Мудрый Юрист

Проблемы становления института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации *

<*> Sereda E.V. Problems of formation of institute of the commissioner for human rights in subjects of the Russian Federation.

Середа Елена Васильевна, доктор юридических наук, профессор, руководитель организационного управления аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

В статье освещены проблемы становления и развития института омбудсмена в субъектах Российской Федерации и пути их решения.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, субъект Федерации, институт.

The article dealt with problems of formation and development of the Ombudsman institution in the constituent entity of the RF and a way of their decision.

Key words: human rights commissioner, constituent entity of the RF, institute.

Институт уполномоченного по правам человека - один из самых молодых в системе государственных органов современной России: ему всего 15 лет. В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", а в мае следующего года был назначен первый федеральный Уполномоченный.

Было понятно, что новый для нашей страны институт уполномоченного по правам человека, во-первых, в силу молодости российской демократии не станет полным аналогом давно существовавшего во многих странах Европы института "омбудсмена", а во-вторых, по причине специфичности своего мандата почти неминуемо столкнется с большими системными трудностями и отчасти даже непониманием со стороны как государства, так и общества.

Главная функция омбудсмена в странах развитой демократии, как правило, сводится к проверке чистоты и корректности административных процедур, а также правовых норм, примененных государственным органом в отношении конкретного частного лица. Такой узкий подход основан на предположении о том, что действующее законодательство и практика его применения сполна обеспечивают права и свободы человека, а независимый суд всегда стоит на их защите. Напротив, в подобных России странах развивающейся демократии законодательство о правах и свободах человека находится в процессе становления, а практика его применения не всегда единообразна и безупречна. Примерно так же можно оценить и состояние судебной системы. В связи с этим функции уполномоченного по правам человека неизбежно оказываются гораздо шире, чем у "классического" омбудсмена, и включают не только проверку соблюдения процедур и норм, но также, а возможно и в первую очередь, восстановление нарушенных прав, анализ действующего законодательства о правах и свободах с целью его совершенствования, правовое просвещение и многое другое.

Важно отметить, что в отличие от других государственных органов уполномоченный по правам человека не наделен распорядительными функциями, проще говоря, в случае выявления факта нарушения прав человека может рекомендовать, но никак не приказать конкретному государственному органу устранить допущенные нарушения. В силу этого эффективность уполномоченного прямо зависит как от его авторитета в государстве, так и от поддержки общества. Понятно, что ни то ни другое не возникает сразу, например в момент принесения уполномоченным его присяги. Авторитет в государстве и поддержку общества уполномоченный должен заслужить в процессе работы.

Главная особенность института уполномоченного по правам человека состоит в его независимости от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Применительно к предмету настоящей статьи это, по-видимому, означает, что уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, каждый из которых назначается в соответствии со своим региональным законом, могут иметь не полностью совпадающие функциональные обязанности и порой строят свою работу в некотором отрыве от накопленного отечественного и международного опыта.

В настоящее время уполномоченные по правам человека назначены в 66 субъектах Российской Федерации <1>.

<1> В Тверской области институт учрежден и действовал, однако после перехода уполномоченного на другую работу его должность временно остается вакантной.

В четырех регионах России приняты законы об уполномоченном по правам человека (Республика Марий Эл, Тыва, Тюменская область, Чукотский автономный округ), но уполномоченные пока не назначены.

В остальных 17 субъектах России должность уполномоченного еще не учреждена.

Следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться (а не "учреждается". - Е.С.) специальным законом в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта Федерации и финансируется из его бюджета.

Обращает на себя внимание то, что данная статья Закона, регламентирующего деятельность федерального Уполномоченного, фактически устанавливает основу для деятельности региональных уполномоченных, что противоречит основам теории государства и права, в соответствии с которыми в законе, регулирующем деятельность федеральных структур, не могут содержаться правоустанавливающие нормы регионального характера. Кроме того, закрепив возможность создания такого института в субъектах России и определив источник его финансирования, Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" не конкретизировал (да и не мог этого сделать) эти положения, оставив все важные детали, такие, например, как порядок выдвижения кандидатов на должность уполномоченного и его избрание, компетенция уполномоченных и др., на "откуп" региональным властям.

Понятно, что учреждение института уполномоченного в субъекте Российской Федерации, а затем и назначение на эту должность зависят от многих факторов. Среди них - зачастую настороженное отношение главы субъекта Российской Федерации к перспективе получить в лице уполномоченного хотя бы формально независимого и неподотчетного ему "контролера", общее положение дел с соблюдением прав и свобод человека в регионе, уровень зрелости гражданского общества, наконец, финансовое благополучие региона.

От соотношения указанных привходящих обстоятельств во многом зависит и функционирование института регионального уполномоченного. Так, например, при отсутствии нормального финансирования реальная работа уполномоченного будет объективно парализована, независимо от его личных профессиональных и человеческих качеств. К сожалению, есть такие регионы, в которых финансирование уполномоченного по правам человека и его аппарата не прописано отдельной строкой в бюджете. На практике это означает, что финансирование уполномоченного "от случая к случаю", а точнее, в зависимости от его поведения объективно превращается в средство контроля над ним со стороны региональных властей. Подобная ситуация сложилась в целом ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Республике Северная Осетия - Алания, в Еврейской автономной области и в Псковской области.

Существенно ущемляет независимость уполномоченного и отсутствие собственного аппарата. Так заведено в республиках Башкортостан и Карелия, в Псковской, Рязанской и Ивановской областях, в Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах.

Примечательно, что уполномоченные, не имеющие своего аппарата и использующие для обеспечения своей деятельности аппарат либо законодательного собрания, либо правительства региона, зачастую опасаются выносить данное обстоятельство на обсуждение общественности, а тем более выходить с предложением в законодательное собрание о внесении изменений в Закон "Об Уполномоченном по правам человека" в части закрепления в нем самого факта существования аппарата уполномоченного, необходимого для его функционирования.

Такое положение подтверждает высказанный тезис о существующей явной зависимости региональных уполномоченных от региональных властей и необходимости поиска путей решения этой, в сущности, системной проблемы.

Представляется, что, для того чтобы принцип независимости был действительно реализован, необходимо, во-первых, обеспечить финансирование уполномоченного отдельной защищенной строкой, а во-вторых, формировать его аппарат, подчиняющийся лишь персонально уполномоченному.

Изменить данную ситуацию к лучшему можно было бы, в том числе и поменяв сам порядок финансирования региональных уполномоченных.

Думается, что более полной независимости от региональных органов власти уполномоченный мог бы добиться в случае так называемого двойного финансирования своей работы. Так, часть расходов по обеспечению его функционала могли бы по-прежнему брать на себя регионы, а часть - федеральный центр.

Возможно, что в этом случае уполномоченные будут более свободны в своих действиях по отношению к региональным властям.

Еще одной проблемой, с которой сталкиваются региональные омбудсмены и которую необходимо решать, являются значительные расхождения в тех нормах региональных законов об уполномоченных по правам человека, которые касаются процесса их выдвижения на должность, а также реализации их основной компетенции. Казалось бы, что существование таких отличий вполне оправданно. Ведь, как уже указывалось выше, каждый субъект Российской Федерации обладает своим своеобразием, самобытностью и уровнем зрелости общества, что, вполне естественно, отражается и на нормах регионального закона об уполномоченном.

Так, в региональных законах закреплены различные варианты процесса выдвижения кандидатов на пост уполномоченного: в одних законах субъектами, которые могут предлагать кандидатов на пост уполномоченного, являются губернатор и члены законодательного собрания, в других - губернатор, члены законодательного собрания региона и общественные организации и т.д. Однако ни в одном из законов таким субъектом не является федеральный Уполномоченный по правам человека. При этом опыт работы федерального Уполномоченного в течение 15 лет, а также его взаимодействие с уполномоченными в субъектах Российской Федерации показывают, что в перечень таких субъектов можно включать и федерального Уполномоченного по правам человека. В пользу принятия такого предложения говорит то, что федеральный Уполномоченный, имея большой опыт правозащитной работы, несомненно, осведомлен и о состоянии правозащитной составляющей в том или ином регионе, а значит, и может рекомендовать на этот пост достойных кандидатов, которые смогут справиться со столь непростой работой.

Основой компетенции регионального уполномоченного, прописанной во всех региональных законах, является рассмотрение жалоб граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решением, принятым по его жалобе.

Уполномоченный в данном случае является не должностным лицом, который должен разрешить жалобу по существу, а своеобразным "третейским" судьей, который, проведя необходимые действия по жалобе, обращается в компетентные инстанции с рекомендацией по разрешению жалобы. В связи с этим и порядок рассмотрения жалоб как федеральным, так и региональными уполномоченными должен отличаться от порядка рассмотрения жалоб граждан теми должностными лицами, которые призваны самостоятельно решить вопрос, поставленный гражданином в жалобе. Данное различие в компетенции омбудсмена и иных должностных лиц по рассмотрению жалоб является существенным и влечет различные правовые последствия.

В большинстве региональных законов, так же как и, конечно, в федеральном законе, закреплен именно такой, присущий только омбудсмену, порядок рассмотрения жалоб граждан.

Однако в некоторых региональных законах имеются отступления от этого положения. Так, в законы об уполномоченных по правам человека в восьми регионах Российской Федерации - Удмуртской Республике, Волгоградской, Калининградской, Кемеровской, Липецкой, Самарской, Смоленской, Томской областях были внесены поправки в уже действующие законы об уполномоченных, которые устанавливают порядок рассмотрения жалоб граждан, обращающихся к омбудсмену, который полностью совпадает с процедурой, установленной Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

При этом не совсем понятно, чем руководствуются омбудсмены перечисленных регионов, не реагируя на то обстоятельство, что законы, по которым они работают, в своей главной составляющей противоречат не только Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и иным федеральным законам, но и международным документам в сфере защиты прав граждан. Возможно, в данном случае у уполномоченных превалирует желание не портить хорошие отношения с прокуратурой, которая должна отслеживать такие противоречия в законах и не делает этого, либо с законодательным собранием, депутаты которого обязаны вносить необходимые изменения в региональные законы, а возможно, и с губернатором, от которого практически зависят, как указывалось выше, такие составляющие "независимости" омбудсмена, как финансирование его деятельности и самостоятельность его аппарата.

Пристальное внимание в последнее время привлекают также нормы региональных законов об уполномоченных по правам человека, касающиеся возможности совмещать должность уполномоченного с политической деятельностью.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Характерно, что аналогичная норма, устанавливающая прямой запрет на членство в политической партии и занятие политической деятельностью, имеется лишь в 19 региональных законах об уполномоченных по правам человека.

Законами республик Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Мордовия, Северная Осетия - Алания, Чечня, Забайкальского, Красноярского, Пермского, Приморского краев, Астраханской, Курской, Ленинградской, Нижегородской, Оренбургской, Псковской, Самарской областей установлен прямой запрет для уполномоченных по правам человека на членство в политической партии и занятие политической деятельностью.

Как правило, этот запрет излагается в следующей формулировке: "...уполномоченный не может быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели".

Кроме запрета членства в политических партиях уполномоченным по правам человека в Республике Мордовия, Курской и Нижегородской областях законодательно запрещено поддерживать политические партии материально, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, объединений и иных организаций.

В Законе Ленинградской области "Об Уполномоченном по правам человека в Ленинградской области" отсутствует прямой запрет на членство в политической партии и занятие политической деятельностью. Однако одним из обязательных условий для кандидата на должность Уполномоченного по правам человека является представление им обязательства приостановить членство в политической партии или в ином общественном объединении, преследующем политические цели.

Такой подход регионального законодателя к решению вопроса о недопустимости совмещения уполномоченным своих полномочий с политической деятельностью представляется обоснованным и соответствует мировой практике.

Несмотря на то что по своему статусу уполномоченный по правам человека должен быть далек от политики и заниматься исключительно вопросами, входящими в его компетенцию, законодатели 26 субъектов Российской Федерации (республик Алтай, Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия), Удмуртия, Хакасия, Алтайского, Камчатского, Хабаровского краев, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Московской, Ростовской, Рязанской, Саратовской, Свердловской, Тверской, Ульяновской, Челябинской областей, Еврейской автономной области, Москвы и Санкт-Петербурга) положение о запрете уполномоченным быть членом политических партий, иных общественных объединений, преследующих политические цели, заниматься политической деятельностью не включили.

В течение 2008 - 2011 гг. в законы об уполномоченном по правам человека 21 субъекта Российской Федерации (республик Адыгея, Коми, Татарстан, Краснодарского, Ставропольского краев, Амурской, Архангельской, Брянской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Липецкой, Новгородской, Омской, Орловской, Пензенской, Смоленской, Томской областей, Ханты-Мансийского и Ненецкого автономных округов) были внесены изменения и дополнения, касающиеся ограничений, связанных с пребыванием в должности уполномоченного. В новых редакциях законов из ограничений, связанных с деятельностью уполномоченных, исключены положения о том, что они не вправе заниматься политической деятельностью (за исключением Кировской области), быть членом политической партии, иного общественного объединения, преследующего политические цели. В Кировской области законодатели позволили Уполномоченному быть членом политической партии, но запретили заниматься политической деятельностью.

Таким образом, сегодня 47 законов субъектов Российской Федерации позволяют уполномоченным по правам человека быть членами политических партий, а также не приостанавливать членство в политических партиях вновь назначенным уполномоченным.

Однако практика взаимодействия и взаимоотношений региональных уполномоченных с руководством субъекта Федерации показывает, что исполнять свои обязанности и осуществлять свои полномочия государственного защитника прав человека омбудсмен может лишь в случае отсутствия политической ангажированности и наличия политической лояльности.

Анализ деятельности региональных уполномоченных позволяет сделать вывод о наличии еще одного объективного ограничения мандата омбудсмена, действующего в субъекте Российской Федерации.

Речь идет о том, что компетенция регионального уполномоченного не может распространяться на территориальные органы федеральных министерств и ведомств. При этом значительная, если не большая, часть жалоб, поступающих к уполномоченным субъектов Российской Федерации, как раз и относится к нарушениям прав граждан, допущенных именно такими ведомствами: полицией, войсковыми частями, исправительными учреждениями и т.д. Региональному омбудсмену остается только один путь - обращаться к федеральному Уполномоченному по правам человека с просьбой защитить и восстановить права граждан, нарушенные территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств.

Таким образом, анализ ситуации со становлением и развитием института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации позволяет констатировать, что институт государственной защиты прав человека в регионах России состоялся. При этом региональные законы об уполномоченных по правам человека содержат достаточное количество спорных и неоднозначных положений, наличие которых препятствует полноценному использованию государственными защитниками прав человека своих полномочий.

С целью приведения региональных законов об уполномоченных по правам человека к единообразию и ликвидации указанных выше противоречий назрела необходимость принятия Основ законодательства об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, с закреплением в них рекомендательной нормы об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в императивную.

Кроме того, в этом законе необходимо предусмотреть правила выдвижения кандидатов на пост уполномоченного в субъекте, включив в список субъектов, имеющих право выдвигать кандидатов на должность уполномоченного в регионе, среди которых чаще всего фигурируют губернатор, законодательное собрание субъекта и общественные организации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

С целью реализации принципа независимости уполномоченного по правам человека в субъектах России представляется целесообразным предусмотреть возможности его двойного финансирования: из бюджета региона и из федерального центра.

Подводя итог сказанному, хочется еще раз обратить внимание на необходимость завершения учреждения института уполномоченного по правам человека во всех без исключения субъектах Российской Федерации, как одного из важнейших составляющих государственной внесудебной защиты прав человека.