Мудрый Юрист

Административное наказание в виде дисквалификации: проблемы применения

Соловьева Анна Константиновна, доцент кафедры административного права Северо-Западного института - филиала ФГБОУ ВПО "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" (Санкт-Петербург), кандидат юридических наук.

Стуканов Александр Петрович, профессор Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов, кандидат юридических наук, Почетный работник прокуратуры РФ.

Статья посвящена одному из самых молодых административных наказаний - дисквалификации, которому в декабре 2011 г. исполнилось десять лет.

Ключевые слова: КоАП, дисквалификация, наказание, суд.

Administrative punishment in the form of disqualification: the problems of application

A.K. Solovyeva, A.P. Stukanov

The article is dedicated to one of the youngest forms of punishment - disqualification which turned ten years in December 2011.

Key words: the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, disqualification, punishment, court.

В декабре 2011 г. исполнилось десять лет с момента принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Столько же лет исполнилось одному из самых молодых административных наказаний - дисквалификации.

Дисквалификация не раз становилась предметом научного обсуждения на разных этапах своего развития. Теоретические и практические проблемы дисквалификации как нового для современного российского права административного наказания освещены в трудах многих ученых и практиков <1>.

<1> См., напр.: Щирский Д.А. Некоторые трудности исполнения судебных постановлений о назначении дисквалификации // Юрист. 2011. N 6; Переладов А. Дисквалификация за нарушение трудовых прав // Законность. 2004. N 12.

Несмотря на солидный срок действия Кодекса, дисквалификация не получила своего широкого распространения, постановления о дисквалификации скорее являются исключением, чем правилом в отечественной судебной практике. Как показывают данные судебной статистики, ежегодно судьи общей юрисдикции дисквалифицируют в среднем около двух тысяч должностных лиц, а арбитражные суды - около 30 человек, что усматривается из соответствующих таблиц.

Таблица 1

Данные о количестве должностных лиц, подвергнутых административному наказанию в виде дисквалификации судами общей юрисдикции Российской Федерации в 2007 - I полугодии 2011 г. <2>

<2> Сводные статистические формы о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2007 - I полугодие 2011 г. // Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ: http://www.cdep.ru.
  2007  
 2008  
 2009   
 2010   
     I   
полугодие
2011
Всего          лиц, 
подвергнутых
административным
наказаниям в
соответствующем
году
4520754 
4383992
4581127 
4419834 
2198084  
Подвергнуто админи- 
стративным наказани-
ям должностных лиц
324622  
399450 
424567  
431544  
226195   
Должностные лица,   
подвергнутые
дисквалификации
(% от всех лиц,
подвергнутых
административным
наказаниям;
% от должностных
лиц, подвергнутых
административным
наказаниям)
 1268   
(0,028%;
0,39%)
1333   
(0,03%;
0,33%)
2529    
(0,055%;
0,6%)
2062    
(0,047%;
0,48%)
 1043    
(0,047%;
0,46%)

Таблица 2

Данные о количестве должностных лиц, подвергнутых административному наказанию в виде дисквалификации арбитражными судами Российской Федерации в 2008 - I полугодии 2011 г.

 2008  
 2009  
 2010  
 I полугодие  
2011
Всего       удовлетворено
требований о привлечении
к административной
ответственности
 29948 
 29552 
 27109 
    16135     
Должностные         лица,
подвергнутые
дисквалификации
  29   
  36   
  22   
      15      

За десять лет существования этого вида административного наказания в российском административно-деликтном праве и процессе постепенно создавался специальный механизм его применения, включающий в себя материальные и процессуальные элементы.

Не возникает сомнения, что важно определить цель и содержание административного наказания в виде дисквалификации. Это наказание направлено на временное ограничение прав граждан замещать определенные должности или осуществлять определенный вид профессиональной деятельности. В этой части у дисквалификации единая природа с уголовным наказанием "лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью". Оба вида наказания тесно связаны с понятиями "должность" и "деятельность".

Понятие "должность" является межотраслевым и используется как в публичном, так и частном праве. Несмотря на столь широкое его применение, в российском законодательстве нет точного определения понятия "должность" ни в публично-правовой, ни в частноправовой сфере.

Согласно КоАП дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Федерации, должности муниципальной службы.

По нашему мнению, исходя из единства публично-правовой природы и взаимосвязи государственной и муниципальной службы можно говорить о наличии в праве единой категории публично-служебных должностей. К ним можно отнести:

должности государственной службы (должности федеральной государственной гражданской службы; должности государственной гражданской службы субъекта Федерации; воинские должности; должности правоохранительной службы) <3>;

<3> Статья 8 ФЗ от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". К воинским должностям и должностям правоохранительной службы дисквалификация не относится.

должности муниципальной службы (должности в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность) <4>.

<4> Статья 6 ФЗ от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Дисквалификация означает также лишение лица права занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет). Понятия "должность" применительно к юридическим лицам, не являющимся государственными органами, также нет в законодательстве. Так, в Трудовом кодексе РФ понятие "должность" не раскрывается, хотя ему придается весьма существенное значение. Согласно ст. ст. 15, 57 ТК выполнение работником работы по должности в соответствии со штатным расписанием относится к видам трудовой функции, что, в свою очередь, представляет собой объект трудовых правоотношений.

С помощью должностей в частноправовой сфере, как и в публично-правовой, обеспечивается индивидуализация управленческих и служебных функций, а также ответственности должностных лиц и служащих юридического лица. С точки зрения частного права должность:

  1. является структурной единицей юридического лица в целом либо органа управления юридическим лицом;
  2. представляет собой комплекс прав, обязанностей и ответственности лица, занимающего эту должность;
  3. образуется в едином порядке правовыми актами уполномоченных органов юридического лица и включается в штатное расписание организации;
  4. составляет правовую категорию, регулируемую нормами корпоративного, административного, трудового и иных отраслей права.

Было бы целесообразно закрепить понятие и признаки должности в Трудовом кодексе РФ.

Понятие "деятельность" используется в ст. 3.11 КоАП применительно к двум ее видам:

  1. деятельность по управлению юридическим лицом, которая, в свою очередь, может либо являться предпринимательской, либо осуществляться на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ;
  2. деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий.

Содержание первого вида деятельности может быть установлено в соответствии с положениями гражданского законодательства, в том числе законов об отдельных видах юридических лиц. Главное, что управление юридическим лицом имеет общий характер и не зависит от сферы деятельности самого юридического лица.

Сущность второго вида деятельности, напротив, является узко специализированной и раскрывается в ст. ст. 2, 20, 32, 39 ФЗ от 4 декабря 2007 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". Такой подход законодателя представляется не вполне верным, так как в дальнейшем при распространении дисквалификации на иные специальные виды деятельности потребуется внесение их в перечень ст. 3.11 КоАП, что будет означать утрату общего характера положений этой статьи. В связи с этим представляется целесообразным использовать в качестве образца формулу из ст. 47 Уголовного кодекса "лишение права... заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении... заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью". При этом более четкой формулировки потребуют положения Особенной части КоАП, где в каждой конкретной статье будет необходимо точно указывать специального субъекта административного правонарушения.

Цель и содержание административного наказания тесно взаимосвязаны с кругом лиц, которые могут быть подвергнуты дисквалификации. Количество этих субъектов постоянно расширяется, действующая редакция ст. 3.11 КоАП уже третья с момента вступления его в силу в 2002 г.

По нашему мнению, круг лиц, к которым может быть применена дисквалификация, можно разделить на три группы:

1 группа - это публичные служащие (государственные гражданские служащие (федеральные и субъектов Федерации), муниципальные служащие);

2 группа - это лица, осуществляющие управление юридическим лицом (к ним относятся: а) лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица; б) члены совета директоров (наблюдательного совета); в) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и лица, занимающиеся частной практикой, при осуществлении ими управления юридическим лицом);

3 группа - это специалисты в определенной профессиональной сфере деятельности (в настоящее время - в области физической культуры и спорта: а) тренеры, б) специалисты по спортивной медицине, в) иные специалисты в области физической культуры и спорта, занимающие должности, предусмотренные перечнем, утвержденным в соответствии с законодательством РФ).

Дисквалификация государственного или муниципального служащего является основанием для прекращения с ним соответственно государственно-служебных или муниципально-служебных отношений и увольнения с публичной службы. Так, в п. 5 ч. 2 ст. 39 ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" применение к гражданскому служащему административного наказания в виде дисквалификации отнесено к основаниям прекращения служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 19 ФЗ от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" применение к муниципальному служащему административного наказания в виде дисквалификации является основанием для расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя). Ясные нормы законов о публичной службе могут способствовать правильному исполнению дисквалификации.

Сложнее применять дисквалификацию к лицам, осуществляющим управление юридическим лицом.

В этой сфере существуют серьезные терминологические проблемы. КоАП не относит этих лиц к должностным лицам, они несут административную ответственность "как должностные" (примечание к ст. 2.4 КоАП). Законодатель использует в этом случае "перечневый" принцип, перечисляя субъектов, приравниваемых к должностным лицам. Это руководители и другие работники иных организаций, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций. К ним отнесены и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Детализации терминов "организационно-распорядительные" и "административно-хозяйственные функции" также нет в законодательстве, поэтому необходимо обращаться к соответствующим разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ <5>.

<5> Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе"; от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий".

Для упрощения применения норм об административной ответственности было бы возможно заимствовать из уголовного права термин "лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации" (примечание 1 к ст. 201 УК) либо из трудового - термин "руководитель организации" (ст. 273 ТК) и внести соответствующие изменения в КоАП.

Проблемы существуют и в части исполнения постановления о дисквалификации в отношении указанных лиц. Согласно ст. 32.11 КоАП оно производится путем прекращения договора (контракта) с дисквалифицированным лицом.

Если такая деятельность осуществляется на основе трудового договора, то это просто - ведь ТК рассматривает дисквалификацию как административное наказание, исключающее возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору, а значит, выступающее основанием для его прекращения по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (п. 8 ч. 1 ст. 83).

Если же в основе взаимоотношений юридического лица и его руководителя лежат гражданско-правовые отношения, основанные на договоре, то реализовать ст. 32.11 КоАП практически невозможно, так как нет соответствующего исполнительного механизма.

Кроме того, по КоАП постановление о дисквалификации должно быть немедленно, после вступления его в законную силу, исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности. То есть исполнение постановления возлагается на правонарушителя, но при этом, однако, не установлены ни сроки, ни порядок его действий для реализации положений КоАП, а также нет ни слова о государственном контроле за исполнением постановления о дисквалификации. Особого порядка реализации требует дисквалификация при совпадении в одном лице учредителя и генерального директора юридического лица.

В механизме исполнения дисквалификации участвуют также и те лица, которые могут вступать в правоотношения с дисквалифицированным лицом в течение срока его дисквалификации. В абз. 2 ч. 2 ст. 32.11 КоАП говорится об обязанности лица, уполномоченного заключить договор (контракт), при заключении такого договора (контракта) запросить информацию о наличии дисквалификации физического лица в органе, ведущем реестр дисквалифицированных лиц. Тем самым вводится дополнительная процедура в порядок заключения трудового договора с лицами, которые могут быть подвергнуты дисквалификации, что не предусмотрено гл. 11 ТК "Заключение трудового договора". Исключение составляет только трудовой договор с руководителем организации (ч. 2 ст. 275 ТК): трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или учредительными документами организации могут быть установлены процедуры, предшествующие заключению трудового договора с руководителем организации (проведение конкурса, избрание или назначение на должность и другое). Но положения ст. 32.11 КоАП не могут быть причислены к нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права, это административно-правовое законодательство.

Таким образом, нормы КоАП об административных правонарушениях и нормы ТК должны быть приведены в соответствие друг с другом.

Обратить внимание необходимо и на установление в ст. 14.23 КоАП ответственности за нарушение постановления о дисквалификации. Первая часть статьи влечет применение административного штрафа к самому дисквалифицированному лицу за осуществление управления юридическим лицом в течение срока дисквалификации. Вторая - предусматривает ответственность юридического лица за заключение с дисквалифицированным лицом договора (контракта) на управление юридическим лицом, а равно неприменение последствий прекращения его действия.

Особую группу субъектов составляют лица, занимающиеся частной практикой, например арбитражные управляющие или руководители временной администрации кредитной или иной финансовой организации (ч. 3 ст. 14.13 КоАП). Полномочие налагать на этих лиц дисквалификацию отнесено к компетенции арбитражных судов.

Обычно это наказание арбитражные суды применяют к арбитражным управляющим при наличии отягчающих обстоятельств. Так, при определении вида и размера наказания арбитражный суд учитывает: тяжесть совершенного конкурсным управляющим правонарушения, его длительный и непрерывный характер, систематическое неисполнение обязанностей, возложенных на управляющего Законом о банкротстве, степень существенности и грубости нарушения законодательства, а также наличие отягчающих административную ответственность обстоятельств, в частности, предусмотренного п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП, кроме того, на наказание может влиять и поведение лица, привлекаемого к ответственности, например его раскаяние в содеянном.

Перечень составов административных правонарушений, за которые предусмотрено наказание в виде дисквалификации, постоянно увеличивается. Первоначально дисквалификация была предусмотрена в качестве санкции по 9 составам административных правонарушений, в 2008 г. их количество увеличилось до 21, в 2009 г. - до 55 составов, на январь 2012 г. таких составов - уже 90.

Однако увеличение количества этих составов не влечет расширения практики применения дисквалификации. Причиной этого является ее низкая эффективность. В санкциях статей КоАП дисквалификация, хотя она и отнесена к основным видам административных наказаний, чаще всего используется как альтернатива административному штрафу, механизм взыскания которого хорошо отработан.

Только по десяти составам административных правонарушений дисквалификация предусмотрена как безальтернативное наказание (ч. 2 ст. 5.27; ч. 3 ст. 5.57; ч. ч. 1, 2 ст. 6.18; ч. 2 ст. 14.31.2; ч. 3 ст. 19.7.1; ч. 2 ст. 19.8.1; ч. 6 ст. 19.30; ч. 2 ст. 20.8). В этих статьях наказание в виде дисквалификации применяется как крайняя и единственно возможная мера для достижения цели принудительного прекращения противоправной деятельности должностного лица.

Важнейшей характеристикой объективной стороны большинства указанных составов правонарушений является их совершение должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение. По сути, речь идет о неоднократном правонарушении.

Неоднократность правонарушения признается российским административным законодательством: в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП обстоятельством, отягчающим административную ответственность, является повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6 КоАП. В этом случае повторность связывается с понятием "однородное правонарушение", что по содержанию явно шире термина "аналогичное". Однородность можно рассматривать как связь правонарушений по их объекту: "однородным считается правонарушение, имеющее единый родовой объект посягательства". Аналогичность предполагает совершение правонарушения, предусмотренного только соответствующей статьей КоАП. Так, применительно к ч. 2 ст. 5.27 КоАП под аналогичным правонарушением следует понимать совершение должностным лицом такого же, а не любого нарушения законодательства о труде и охране труда. Таким образом, в статьях КоАП, где дисквалификация является единственным видом наказания, вводится новый, более узкий, вид неоднократности правонарушения, что все-таки требует уточнения в Общей части КоАП.

Эффективность дисквалификации снижается еще по двум причинам - это размер административного штрафа, который является альтернативой дисквалификации в санкциях большинства статей КоАП, и диапазон срока дисквалификации.

При законодательном закреплении размера административного штрафа как альтернативы дисквалификации сложились две противоположные ситуации. Первая состоит в установлении высокого штрафа, верхний предел которого может совпадать с пределом штрафа для должностных лиц (ч. 1 ст. 3.5 КоАП). Такие штрафы, как правило, появились в результате внесения изменений в КоАП. Например, практически все части ст. 15.29 "Нарушение требований законодательства Российской Федерации, касающихся деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг..." предусматривают либо штраф для должностных лиц от 20 до 50 тыс. руб., либо дисквалификацию сроком до одного года или от одного года до двух лет. Вместе с тем если сравнивать финансовые последствия для правонарушителя от применения штрафа и дисквалификации, то последнее наказание является более действенным и суровым для должностного лица.

Вторая тенденция - это сохранение прежних редакций санкций различных статей, где размер штрафов колеблется в диапазоне от 2 до 10 тыс. руб. (ст. ст. 14.12, 14.13, 14.29, 14.36 и др.). Подобные имущественные санкции несоразмерно малы по сравнению с уровнем неблагоприятных, в том числе имущественных, последствий, которые заключает в себе дисквалификация. В связи с этим было бы целесообразно пересмотреть санкции различных статей КоАП и ввести принцип соразмерности величины штрафов, которые являются альтернативой дисквалификации.

Не меньшее значение имеет срок дисквалификации. Санкции, предусматривающие дисквалификацию, в большинстве случаев устанавливают нижний и верхний пределы этого срока, оставляя определение его индивидуальной продолжительности на усмотрение субъекта административной юрисдикции. В некоторых статьях это усмотрение максимально выражено, так как срок дисквалификации и вовсе совпадает с положениями ч. 2 ст. 3.11: "до трех лет" (ст. ст. 14.32, 14.35, 19.5 и др.). Исключение составляет только ч. 2 ст. 6.18 "Нарушение установленных законодательством о физической культуре и спорте требований о предотвращении допинга в спорте и борьбе с ним", которая предусматривает безальтернативную дисквалификацию сроком на три года.

Учитывая юридические и имущественные последствия дисквалификации, а также в целях сужения поля усмотрения судей при ее применении было бы возможно:

  1. увеличить количество составов правонарушений, санкции за совершение которых предусматривали бы дисквалификацию как единственный вид наказания (либо с однозначным указанием срока дисквалификации, либо с установлением его нижнего и верхнего пределов);
  2. уменьшить разрыв между нижним и верхним пределами сроков дисквалификации по тем составам, где он совпадает с ч. 2 ст. 3.11 КоАП.

Итак, институт административного законодательства в виде дисквалификации нуждается в изменении.