Мудрый Юрист

Нормы и институты избирательного права в решениях конституционного суда Российской Федерации *

<*> Berlyavsky L.G., Taraban N.A. Rules and institutions of electoral law in decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation.

Берлявский Леонид Гарриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), доктор исторических наук, кандидат юридических наук.

Тарабан Николай Александрович, заместитель председателя участковой избирательной комиссии избирательного участка N 1398 Первомайского района г. Ростова-на-Дону.

Конституционный Суд Российской Федерации, хотя и не является непосредственно юрисдикционным органом по разрешению избирательных споров, оказывает существенное влияние на избирательный процесс путем корректировки "правил игры" на электоральном поле, конституционной оценки существующих норм избирательного права. Конституционный Суд Российской Федерации в ходе своей деятельности оказывает влияние на процесс законотворчества в области избирательного права как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Ключевые слова: Конституционный Суд, конституционное правосудие, избирательные споры, избирательные системы, муниципальные выборы, предвыборная агитация.

The Constitutional Court of the Russian Federation though is not directly jurisdiction body on the determination of electoral disputes, makes essential impact on electoral process by updating of "game rules" on an electoral field, the constitutional estimation of existing norms of the suffrage. The Constitutional Court of the Russian Federation during the activity influences the process of lawmaking in the field of the suffrage both on federal, and on regional levels.

Key words: Constitutional Court, constitutional justice, electoral disputes, electoral systems, municipal elections, preelection campaign.

На протяжении восемнадцати лет действия Конституции Российской Федерации 1993 г. законодательство о выборах и референдумах неоднократно обновлялось. Проблемы конституционного правосудия как средства разрешения избирательных коллизий рассматривались в трудах таких отечественных ученых-конституционалистов, как Н.С. Бондарь, Л.В. Лазарев, В.Д. Зорькин, Г.А. Гаджиев, Н.В. Витрук, В.О. Лучин, и др. Соглашаясь с Е.И. Козловой и А.Г. Головиным, следует констатировать, что избирательное законодательство в современной России находится в непрерывном развитии. Определенный пересмотр положений федеральных законов о выборах происходит после каждого федерального электорального цикла <1>.

<1> Козлова Е.И., Головин А.Г. Направления дальнейшего совершенствования системы избирательного законодательства в Российской Федерации // Избирательное законодательство и выборы в регионах: теория и практика / Под ред. С.В. Юсова. М., 2005. С. 59 - 67.

Акты конституционного правосудия затрагивают как вопросы конституционности норм избирательного законодательства, так и принципы избирательного права, способствуя утверждению в отечественной избирательной практике фундаментальных конституционных принципов, общечеловеческих ценностей конституционализма и демократии <2>.

<2> Бондарь Н.С. Конституционное правосудие как средство решения избирательных споров // Там же. С. 43 - 58.

Конституционный Суд Российской Федерации принимает решения, оказывающие влияние на последующую деятельность законодателя. Более того, Конституционный Суд обосновывает новые правовые позиции в сфере избирательного права. Примерами такого рода могут служить Постановления от 14 ноября 2005 г. N 10-П <3> и от 16 июня 2006 г. N 7-П <4>, касающиеся одного и того же предмета, а именно предвыборной агитации. В первом случае Конституционный Суд РФ разрешил проведение гражданином агитации, направленной против всех кандидатов лично за счет собственных денежных средств, исходя из взаимосвязи ст. 19, 29 и 55 (ч. 3) Конституции. В данном Постановлении федеральному законодателю предлагалось урегулировать порядок осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов. Однако в Постановлении N 7-П от 16 июня 2006 г. Конституционный Суд РФ признал конституционной недопустимость проведения предвыборной агитации за или против кандидата гражданами, не являющимися кандидатами, их представителями, представителями избирательного объединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов.

<3> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений п. 5 ст. 48 и ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", п. 7 ст. 63 и ст. 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 47. Ст. 4968.
<4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2006 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений ст. 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 27. Ст. 2970.

Вместе с тем Конституционный Суд исключил из предмета рассмотрения вопрос о проведении гражданами агитации против всех кандидатов, что не позволяет говорить о коренной противоречивости двух Постановлений. Дело в том, что гр. В.Б. Бочков, упомянутый в Постановлении от 14 ноября 2005 г. N 10-П (в первом случае), использовал собственные денежные средства для изготовления листовок с призывом к избирателям голосовать против всех кандидатов.

Немалый интерес представляет Определение Конституционного Суда РФ "По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ" от 5 ноября 1998 г. N 134-О, лишившее Б.Н. Ельцина возможности в очередной раз баллотироваться на пост Президента России. При вынесении данного Определения перед Конституционным Судом стояла непростая задача: решить, являлся ли срок осуществления полномочий Президента Российской Федерации, избранного до вступления в силу ныне действующей Конституции Российской Федерации и осуществлявшего установленные Конституцией полномочия со дня ее вступления в силу, сроком, предусмотренным ст. 81 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Иными словами, является ли срок осуществления президентских полномочий, указанный в п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции, первым из двух сроков, предусмотренных ее ст. 81 (ч. 3).

В своем Определении Конституционный Суд РФ указал на отсутствие неопределенности в понимании конституционных положений, постановив, что первый срок осуществления Б.Н. Ельциным президентских полномочий (1991 - 1996 гг.) недвусмысленно является первым из предусмотренных Конституцией двух возможных сроков осуществления полномочий Президента подряд одним лицом, и прекратил производство по делу <5>.

<5> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. N 134-О "По делу о толковании ст. 81 (ч. 3) и п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 46. Ст. 5701.

Не меньшую значимость для развития национальной избирательной правовой системы представляет и Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. N 26-П <6>, ответившее на ряд дискуссионных вопросов в области отечественного избирательного законодательства и подтвердившее конституционность ряда его фундаментальных положений. В частности, в запросе Саратовской областной Думы оспаривалась конституционность института смешанной избирательной системы, которая действовала на тот момент при выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Между тем Конституционный Суд указал, что смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и, как показывает мировой опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права. Такая система соответствует предназначению выборов как высшей формы непосредственного выражения власти народа и не может рассматриваться как противоречащая Конституции России при условии, что порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом (ст. 96, ч. 2) <7>.

<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 N 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 48. Ст. 5969.
<7> Стоит заметить, что в настоящее время в г. Саратове областная Дума избирается по смешанной избирательной системе с использованием единого и одномандатных избирательных округов. См.: Закон Саратовской области "О выборах депутатов Саратовской областной Думы" N 105-ЗСО от 28 июня 2007 г. // URL: http://www.srd.ru (дата обращения: 10.02.2012).

В Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд указал, что ограничение принципа пропорциональности позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп. Последнее не сможет обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом. Такой порядок не нарушает ст. 3 Конституции Российской Федерации, поскольку он не препятствует проведению свободных выборов. Не искажается им и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте.

В Российской Федерации с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной системой "заградительный барьер" в зависимости от различных условий может выступать и как допустимый, и как чрезмерный. В этом плане следует учитывать, что по смыслу ст. 1 и 13 Конституции Российской Федерации демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому, если "заградительный барьер" будет преодолен лишь одним избирательным объединением даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, т.к. это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии. Для подобных случаев Федеральному Собранию целесообразно определить механизм правового регулирования, позволяющий соблюсти требования, вытекающие из демократического характера основ конституционного строя Российской Федерации, например ввести "плавающий" барьер.

Дискуссионность вопроса о справедливости "заградительного барьера" на федеральных парламентских выборах сохранилась и в настоящее время. Так, Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ (ст. 82, часть 7) заградительный барьер для прохождения политических партий в состав Государственной Думы был повышен с 5 до 7% <8>.

<8> О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919.

Позже Федеральным законом от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ была введена в действие ст. 82.1, предусматривающая возможность передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5% голосов избирателей. Принятие данной нормы было обосновано Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 2008 г. <9>.

<9> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Российская газета. 2008. 6 ноября.

Однако по результатам выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва 4 декабря 2011 г. ни одна партия, не получившая допуска к распределению мандатов, не смогла преодолеть порог в 5% и направить одного-двух представителей в парламент.

В настоящее время "плавающий барьер", предложенный Конституционным Судом России, нашел свое отражение в ныне действующем Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 82, ч. 9), где говорится, что, если один федеральный список кандидатов получил более 60% голосов избирателей, а остальные - менее 7%, один из таковых (получивший относительно большее количество голосов) также должен быть допущен к распределению депутатских мандатов.

Таким образом, за первое десятилетие существования Конституционному Суду Российской Федерации удалось выработать правовые позиции по ключевым положениям федерального и регионального электорального законодательства, которые учитывались при реформировании избирательного законодательства. Однако и в настоящее время остается открытым ряд вопросов конституционности избирательных норм и институтов. Весьма актуальным в настоящее время является вопрос о целесообразности наличия в избирательном бюллетене графы "Против всех кандидатов". Конституционная возможность ее существования неоднократно подчеркивалась в ряде решений Конституционного Суда РФ, например в рассмотренном выше Постановлении N 10-П от 14 ноября 2005 г.

Нельзя обойти вниманием Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности положений ч. 3 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 ст. 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана" N 15-П от 7 июля 2011 г. Основанием к рассмотрению данного дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения о применении исключительно пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах.

Согласно ч. 3 ст. 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

По мнению заявителей, проведение выборов в Совет депутатов Хомутининского сельского поселения на основе пропорциональной избирательной системы не позволило гражданам, не состоящим в политических партиях, непосредственно реализовать свое право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в выдвижении кандидатур, в т.ч. своих собственных, и голосовать за них.

Разрешая данное дело, Конституционный Суд исходил из того, что право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, которое признается и гарантируется в Российской Федерации наряду с другими правами и свободами человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 17, ч. 1), представляет собой неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса гражданина в демократическом обществе и призвано гарантировать каждому гражданину на основе принципа равенства право без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений участвовать в осуществлении местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей.

С этим положениям Конституции Российской Федерации корреспондируют положения Европейской хартии местного самоуправления, которая также рассматривает местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и устанавливает в числе демократических стандартов в этой области осуществление права на местное самоуправление советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ст. 3).

Выбор того или иного вида избирательной системы и закрепление в законе соответствующих избирательных процедур, являясь вопросом политической целесообразности, зависят от конкретных социально-политических условий и особенностей общественного развития страны на том или ином историческом этапе (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995 г. N 77-О).

Обосновывая свое решение, Конституционный Суд выработал правовую позицию о различных функциях политических партий и местного самоуправления в политической системе общества. Политические партии, создаваемые в целях участия граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, призваны обеспечивать интеграцию интересов и потребностей как общества в целом, так и различных его территориальных слоев и групп, отражать которые могут только достаточно крупные политические партии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 11-П). Между тем на уровне местного самоуправления речь идет преимущественно об интересах и потребностях местного сообщества, которые связаны с повседневной жизнью граждан (жилье, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство и др.), т.е. требуют от местного самоуправления решения задач локального значения. Следовательно, применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы в ее конкретной разновидности должно гарантировать возможно более полное и адекватное реальным предпочтениям избирателей выражение интересов социальных групп, образующих местное сообщество.

Важное значение имеет также правовая позиция, характеризующая ограничения в применении пропорциональной системы. Право гражданина на обращение в любое избирательное объединение с предложением о своем включении в список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением, будучи одной из гарантий осуществления пассивного избирательного права, не предполагает, однако, соответствующую обязанность политического объединения (политической партии) включить этого гражданина в список кандидатов. В данном случае решение целиком зависит от воли соответствующего избирательного объединения (политической партии или ее региональной структуры). Поэтому при использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах особое значение имеет минимизация противоречий между носящим индивидуальный характер пассивным избирательным правом гражданина и соответствующими коллективными правами политических партий общефедерального уровня в избирательном процессе.

Конституционный Суд в своем Постановлении N 15-П от 7 июля 2011 г. признал целый ряд положений федерального и регионального избирательного законодательства, предусматривающего возможность проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования с применением мажоритарной избирательной системы относительного большинства, смешанной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов или пропорциональной избирательной системы с закрытыми списками кандидатов, а также правомочие муниципального образования устанавливать в своем уставе один из этих видов избирательных систем, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку этими положениями сельским поселениям предоставляется возможность самостоятельно выбрать избирательную систему, наиболее соответствующую местным условиям.

С другой стороны, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 19 (часть 1), 32 (части 1 и 2), 130, 131 (часть 1) и 132, признаны положения избирательного законодательства в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в т.ч. как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации, хотя и не является непосредственно юрисдикционным органом по разрешению избирательных споров, оказывает существенное влияние на избирательный процесс путем корректировки "правил игры" на электоральном поле, конституционной оценки существующих норм избирательного права. Конституционный Суд Российской Федерации в ходе своей деятельности оказывает влияние на процесс законотворчества в области избирательного права как на федеральном, так и на региональном уровнях.