Мудрый Юрист

Опасный производственный объект нуждается в лицензировании *

<*> Panov A.B. Harmful production needs licensing.

Панов Алексей Борисович, Российская академия правосудия.

Анализируя правоприменительную практику, автор статьи приходит к выводу о необходимости введения лицензирования в области эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов.

Ключевые слова: федеральный закон, постановления Правительства РФ, опасный производственный объект, лицензирование, судебная практика.

Analyzing the law-enforcement practice the author comes to the conclusion about the necessity of licensing for exploitation of explosive and flammable production.

Key words: federal law, Government resolution of the Russian Federation, harmful production, licensing, judicial practice.

Промышленная безопасность опасных производственных объектов подразумевает состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий на основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <1>.

<1> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" // Российская газета. 1997. 30 июля.

При этом аварией считаются разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

К категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых:

Из вышеизложенного можно сделать вывод о комплексности вопросов промышленной безопасности еще и в связи с тем, что на данную сферу правоотношений распространяется действие следующих нормативно-правовых актов: Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ; Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ, Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" <2> (в ред. от 4 декабря 2006 г.).

<2> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" // Российская газета. 1995. 5 января.

Целью производственного контроля выступает предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте за счет осуществления комплекса организационно-технических мероприятий, что регулируется Приказом Госгортехнадзора РФ от 26 апреля 2000 г. N 49 "Об утверждении и введении в действие Методических рекомендаций по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах" (в ред. от 9 февраля 2004 г.) (вместе с Методическими рекомендациями по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00)).

В комментируемом деле обществом эксплуатируется опасный производственный объект (участок транспортирования опасных веществ). Управлением в ходе проверки установлено, что обществом не соблюдены требования промышленной безопасности на участке транспортирования обществом опасных веществ, а именно: истек срок действия лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов; истек срок регистрации в государственном реестре производственных объектов; не заключен договор страхования ответственности в связи с эксплуатацией обществом опасного производственного объекта; обслуживающий персонал, работающий с опасными грузами, не обучен и не аттестован по правилам перевозки опасных грузов.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении управлением вынесено постановление о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ за нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Удовлетворяя заявленное требование, суды исходили из того, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" прекращается лицензирование такого вида деятельности, как эксплуатация взрыво-, пожароопасных производственных объектов.

Между тем арбитражными судами не было учтены важные обстоятельства.

В силу норм Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в действующей редакции) деятельность, связанная с эксплуатацией взрывоопасных производственных объектов, и деятельность, связанная с эксплуатацией пожароопасных производственных объектов, являются лицензируемыми видами деятельности (п. п. 28, 29 ст. 17). Со дня вступления в силу технических регламентов лицензирование указанных видов деятельности прекращается (ч. 7 ст. 18).

Анализ действующего законодательства в области эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов показал, что он не содержит четкого нормативного разграничения понятий "взрывоопасный" и "пожароопасный" объект, равно как и четких критериев однозначного их отнесения к тому или иному объекту, что способствует развитию свободы усмотрения правоприменительных органов и вынуждает предпринимателей получать одновременно две лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасного производственного объекта.

Устойчиво сформировавшаяся судебная практика по аналогичным делам подтверждает подобную позицию и исходит из того, что при эксплуатации производственных объектов, одновременно являющихся как пожароопасными, так и взрывоопасными, необходимо получение отдельной лицензии на каждый из видов такой деятельности. Однако это противоречит проводимой в стране административной реформе, одно из направлений которой сосредоточено на сокращении избыточного административного регулирования.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (в действующей редакции) промышленная безопасность опасных производственных объектов представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Опасными производственными объектами являются предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты (ст. 2 названного Закона).

К категории опасных производственных объектов относятся в том числе объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества. К последним относятся горючие жидкости, находящиеся на товарно-сырьевых складах и базах (см. приложения 1, 2 к Закону N 116-ФЗ).

Иными словами, взрывоопасными объектами являются такие объекты, в которых по условиям технологического процесса могут быть использованы или образованы смеси легковоспламеняющихся горючих веществ, паров с воздухом (спирт, спиртосодержащие вещества, бензин и т.п.), способные вызвать взрыв.

Положением о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 18, предусматривался детально регламентированный, исчерпывающий перечень лицензионных требований и условий при эксплуатации взрывоопасных объектов.

Подпункт "а" п. 3 этого Положения нормативно раскрывал понятие "взрывоопасный производственный объект", включая в него опасные производственные объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, способные образовывать взрывоопасные смеси с кислородом воздуха или друг с другом (горючие газы, легковоспламеняющиеся и горючие жидкости, пылеобразующие вещества), а также способные к самопроизвольному разложению со взрывом.

Нормативное определение понятия "пожароопасный объект" было раскрыто в пп. "а" п. 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595, как объект, на котором используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудно-горючие жидкости, твердые горючие и трудно-горючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздухом и друг с другом.

На основании буквального, телеологического и систематического анализа формулировок обоих Положений представляется возможным заключить, что, несмотря на их незначительное отличие друг от друга, вытекающие из их содержания правовые положения показывают, что они идентичны, т.е. по смысловой и целевой нагрузке совпадают, за исключением того, что Положение о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов в понятийном аппарате "взрывоопасный объект" предусматривает наличие более широкого перечня стадий жизненного цикла взрывоопасных соответствующих веществ и жидкостей - образование, транспортирование и уничтожение. Относительно оперирования законодателем в Положении о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов термином "получаются", а в Положении о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов - термином "производятся" следует отметить, что они равнозначны, синонимичны и обозначают собой одну и ту же стадию жизненного цикла вещества или жидкости.

Предельное количество легковоспламеняющихся горючих жидкостей, находящихся на товарно-сырьевых складах и базах, является основанием для обязательной разработки декларации промышленной безопасности (приложения 1, 2 к Закону N 116-ФЗ).

Анализ пп. "а" п. 3 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных объектов и пп. "а" п. 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов позволяет заключить, что отсутствие внятного нормативного разграничения понятий взрывоопасного и пожароопасного объекта, равно как и определенных критериев однозначного их отнесения к тому или иному объекту, вынуждает предпринимателей получать одновременно две лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасного объекта.

На ведомственном уровне, например в нормах пожарной безопасности "Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности. НПБ 105-03", утвержденных Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 314, также отсутствует терминологическая чистота понятий "взрывоопасность" и "пожароопасность".

Кроме того, согласно п. 2 ст. 3 Закона N 116-ФЗ все требования промышленной безопасности должны соответствовать в том числе нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экологической безопасности, пожарной безопасности, строительства, требованиям государственных стандартов и т.п.

В области пожарной безопасности к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Правила пожарной безопасности обязательны для применения и исполнения всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (п. 1 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03, утвержденные Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 313).

Нормами пожарной безопасности (НПБ) 104-03 "Об утверждении норм пожарной безопасности "Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях", утвержденными Приказом МЧС России от 20 июня 2003 г. N 323, установлены требования пожарной безопасности к системам оповещения и управления эвакуацией (СОУЭ) людей при пожарах в зданиях и сооружениях.

Определение пожароопасных свойств веществ и материалов производится на основании результатов испытаний или расчетов по стандартным методикам с учетом параметров состояния (давления, температуры и т.д. (п. 3)). По взрывопожарной и пожарной опасности помещения подразделяются на категории А, Б, В1 - В4, Г и Д, а здания - на категории А, Б, В, Г и Д (п. 1).

Требования пожарной безопасности пересекаются с лицензионными требованиями и условиями, предусмотренными Положением о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595 (пп. "б", "в", "г", "д" п. 3).

То есть лицензированию подлежит с 25 ноября 2007 г. эксплуатация взрывопожароопасных объектов.

Кроме того, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности производственных объектов" опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

К категории опасных производственных объектов согласно приложению 1 относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, в том числе воспламеняющиеся, горючие, взрывчатые, токсичные.

Статьей 9 указанного Закона установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, в том числе обязанность организации иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, заключить договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности.

Положением о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. N 599, установлено, что эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов является лицензируемым видом деятельности и предусматривает выполнение работ и услуг на опасных производственных объектах в соответствии с перечнем согласно приложению.

В число работ и услуг, выполняемых при эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, относятся транспортирование воспламеняющихся, окисляющих, горючих, взрывчатых веществ, определенных приложением N 1 к Федеральному закону "О промышленной безопасности производственных объектов".

Согласно свидетельству от 3 июня 2004 г. участок транспортирования опасных веществ зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов и подлежал перерегистрации в срок до 3 июня 2009 г.

Обществом была получена лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов 1 июля 2004 г. сроком действия до 1 июля 2009 г.

Осуществление хозяйственной деятельности с нарушением требований промышленной безопасности подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами: протоколом об административном правонарушении от 31 июля 2009 г. N 12-25/947, актом - предписанием проверки соблюдения требований промышленной безопасности от 31 июля 2009 г. и не оспаривается обществом.

Поскольку общество эксплуатирует опасный производственный объект с нарушением требований промышленной безопасности, то его действия образуют объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за нарушение которого предусмотрена ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ. К такому мнению пришел Президиум ВАС РФ по делу N 8370/10, что представляется законным и обоснованным.