Мудрый Юрист

Характерные особенности конституционно-правового института публичных слушаний 1

<1> См.: Зенин С.С. К вопросу о возможности изучения публичных слушаний как самостоятельного правового института // Юридический мир. 2010. N 4. С. 51 - 53.

Зенин Сергей Сергеевич, старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права РФ ФГБОУ ВПО МГЮА им. О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

В предлагаемой статье нашли свое дальнейшее развитие положения, содержащиеся в опубликованной ранее работе (см.: Зенин С.С. К вопросу о возможности изучения публичных слушаний как самостоятельного правового института // Юридический мир. 2010. N 4. С. 51 - 53). Автор уделяет отдельное внимание анализу характеристик публичных слушаний как самостоятельного конституционно-правового института.

Ключевые слова: конституционно-правовой институт, публичные слушания, общественные отношения, комплексный институт права.

Characteristic features of constitutional-legal institute of public hearings

S.S. Zenin

The article deals with further development of the regulations included in previous article by Zenin S.S. "To the issue of possible study of public hearings as an independent constitutional-legal institute" // Yuridichesky mir. 2010. N 4. P. 51 - 53. The author draws attention to the analysis of characteristics of public hearings as an independent constitutional-legal institute.

Key words: constitutional-legal institute, public hearings, public relations, complex law institute.

Публичные слушания на современном этапе развития российской правовой системы являются динамично развивающимся конституционно-правовым институтом. Сегодня публичные слушания как форма непосредственной демократии, обеспечивающая участие населения в управлении общественными и государственными делами, применяются как в субъектах Российской Федерации, так и в муниципальных образованиях. Нормы, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, закрепляются в рамках широкого перечня отраслей законодательства.

Современное широкое применение рассматриваемого института и значительный объем составляющих его норм являются объективным основанием, подтверждающим значимость его более глубокого исследования.

Учитывая тот факт, что положения о публичных слушаниях находят свое отражение в различных отраслях российского права, можно предположить, что данный институт носит комплексный характер.

По мнению С.С. Алексеева, комплексный правовой институт представляет собой составную часть отрасли права, которая содержит в себе отдельные элементы метода правового регулирования иной отрасли права <2>.

<2> См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961. С. 83.

Такое определение применимо не ко всем комплексным правовым институтам, справедливо отмечает С.В. Поленина. Представляется, что выделение такого критерия комплексных правовых институтов, как наличие элемента метода правового регулирования другой отрасли, в полном объеме не отражает системного характера российского права. Автор предлагает классифицировать комплексные институты на отраслевые и межотраслевые <3>.

<3> См.: Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1970. N 6. С. 74 - 75.

Заслуживает одобрения и позиция А.А. Опалевой, которая, говоря о комплексном характере правовых институтов, указывает на сочетание в них норм различных отраслей права, объединенных системностью взаимосвязей <4>.

<4> См.: Опалева А.А. Институт личной неприкосновенности (теоретико-правовые проблемы): Дис. ... д.ю.н. М., 2008. С. 102.

На современном этапе конституционно-правовой институт публичных слушаний содержит в себе нормы конституционного, муниципального, градостроительного, земельного, финансового, административного права. Такой широкий по отраслевому критерию перечень норм, составляющих правовой институт публичных слушаний, мог бы привести к выводу о межотраслевом характере рассматриваемого комплексного института. Однако проведенный анализ предмета и метода правового регулирования как главных критериев отраслевой принадлежности на современном этапе развития науки российского права определяет институт публичных слушаний как конституционно-правовой институт.

Образование подобного рода правовых институтов происходит по причине наличия близких, взаимодействующих в правовом поле отраслей права, регулирующих на определенном участке смежные однородные общественные отношения. Причиной формирования комплексных правовых институтов выступает также развитие и изменение общественных отношений, являющихся элементом предмета регулирования конкретной отрасли права, что приводит к внутриотраслевой перегруппировке правовых норм.

Образование комплексных отраслевых правовых институтов с элементами методов правового регулирования иных отраслей права может совершаться по следующему пути: во внутриотраслевом пространстве происходит вторичная перегруппировка конституционных норм, составляющих различные институты, регулирующие сходные общественные отношения. В свою очередь, во внешнеотраслевом пространстве существуют правовые институты, объединенные с внутриотраслевыми единством предмета правового регулирования. Постепенно эти нормы притягиваются к базовым системообразующим отраслевым конституционным правовым нормам. Нормы иных отраслей постепенно включаются во внутриотраслевой конституционный институт либо образуют новое правовое образование за границами отрасли конституционного права.

Анализируя основные тенденции развития институтов государственного права, Е.И. Козлова отмечает, что одной из общих тенденций, свойственных развитию основных институтов государственного права, является неуклонное и последовательное расширение круга регулируемых ими общественных отношений и, как следствие, обогащение их содержания, возрастание их объема <5>.

<5> См.: Козлова Е.И. Тенденции развития основных институтов советского государственного права // Основные направления развития государственно-правовых институтов на современном этапе. М., 1986. С. 4.

Подобная тенденция развития государственно-правовых институтов свойственна и современным конституционно-правовым институтам. Возрастающая роль конституционного права как системообразующей и базовой отрасли неизменно ведет к увеличению объема правового материала, составляющего рассматриваемую отрасль. В свою очередь, расширяются и конституционно-правовые институты. Ярким примером развития подобных тенденций выступает институт публичных слушаний.

С.А. Авакьян, определяя пути выделения конституционно-правовых институтов, отмечает, что "в конституционном праве есть и такие правовые институты, которые получаются путем присоединения к нормам этой отрасли норм других отраслей права" <6>.

<6> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. 3-е изд., стер. Т. 1. С. 80.

Основываясь на том, что в институт публичных слушаний входят нормы из различных отраслей российского права, его можно считать комплексным конституционно-правовым институтом.

В теории государства и права выделяют, наряду с комплексными институтами, иные разновидности правовых институтов. Общим критерием подразделения правовых институтов выступает их деление на регулятивные и охранительные.

Учитывая тот факт, что нормы, составляющие рассматриваемый конституционно-правовой институт, регулируют определенный вид общественных отношений путем предоставления их участникам субъективных прав и возложения определенных обязанностей, публичные слушания можно считать регулятивным правовым институтом, призванным регулировать общественные отношения по поводу участия населения в управлении государственными делами. Особенность института публичных слушаний заключается в том, что он содержит в себе как материальные, так и процессуальные нормы. Материальные нормы института публичных слушаний устанавливают право населения на участие в публичных слушаниях. Процессуальные нормы определяют порядок их проведения и форму реализации материальных норм.

Регулирование публичных слушаний в федеральном законодательстве осуществляется материальными нормами, на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления нормативные правовые акты содержат преимущественно процессуальные нормы. "Процессуальные нормы, - подчеркивает В.О. Лучин, - ...закрепляют такой процессуальный порядок, который обеспечивает последовательный, всесторонний и глубокий анализ рассматриваемых вопросов... Они создают юридические предпосылки соблюдения прав и интересов участников процессуальной деятельности..." <7>. Сочетание в конституционно-правовом институте публичных слушаний материальных и процессуальных норм права является одним из аспектов выражения его комплексного характера.

<7> Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 84.

Важность закрепления публичных слушаний как самостоятельного конституционно-правового института заключается в первую очередь в том, что на современном этапе положения о публичных слушаниях во всей своей полноте не нашли отражения в едином правовом источнике. Закрепление института публичных слушаний в системе конституционного права России позволит создать необходимую основу для развития отраслевого законодательства в данной сфере.

Для исследования публичных слушаний как самостоятельного конституционно-правового института представляется необходимым изучить его внутреннюю структуру.

В современной юридической науке идея о наличии внутренних элементов, составляющих правовой институт, поддерживается многими учеными.

Выдвинутая О.С. Иоффе идея субинститутов позволила теоретически осмыслить многоступенчатость правовых общностей. Он считал, что институт не только не последнее после нормы подразделение отрасли права, но и не всегда первое подразделение, следующее за ней, так как самостоятельные органические образования встречаются иногда и внутри института. Такие образования, по мнению автора, можно назвать субинститутами <8>. В настоящей работе понятия "субинститут" и "подынститут" возможно рассматривать как тождественные.

<8> См.: Иоффе О.С. Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права) // Ученые записки ВНИИСЗ. 1968. Вып. 14. С. 15.

Идея о наличии субинститутов как результата внутриинституционального объединения норм была поддержана советскими и российскими учеными, среди которых С.С. Алексеев <9>, В.К. Бабаев <10>, В.И. Гойман <11>, Е.А. Керимова <12>, Т.Н. Радько <13>, Р.А. Ромашов <14> и др. Так, Н.А. Михалева утверждает, что большинство конституционных институтов представляют собой сложные образования. Исследуя эти институты с позиции системного метода, автор отмечает, что, как правило, они имеют комплексный характер. Такой их характер имеет следствием то обстоятельство, что в рамках этих институтов могут быть объединены разнопорядковые подсистемы конституционных институтов - подынституты <15>.

<9> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права. М., 1987. С. 216.
<10> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. С. 389.
<11> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.Я. Кикотя, В.В. Лазарева. 3-е изд. М., 2008. С. 364.
<12> См.: Керимова Е.А. Правовой институт: Дис. ... к.ю.н. Саратов, 1998. С. 136.
<13> См.: Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд. М., 2009. С. 414.
<14> См.: Ромашов Р.А. Теория государства и права: Учебное пособие. М., 2002. С. 96.
<15> См.: Михалева Н.А. Теоретические основы систематизации конституционных институтов социалистического права // Основные направления развития государственно-правовых институтов на современном этапе. М., 1986. С. 25.

Мысль о возможности существования в крупных правовых институтах более мелких институциональных образований также поддерживают М.В. Баглай <16> и О.Е. Кутафин <17>.

<16> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд. М., 2006. С. 31.
<17> См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 60.

Исследуя вопрос о структуре правовых институтов, С.А. Авакьян отмечает, что нельзя ограничивать их трактовку только как совокупность правовых норм, поскольку степень урегулированности общественных отношений не является определяющей. Правовой институт, считает автор, является некой юридической категорией, позволяющей связать реальные сферы общественных отношений и права. Оценивая однородную правовую норму в качестве первейшего элемента правового института, С.А. Авакьян подчеркивает, что стержнем, вокруг которого объединяется определенная совокупность общественных отношений, а следовательно, и совокупность норм, их реализующих, служат определенные политико-правовые идеи и принципы. Автор утверждает, что без учета иных социальных норм, которые наряду с государственно-правовыми нормами неизбежно оказывают влияние на поведение участников соответствующих отношений, трудно понять всю глубину содержания государственно-правовых институтов. Отмечая, что не все сферы общественной жизни подвержены воздействию права, он делает вывод о том, что только правовые и неправовые социальные нормы, взятые вместе, помогают дать жизнь государственно-правовым институтам. С.А. Авакьян придерживается мнения о том, что практика играет важную роль в формировании содержания государственно-правовых институтов. Автор считает, что практика неотъемлема от правовой части института и должна представлять одно целое. Она является верным средством обеспечения эффективности государственно-правового института. С.А. Авакьян также отмечает, что научное знание обеспечивает возможность сформировать понятие и дать представление о содержании государственно-правового института, позволяет увидеть его контуры, найти составные компоненты <18>.

<18> См.: Авакьян С.А. Государственно-правовые институты: понятие и формирование (применительно к деятельности советов) // Сов. гос-во и право. 1977. N 2. С. 19 - 25.

Публичные слушания как самостоятельный конституционно-правовой институт также имеют свою внутреннюю структуру. Элементами первого порядка этой структуры являются конституционно-правовые и отдельные отраслевые нормы права. Элементами второго порядка выступают относительно самостоятельные внутриинституциональные объединения правовых норм в подынституты. К таким подынститутам, например, можно отнести: муниципальные публичные слушания, публичные слушания субъектов Российской Федерации и т.д.

Подобная классификация подынститутов публичных слушаний основывается на особенностях предмета правового регулирования у вышеозначенных объединений норм права. Подынститут муниципальных публичных слушаний регулирует общественные отношения, складывающиеся по поводу участия населения муниципальных образований в управлении общественными и государственными делами на уровне местного самоуправления. В свою очередь, подынститут публичных слушаний субъектов Российской Федерации в целом выполняет те же задачи по регулированию общественных отношений, но возникающих по поводу участия граждан в управлении общественными и государственными делами на уровне субъектов Федерации.

Совокупность норм института публичных слушаний составляет слаженную двухпорядковую систему элементов, где элементами первого порядка выступают правовые нормы, а элементами второго - подынституты. Подобная структура позволяет считать публичные слушания сложным конституционным правовым институтом, все элементы которого объединены особым юридическим содержанием и связаны с регулируемыми ими общественными отношениями. Под сложными институтами возможно понимать многоступенчатые правовые объединения, подразделяющиеся на субинституты.

Анализ норм, составляющих институт публичных слушаний, показал, что их все можно условно разделить по своему функциональному назначению: на нормы, устанавливающие институт публичных слушаний, и нормы, реализующие данный институт. К первой группе относятся нормы, содержащие положения о субъектах публичных слушаний, правовом статусе участников, праве на участие в публичных слушаниях, предмете публичных слушаний, принципах их организации и проведения, признаках публичных слушаний. Ко второй группе норм относятся положения о формах и методах проведения публичных слушаний, о необходимой для проведения публичных слушаний материальной базе, об организационной основе публичных слушаний, о гарантиях реализации права на участие в публичных слушаниях, об обязательном учете государственными и муниципальными органами власти решений, принятых на публичных слушаниях.

Многогранность общественных отношений, регулируемых нормами конституционно-правового института публичных слушаний, является причиной их различной видовой принадлежности. Нормы, составляющие институт публичных слушаний, возможно классифицировать по функциям в механизме правового регулирования. По такому критерию рационально выделить две основные группы норм: учредительные нормы и нормы правила поведения.

Под учредительными нормами понимаются нормы, определяющие исходные начала, основы правового регулирования общественных отношений. Они закрепляют основные категории и понятия и определяют цели, задачи, принципы, пределы, направления, методы правового регулирования <19>.

<19> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2002. С. 375.

В группе учредительных норм конституционно-правового института публичных слушаний можно выделить: нормы-принципы, определительно-установительные нормы, нормы-дефиниции.

К нормам-принципам относятся нормы, выражающие и закрепляющие правовые принципы в законодательстве о публичных слушаниях. Примером такой нормы может выступать содержание ст. 5 Закона Воронежской области от 27 ноября 2008 г. N 120-ОЗ "О народном обсуждении проектов нормативных правовых актов Воронежской области и важнейших вопросов социально-экономического развития Воронежской области" <20>, где закрепляется принцип свободного и добровольного участия граждан в обсуждении. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в народном обсуждении либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

<20> См.: Молодой Коммунар. 29.11.2008.

Под определительно-установительными нормами института публичных слушаний понимаются предписания, определяющие цели и задачи рассматриваемого конституционно-правового института, его предмет, формы и средства правового регулирования.

Определительно-установительные нормы, закрепляющие цели публичных слушаний как конституционно-правового института в регулировании общественных отношений, содержатся в различных правовых актах. В ст. 28 Градостроительного кодекса РФ устанавливаются такие цели проведения публичных слушаний, как: соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Такие же нормы-цели содержатся, например, в п. 1 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в г. Москве <21> и в ч. 1 ст. 3 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" <22>. В ст. 20 Устава муниципального образования городского округа г. Рязани Рязанской области <23> устанавливается цель проведения публичных слушаний как обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием населения города, представительного органа и главы муниципального образования.

<21> См.: О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве: Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. N 1258-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. N 3.
<22> См.: Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2006. N 12.
<23> См.: Рязанские ведомости. 02.09.2006.

Под нормами-дефинициями института публичных слушаний понимаются нормы, содержащие определения правовых категорий и понятий.

Так, в п. 1.2 Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования "Город Оренбург" публичные слушания - это обсуждение проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования "Город Оренбург". Необходимо отметить важность данных норм и учесть, что их отсутствие лишило бы законодательство ясности, что затруднило бы использование института публичных слушаний в правоприменительной практике.

Следующей группой норм, составляющих институт публичных слушаний, являются нормы - правила поведения. Эти нормы призваны регулировать поведение субъектов публичных слушаний, они определяют их права и обязанности, а также условия их реализации. Кроме того, эти нормы определяют ответственность за нарушение прав. Г. Кельзен по этому поводу справедливо отмечал, что если одна норма предписывает определенное поведение, а другая устанавливает санкции в случае ее неисполнения, то эти две нормы находятся в существенной связи <24>.

<24> См.: Кельзен Г. Чистое учение о праве / Пер. С.В. Лезева; Отв. ред. В.Н. Кудрявцев, Н.Н. Разумович. Вып. 1. Серия "Проблемы государства и права за рубежом". М., 1987. С. 77.

Перечень таких норм очень широк, они содержатся практически во всех правовых источниках, включающих в себя положения о публичных слушаниях. Так, в ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" установлено, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, иные федеральные органы исполнительной власти, регулирующие рынок ценных бумаг, налоговые и правоохранительные органы вправе проводить публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. Кроме того, в ч. 3 той же статьи определено, что регламент проведения публичных слушаний по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах утверждается федеральным органом, принявшим решение о проведении указанных публичных слушаний.

При помощи вышеобозначенных видов норм определяется правовой статус отдельных участников публичных слушаний.

Публичные слушания, являясь конституционно-правовым институтом, могут быть рассмотрены и как элемент системы отрасли конституционного права.

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, рассуждая о системе конституционного права, пишут, что она выражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми связями, которые существуют между ее нормами и определяют основы дифференциации данных норм, их интеграции в правовые образования (институты), обладающие признаками, элементами системы, а также структуру этих институтов. По мнению авторов, структура конституционного права состоит из четырех основных элементов институтов, закрепляющих: основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, систему органов государственной власти и систему органов местного самоуправления. В свою очередь, каждый из приведенных элементов системы отрасли конституционного права имеет сложное строение, включая относительно различные комплексы норм с особой сферой правового регулирования - подынституты <25>.

<25> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 21 - 26.

Разделяя институциональный подход, В.О. Лучин <26> представляет систему конституционного права как совокупность генеральных конституционно-правовых институтов, основных конституционно-правовых институтов и субинститутов.

<26> См.: Лучин В.О. Конституционные институты. С. 32 - 34.

Наряду с институциональным подходом необходимо отметить и наличие иных взглядов на систему конституционного права. Ряд авторов в системе конституционного права выделяют такой структурный элемент, как подотрасль <27>.

<27> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. 3-е изд., стереотипное. М., 2010. Т. 1. С. 77; Бабошин О.А. К вопросу о системе отрасли конституционного права Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. N 2. С. 89 - 90.

Учитывая то, что целью настоящей статьи не является рассмотрение системы конституционного права в целом, анализируя вышеприведенные выводы, можно предположить, что публичные слушания как институт конституционного права являются элементом более крупного правового внутриотраслевого образования.

Представляется, что рассматриваемый институт составляет элемент правового образования, регулирующего всю совокупность общественных отношений в сфере участия граждан в управлении общественными и государственными делами через формы непосредственной демократии.

Таким образом, публичные слушания являются конституционно-правовым институтом, характерные особенности которого выражаются в том, что это сложный, комплексный материально-процессуальный институт. Публичные слушания представляют собой систему взаимосвязанных общим предметом правового регулирования внутриинституциональных объединений правовых норм подынститутов, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу участия населения в управлении общественными и государственными делами посредством консультативного обсуждения. Исследуемый правовой институт имеет свое место в системе отрасли конституционного права России и является элементом системы непосредственной демократии.

На современном этапе важным является построение системы юридического обеспечения функционирования института публичных слушаний. Данная система должна включать в себя два основных направления деятельности. Во-первых, необходимо правовыми механизмами обеспечить верховенство конституционных норм над нормами отраслевого законодательства в сфере регулирования публичных слушаний. Отраслевое законодательство, конкретизируя положения, содержащиеся в конституционно-правовых нормах, должно исходить из принципов их расширительного толкования и конституционной законности. Во-вторых, важным направлением является обеспечение качественного функционирования публичных слушаний в конституционно-правовом поле. Правоприменительные и правотворческие органы в процессе реализации норм института публичных слушаний должны сохранить те основные их идеи и признаки, которые первоначально сформировал законодатель в конституционно-правовых нормах.