Мудрый Юрист

Организационно-правовая форма территориального общественного самоуправления как субъекта муниципальных и гражданских правоотношений

Ручин М.В., старший преподаватель кафедры юриспруденции Северодвинского филиала Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Худякова И.В., консультант государственно-правового управления Архангельского областного Собрания депутатов, кандидат юридических наук.

Рассуждая о правовом статусе территориального общественного самоуправления (далее по тексту - ТОС) соответствующей организационно-правовой формы, необходимо, прежде всего, определиться с содержанием его понятия, которым оперирует законодатель.

В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Анализ данной нормы и иных норм указанной статьи позволяет сделать вывод о нечеткости формирования признаков ТОС как субъекта публично-правовых отношений.

Во-первых, его компетенция как "самоорганизация граждан по месту жительства на части территории поселения" опосредуется осуществлением собственных инициатив по вопросам местного значения. Перечень вопросов местного значения устанавливается положениями главы 3 "Вопросы местного значения" Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Статьи 14, 15, 16 формируют перечень вопросов местного значения соответственно поселений, муниципального района и городского округа. Статья 27 указанного Закона не содержит такого перечня, хотя и предусматривает полномочия ТОС, осуществляемые непосредственно населением или посредством созданных органов ТОС. Но каким образом соотносятся эти полномочия с полномочиями соответствующих органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законодатель ответа не дает. Разумеется, речь не может идти об определении вопросов ведения ТОС, исходя из принципа соотношения размера территории проживания граждан, составляющей часть поселения, на которой может осуществляться ТОС, и территории этого поселения, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, представляется необходимым более четко очертить круг вопросов, относящихся к ведению ТОС. В частности, изложить абз. 1 п. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в следующей редакции:

"Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, не отнесенных к ведению органов местного самоуправления или делегированных органами местного самоуправления ТОС.".

Во-вторых, не совсем понятна позиция законодателя в вопросе формирования содержания категории "собственные инициативы". Об инициативе мы говорим в том случае, когда достижение результата зависит не только от действия самого инициатора, но и от других лиц. В том же случае, когда данный результат может быть достигнут действием самого инициатора, мы говорим о самостоятельной реализации интересов, а не об инициативе. Например, исходя из смысла ст. 26 "Правотворческая инициатива граждан", определенно, граждане сами не могут достичь результата, а могут лишь инициировать его достижение.

Следовательно, категория "собственные инициативы" должна быть исключена из данной нормы либо посредством более простой конструкции соединена с категорией "самоорганизация граждан" в том случае, если по замыслу законодателя инициатива относится непосредственно к процессу организации граждан в ТОС.

Как уже отмечалось ранее, ТОС может осуществляться непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС. В любом случае в соответствии с п. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Иными словами, речь идет о приобретении ТОС статуса публично-правового субъекта, то есть участника муниципальных правоотношений после обличения первого в соответствующую организационно-правовую форму. С этого момента ТОС вправе решать вопросы, относящиеся к его ведению. Однако среди вопросов, отнесенных к ведению органов ТОС, существенное место занимают вопросы "хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории". Реально же осуществлять такую деятельность ТОС будет в состоянии, когда приобретет статус субъекта гражданских правоотношений.

Перечень видов участников гражданских правоотношений установлен абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ. ТОС не относится к категории "муниципальное образование" в значении, употребляемом в этой норме и нормах ст. 124 ГК РФ. Поэтому законодательство предусматривает норму, устанавливающую, что ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом (абз. 2 п. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Конечно, мы должны говорить и о том, что ТОС как самоорганизация граждан представляет собой объединение физических лиц, которые сами по себе обладают статусом субъектов гражданских правоотношений. При организации физических лиц в сообщество (без образования юридического лица) как субъекта гражданских правоотношений законодательство предусматривает возможность создания простого товарищества путем заключения договора простого товарищества (договора о совместной деятельности, ст. 1041 ГК РФ). Однако глава 55 ГК РФ "Простое товарищество" устанавливает наличие только одного документа для организации деятельности товарищества, а именно договора, который не подлежит регистрации ни в одном из органов власти. Более того, каждый из участников в соответствии со ст. 1047 ГК РФ отвечает по общим договорным обязательствам всем своим имуществом пропорционально стоимости его вклада в общее дело. Естественно, речь идет о простом товариществе, созданном не для извлечения прибыли, а для достижения иной не противоречащей закону цели.

Как уже отмечалось, ТОС не относится к субъектам гражданского права, к которым в соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Отсюда следует, что ТОС, которые не зарегистрированы в качестве юридического лица, обладают статусом субъекта муниципальных правоотношений, но не обладают статусом субъекта гражданских правоотношений. Поэтому реализация отдельных полномочий ТОС практически, в этом случае, не осуществима.

Хотя закон и называет организационно-правовую форму ТОС как юридического лица (вида участника гражданских правоотношений) некоммерческой организацией, но не определяет вид организационно-правовой формы некоммерческой организации, в которой может создаваться ТОС. Очевидно, законодатель сознательно уклонился от такого определения, предоставив право самостоятельного выбора участникам ТОС в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в ред. от 23 декабря 2003 г. N 179-ФЗ) (далее по тексту - Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ) и другими специальными законами об отдельных видах некоммерческих организаций. Сложность заключается лишь в том, что любая ли организационно-правовая форма некоммерческой организации пригодна для создания и деятельности ТОС? Естественно, выбор организационно-правовой формы для ТОС определяется прежде всего возможностью в наибольшей степени способствовать ТОС как субъектам гражданского права достижению целей и задач ТОС как субъекта муниципальных правоотношений, а также реализации интересов участников (граждан) ТОС.

В соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ некоммерческие организации могут создаваться в форме некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, общественных организаций и других формах, предусмотренных федеральным законодательством.

Так, некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение определенных целей. Цели и виды деятельности, которые могут осуществляться юридическим лицом такой организационно-правовой формы, соответствуют п. 2 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ. Они создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Вместе с тем наличие членства, предусматривающего в качестве одного из компонентов обязательность и периодичность внесения членских взносов, часто вызывает негативное отношение лиц, желающих объединиться.

Иная организационно-правовая форма некоммерческих юридических лиц - учреждения. Цель и виды деятельности, регламентируемые законодательством в отношении данной организационно-правовой формы, могут удовлетворить интересы ТОС. Но имущество ТОС принадлежит на праве собственности гражданам - участникам ТОС, и финансирование его деятельности осуществляется ими же. Имущество передается ТОС на праве оперативного управления. Его участники будут нести субсидиарную ответственность по обязательствам юридического лица. Естественно, такое положение устроит далеко не всех.

Общественная организация как организационно-правовая форма общественного объединения в большей степени, чем предыдущие, подходит для ТОС по сути, но также основывается на членстве.

Представляется, что среди организационно-правовых форм общественных объединений наиболее оптимальной является орган общественной самодеятельности. В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об общественных объединениях" органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении указанных проблем, и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей.

Подводя итог, необходимо отметить, что ТОС как юридическое лицо может создаваться в любой организационно-правовой форме некоммерческих организаций, тем не менее самой оптимальной формой является орган общественной самодеятельности. Таким образом, законодатель ограничился лишь применением общей схемы комплексности правового регулирования создания и деятельности ТОС.