Мудрый Юрист

Правовые проблемы развития института омбудсмена как органа государственной защиты прав человека в Российской Федерации *

<*> Zrazhevskaya T.D. Legal problems of development of institute of the ombudsman as body of the state protection of human rights in the Russian Federation.

Зражевская Татьяна Дмитриевна, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, Уполномоченный по правам человека в Воронежской области, заведующая кафедрой конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского госуниверситета.

В статье проведен системно-правовой анализ сущности и имеющихся пробелов правового регулирования института омбудсмена в Российской Федерации, предложены пути совершенствования системы уполномоченных по правам человека.

Ключевые слова: институт омбудсмена, системно-правовой анализ, правовое регулирование.

In article the system and legal analysis of essence and available gaps of legal regulation of institute of the ombudsman in the Russian Federation is carried out, ways of improvement of system of Commissioners for Human Rights are offered.

Key words: institute of the ombudsman, system and legal analysis, legal regulation.

Становление правовых институтов, традиционных для зарубежных государств, в России всегда сопровождается появлением новых особенностей, отражающих традиции и условия возникновения этого института. Конституционно-правовой институт Уполномоченного по правам человека является новым для России: он не имеет аналогов в тысячелетней истории нашей страны, хотя в мировой истории он уже известен давно <1>. Учреждение этого института как государственного правозащитного органа знаменует важный этап, на котором защита прав человека формулируется как задача Российского государства.

<1> В классическом виде институт омбудсмена - так называют уполномоченных по правам человека в Европе и в мире - был создан в 1809 г. в Швеции.

В отечественной юридической науке длительное время идея института омбудсмена находилась "в тени" других концепций и институтов защиты прав и законных интересов личности. Первые научные статьи об институте омбудсмена в зарубежных странах появились в начале 70-х годов прошлого столетия и принадлежали А.С. Автономову, Э.М. Аметистову, Г.А. Мурашину, В.А. Туманову, Ю.С. Шемшученко и другим авторам.

В последние годы значительно повысился интерес к институту Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Появились публикации В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Е.С. Буянкиной, Т.А. Васильевой, Д.В. Замышляева, Н.В. Корнеевой, В.В. Комаровой, Е.А. Лукашевой, Е.Г. Маркелова, Ю.А. Сунгурова, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Эмих и других, посвященные конституционно-правовым основам деятельности уполномоченных по правам человека в России и регионах, их правовому статусу.

Ныне действующий институт российского омбудсмена приобрел независимость от всех ветвей власти в сложной политической борьбе, что, естественно, породило множество правовых пробелов в установлении его статуса. Демократические преобразования в России, новые социально-экономические процессы и реформирование российской государственности показывают пути совершенствования института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. В этих целях важен системно-правовой анализ как сущности явления, так и имеющихся пробелов правового регулирования.

  1. Требует всестороннего обсуждения и правовой оценки проблема разрозненности системы института уполномоченных по правам человека. На основании п. "в" ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав человека и гражданина относятся к исключительному ведению Российской Федерации; повторно (в п. "б" ст. 72 Конституции РФ) защита прав человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это доказывает необходимость осуществления функции защиты прав человека федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации совместно. Применительно к рассматриваемой системе в законодательстве отсутствуют нормы, закрепляющие какие-либо правовые связи между федеральным Уполномоченным и уполномоченными в субъектах Федерации, роль федеральных органов в формировании системы в целом. Безусловно, практика работы подсказала формы такой взаимосвязи, которые успешно реализуются посредством координации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество [1]. Однако конституционные требования ставят вопрос о правовом регулировании системы уполномоченных как единого механизма, функционирующего в целях защиты прав и свобод личности. Необходим поиск таких правовых регуляторов, которые "цементировали" бы в единую систему разрозненных федерального и региональных омбудсменов, определяя рамки их самостоятельности.
  2. Правовая основа деятельности региональных омбудсменов далека от совершенства. Во-первых, Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" лишь в п. 1 ст. 5 впервые установил, что Конституцией (уставом) и законом субъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, и тем самым предусмотрел право (а не обязанность) субъекта Федерации учреждать данный институт. Сегодня создание системы региональных уполномоченных - это в подавляющем большинстве случаев результат добровольного выбора региональных властей, что порождает существенное снижение возможности защиты прав человека (например, в Сахалинской области).

Во-вторых, конституционные требования обусловливают необходимость принятия единообразных законов, гарантирующих региональным уполномоченным основу их юридического статуса. Единственным законом, который унифицирует деятельность уполномоченных по правам человека, является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", что не весьма корректно, так как должность уполномоченного не подпадает под употребляемое понятие "должностное лицо" <2>. Такое положение приводит к невозможности эффективно выполнять многоаспектные функции уполномоченных.

<2> См.: Определения Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2007 г. N 74-Г07-16 и от 27 августа 2008 г. N 1-Г08-57.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, многие ученые и региональные омбудсмены неоднократно указывали на необходимость разработки проекта федерального закона, регулирующего деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Уполномоченный обратился к Президенту Российской Федерации с предложением о внесении соответствующих изменений в действующий Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Всестороннее обсуждение данного законопроекта <3>, в том числе поддержка законодательными (представительными) органами государственной власти в субъектах Федерации (так называемая консолидированная инициатива), возможно, активизировало бы процесс обсуждения данного проекта в Государственной Думе и его принятие. Необходим унифицированный подход к закреплению правового статуса, компетенции, гарантий деятельности Уполномоченного по правам человека в конституциях (уставах) субъектов РФ.

<3> Кроме названного, в литературе обсуждаются проекты с наименованиями: "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ", "Об общих принципах организации уполномоченных по правам человека в субъекте Российской Федерации" и др.
  1. Проблемно участие уполномоченных в законотворческом процессе. Правовое регулирование невозможно без законодательных инициатив, идеи которых возникают в результате рассмотрении жалоб граждан в субъектах Федерации. В некоторых субъектах уполномоченные по правам человека наделены правом законодательной инициативы (Московская область, Санкт-Петербург, Саратов). В большинстве субъектов за уполномоченными закреплено лишь право обращаться с предложениями по совершенствованию законодательства к субъектам права законодательной инициативы (Липецкая и Воронежская области, Ставропольский край и т.д.), и даже Уполномоченный в Российской Федерации не имеет права участвовать в федеральном законотворческом процессе, что, конечно, нельзя признать позитивным явлением в деле обеспечения гарантий прав человека. Для повышения эффективности взаимодействия Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и представительных (законодательных) органов субъекта Российской Федерации следует на уровне закона закрепить за ними право законодательной инициативы.
  2. Неясны юридические последствия по результатам рассмотрения дел, связанных с нарушениями прав человека.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ вправе: принять и направить органу или должностному лицу, в действиях которого он усматривает нарушения прав человека, свое решение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных нарушений. Однако последствия данного решения в законодательстве не установлены. В некоторых субъектах законодательно установлено право внесения в компетентные органы представления о возбуждении административного производства в отношении должностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека; однако это распространяется исключительно на органы субъекта Федерации. Обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов и должностных лиц, а также предпринять иные действия в пределах своей компетенции, направленные на устранение нарушений законности, региональный омбудсмен не вправе.

  1. Много неразрешенных вопросов возникает в процессе взаимодействия региональных омбудсменов и федеральных органов государственной власти, поскольку в субъектах Российской Федерации наибольшее количество жалоб граждан приходится на долю федеральных органов. Для эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных прав граждан уполномоченному необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и другими структурами. Однако именно этот аспект деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации является наименее урегулированным. До законодательного решения проблемы взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, их территориальными органами в субъектах Федерации наиболее приемлемым и эффективным с точки зрения практической реализации представляется осуществление названного взаимодействия в форме заключения двусторонних соглашений (договоров) о сотрудничестве, информационном обмене и т.п. [2].

Субъекты таких соглашений на добровольных началах предусматривают объединение усилий по обеспечению и соблюдению прав и свобод человека, усилению информационного взаимодействия, совершенствованию законодательства в различных сферах. В рамках соглашений возможно проведение совместных проверок по фактам нарушений прав и свобод граждан, принятие мер дисциплинарного характера к виновным должностным лицам и др.

Итог работы - ежегодные доклады уполномоченных также по-разному воспринимаются региональными парламентами: в результате их обсуждения должны приниматься постановления, предусматривающие обязанность органов власти принимать меры по устранению выявленных в докладе нарушений прав человека, но это бывает далеко не всегда.

Совершенствование системы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации - объективная необходимость, позволяющая осуществлять независимый специализированный контроль государства за деятельностью органов государственной власти и их должностных лиц в сфере защиты прав и свобод человека на современном уровне развития государственных институтов. Провозглашение полной независимости в работе уполномоченных не должно оставаться декларацией, а требует корректировки федерального и регионального законодательства.

Литература

  1. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2011 год, раздел 18 "Взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации".
  2. Лукашева Н.Ф. Взаимодействие уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с органами государственной власти и другими структурами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... кандидата юридических наук. Саратов, 2011. С. 8 - 9.