Мудрый Юрист

К вопросу о создании в Российской Федерации единой системы государственной защиты прав человека *

Tambovcev V.V. To a question of creation in the Russian Federation of uniform system of the state protection of human rights.

Тамбовцев Владимир Владимирович, заслуженный юрист РФ, руководитель управления государственной защиты аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В статье рассматриваются необходимость и возможные механизмы введения федерального правового регулирования формирования института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Ключевые слова: государственная защита, права человека, уполномоченный, федеральный закон, законопроект.

The article discusses the need for and possible federal law regulation mechanisms of the Ombudsman institute in constituent entity of the RF.

Key words: public security, human rights commissioner, federal law, bill.

Согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав человека находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам их совместного ведения на основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

С учетом указанных конституционных требований государственная защита прав человека, гарантированная каждому частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации, должна совместно осуществляться и регулироваться государственными органами Российской Федерации и государственными органами субъектов Российской Федерации.

В действительности, однако, государственная защита прав человека осуществляется Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации самостоятельно, независимо от действующих изолированно от него уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; федеральный закон, обеспечивающий их совместную деятельность и разделение полномочий, до настоящего времени не издан.

Создавшееся положение, сохраняющееся с 1997 г., когда был издан Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и на основании его статьи 5 началось принятие законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, не только противоречит конституционным основам федерализма, но и негативно отражается на эффективности государственной защиты прав человека, координации взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека в контроле за их признанием и соблюдением, обеспечении безопасности личности от посягательств на ее достоинство и независимость.

В этих условиях создание единой системы совместной государственной защиты прав человека является не только необходимым с учетом федеративного государственного устройства Российской Федерации, но и целесообразным с точки зрения обеспечения согласованных и скоординированных действий федерального и региональных уполномоченных по правам человека по ее осуществлению, а также единства форм и методов выявления и устранения ими нарушений прав человека, разграничения их должностных полномочий.

В этой связи следует выразить признательность за организованное в 2009 г. Советом Федерации (как палатой Федерального Собрания Российской Федерации, обеспечивающей единство интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) конструктивное обсуждение руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации подготовленного Рабочим аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации законопроекта о внесении соответствующих изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Поступившие аналитические материалы свидетельствуют, что большинство руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целом концепцию законопроекта поддержали, высказав полезные критические замечания по отдельным его положениям.

Названный законопроект концептуально был поддержан 30 октября 2009 г. и большинством уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, присутствовавших на очередном координационном совещании с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Следует отметить, что необходимость формирования единой системы государственной защиты прав человека на всей территории Российской Федерации признавалась и участниками круглого стола, проводившегося Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству 24 ноября 2005 г. по теме "Развитие института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации".

При разработке указанного законопроекта учитывались также рекомендации таких международных организаций, как ООН и Совет Европы, о необходимости содействия демократическими правовыми государствами развитию и совершенствованию института омбудсмена в целом и непосредственно в Российской Федерации.

В частности, Генеральная Ассамблея ООН в Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятой Резолюцией от 9 декабря 1998 г. N 53/144, призвала государства обеспечивать и поддерживать создание и развитие новых независимых национальных учреждений по вопросам поощрения и защиты прав человека и основных свобод, таких в том числе, как омбудсмены, на всей их территории (пункт 3 статьи 14).

Распространить действие института уполномоченного по правам человека на всю свою территорию рекомендовала Российской Федерации Парламентская ассамблея Совета Европы в своей Резолюции N 1277 (2002) "О выполнении Российской Федерацией своих обязательств" (пункт 7).

Кроме того, в Резолюции N 1710 (2005) "О выполнении обязанностей и обязательств Российской Федерацией" Парламентская ассамблея Совета Европы предложила Комитету министров Совета Европы усилить также программы помощи и сотрудничества, направленные на укрепление института омбудсмена, на федеральном и региональном уровнях (пункт 3).

Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в Резолюции N 80 (1999) "О роли уполномоченных/омбудсменов в защите прав граждан" рекомендовал, чтобы названный институт был сформирован в городах и регионах (т.е. и на муниципальном уровне), с тем чтобы предоставить гражданам доступную на практике возможность контролировать работу соответствующих органов управления (пункт 6).

Вместе с тем имеющиеся противники законопроекта, направленного на создание единой системы совместной государственной защиты прав человека, полагают, что правовые основания для его принятия якобы отсутствуют по следующим обстоятельствам:

В связи с наличием указанных и некоторых иных критических замечаний, часть из которых носит не правовой, а эмоциональный характер, следует отметить их несоответствие Конституции Российской Федерации и действующему федеральному законодательству, из-за чего они не могут быть приняты во внимание по следующим основаниям.

Учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и регулирование его деятельности в том виде, как это предусмотрено статьей 5 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", действительно является неконституционным, так как указанная правовая норма не имеет непосредственного отношения к правовому регулированию независимой деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Более того, поскольку согласно упомянутым конституционным требованиям защита прав человека находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирование деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации не может осуществляться только законодательством субъектов Российской Федерации и предполагает необходимость принятия для этого федерального закона.

В целях реализации указанных конституционных требований упомянутым законопроектом предусматривается исключение из Федерального конституционного закона от N 1-ФКЗ его статьи 5 с дополнением главы, регулирующей компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по обеспечению им единства государственной защиты прав человека с включением в указанную деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, порядок назначения на должность и освобождения от должности которых, а также их полномочия должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации, принимаемым в соответствии с федеральным законом.

Формальное исключение статьи 5 из Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ, как не соответствующей Конституции Российской Федерации, ликвидирует правовую основу для деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и поставит под сомнение легитимность названного государственно-правового института, сформированного уже в 64 из 83 субъектов Российской Федерации.

В настоящее время законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая законы, регулирующие деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправомерно руководствуются положениями Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ, что порождает наделение их полномочиями, предоставленными исключительно Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (в том числе процессуальными правами в уголовном и гражданском судопроизводстве и правом на обращение к федеральным органам государственной власти и их территориальным органам в субъектах Российской Федерации), что закономерно подвергается опротестованию органами прокуратуры Российской Федерации.

Вместе с тем вносить в настоящее время проект Федерального закона "Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации" в качестве законодательной инициативы представляется нецелесообразным из-за наличия сохраняющихся, как свидетельствует практика, разногласий в регулировании механизмов взаимодействия федерального и региональных уполномоченных по правам человека.

В связи с этим упомянутый проект федерального закона будет целесообразно внести в Государственную Думу после принятия обсуждавшегося законопроекта, когда принципиальное решение о совместном осуществлении государственной защиты прав человека Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации приобретет юридическую силу.

Обеспечение совместного осуществления государственной защиты прав человека не предполагает при этом формирования административной вертикали, так как трудовые отношения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации отсутствуют; их правозащитная деятельность объединяется общностью стоящих перед ними задач, а не служебной подчиненностью, предполагающей безусловное выполнение поручений вышестоящего должностного лица.

В связи с этим финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его рабочего аппарата, а также уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и их аппаратов должно осуществляться из различных источников, т.е. соответственного из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предлагаемая система деловых, а не служебных взаимоотношений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации является аналогичной механизмам, предусмотренным пунктами 8 и 14 статьи 20, пунктами 9 и 12 статьи 21, пунктами 5, 9 и 10 статьи 23 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Сформированные на указанном основании избирательная система и система взаимоотношений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации (как и предлагаемая система единой государственной защиты прав и свобод человека и гражданина) также не предусмотрены Конституцией Российской Федерации, однако не вызывают сомнений в их конституционности и не сопровождаются обвинениями в централизации и бюрократизации.

Установленная при этом названным Федеральным законом обязанность учреждения избирательной комиссии в каждом субъекте Российской Федерации и финансирования ее деятельности не рассматривается органами государственной власти субъектов Российской Федерации как вмешательство в самостоятельное формирование ими своих государственных органов и расходование бюджетных средств.

Не предполагает обсуждавшийся законопроект и регулирования порядка назначения на должность и освобождения от должности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, а наделяет Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации лишь правом (по упомянутой аналогии) на внесение своей кандидатуры в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (другие субъекты указанного права определяются законом субъектов Российской Федерации), без предрешения при этом его независимого и самостоятельного решения.

Утверждение, что из-за наличия должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, деятельность которого распространяется на всю территорию Российской Федерации, отсутствует необходимость в учреждении должности уполномоченного по правам человека в каждом субъекте Российской Федерации, не только противоречит упомянутым международным рекомендациям, но и означает фактически необходимость ликвидации всех региональных и муниципальных органов власти в Российской Федерации.

Расходится оно и с положениями пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" о рекомендации органам государственной власти всех субъектов Российской Федерации о необходимости учреждения, в частности, должности уполномоченного по правам ребенка.

Предоставление Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации права направлять уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации жалобы, относящиеся к их компетенции, предполагает, что полномочия между ними будут разграничены федеральным законом и они могут иметь свою независимую от него сферу правозащитной деятельности по рассмотрению обращений граждан (жалобы на решения и действия (бездействие) органов муниципальной и региональной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти).

Не является эффективным средством объединения усилий по осуществлению государственной защиты прав человека и проведение в настоящее время Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации координационных совещаний с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, поскольку участие в них является добровольным и не влечет для участников никаких правовых и организационных последствий.

Более того, их проведение предполагает значительные бюджетные ассигнования на финансирование командировочных расходов (проезд и проживание в городе Москве) уполномоченных по правам человека всех субъектов Российской Федерации, аренду значительных по площади офисных помещений Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Необходимость законодательной, а не договорной координации правозащитной (некадровой, организационной, управленческой) деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации обусловлена единством их совместных целей, эффективностью объединения усилий в повсеместной и единообразной реализации полномочий по обеспечению безопасности граждан от нарушений их прав и свобод.

Совет уполномоченных по правам человека - коллегиальный совещательный орган при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, имеющий компактный численный состав (предполагается представительство в нем от каждого федерального округа), не требующий расходования значительных финансовых средств на проведение заседаний, решения которого при этом будут реализовываться в обязательных для исполнения распоряжениях Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В настоящее время в результате отсутствия должного федерального правового регулирования формирование института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации происходит стихийно и не предполагает учреждения названной должности в каждом субъекте Российской Федерации.

Вместе с тем, принимая во внимание, что должность уполномоченного по правам человека учреждена в большинстве субъектов Российской Федерации и указанный процесс продолжается наряду с учреждением должности уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, время решения вопроса об их совместной деятельности с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации при осуществлении государственного строительства и обеспечении эффективности механизмов защиты прав человека настало.

В связи с этим представляется, что необходимые конституционные основания для внесения обсуждавшегося и доработанного законопроекта в Государственную Думу одним из субъектов права законодательной инициативы имеются, а высказанные возражения свидетельствуют лишь о допустимых при этом различиях во мнениях.