Мудрый Юрист

Участие уполномоченных по правам человека (омбудсменов) в совершенствовании законодательства *

<*> Mironov O.O. Participation of commissioners for human rights (ombudsmans) in legislation improvement.

Миронов Олег Орестович, доктор юридических наук, профессор, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в 1998 - 2004 гг.

В статье рассматриваются проблемы участия уполномоченных по правам человека в законотворческой деятельности и его законодательного закрепления.

Ключевые слова: омбудсмен, законотворчество, законодательная инициатива.

In article problems of participation of Commissioners for Human Rights in legislative activity and its legislative fixing are considered.

Key words: ombudsman, lawmaking, legislative initiative.

Законодательство большинства стран закрепляет деятельность омбудсменов (уполномоченных по правам человека) по совершенствованию национального законодательства в области прав и свобод человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права как одну из основных функций данного института (Казахстан, Молдова, Россия, Украина и др.). Например, омбудсмен Хорватии, как сказано в законе о нем (ст. 10), вправе выступить инициатором законодательных изменений, касающихся защиты прав, содержащихся в Конституции и действующих законах.

В редких случаях уполномоченный по правам человека наделяется правом законодательной инициативы. Так обстоит дело в Узбекистане, где Уполномоченный избирается из числа депутатов Парламента и в силу этого имеет право законодательной инициативы. Таким правом обладают уполномоченные по правам человека ряда субъектов Российской Федерации (Дагестан, Ингушетия, Татарстан, Алтайский и Пермский края, Архангельская, Брянская, Иркутская, Калининградская, Московская, Самарская, Саратовская области, город Санкт-Петербург и др.). Характерно, что этим правом наделяются и те уполномоченные, которые его ранее не имели, например омбудсмен Саратовской области получил данное право в 2006 г., Удмуртской Республики - в 2007 г.

У федерального Уполномоченного России такое право отсутствует. В подавляющем числе публикаций предлагается наделить его данным правом. Для этого необходимо дополнить ч. 1 ст. 104 Конституции России, в которой перечисляются лица и органы, являющиеся субъектами законодательной инициативы, что сопряжено со сложностями юридического порядка и требует взвешенного подхода.

Деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в законотворчестве Федеральный конституционный закон уделяет мало внимания. Об этом говорится в трех статьях закона. Общая норма содержится в п. 3 ст. 1, более широкая в п. 2 ст. 31. Здесь сказано, что по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации.

Видимо, законодательные инициативы Уполномоченного могут основываться не только на национальном опыте, как это будто бы следует из текста Закона. Изучив международный опыт, практику работы своих зарубежных коллег, законодательство их стран, Уполномоченный вправе реализовать достаточно ограниченные законом возможности в законодательной сфере своей страны. Он может предлагать изменение, дополнение и восполнение пробелов в законодательстве, как сказано в Федеральном конституционном законе. Но тонкие грани между понятиями "дополнение законодательства" и "восполнение пробелов" в нем отсутствуют. В связи с этим можно было в п. 2 ст. 31 повторить формулировку п. 3 ст. 1 Закона о совершенствовании законодательства в сфере прав человека и гражданина без дополнительной детализации. Так, например, в Конституционном законе Азербайджанской Республики сказано, что Уполномоченный может представить Парламенту предложения о принятии или пересмотре законов с целью обеспечения прав и свобод человека. В законах Украины и Киргизии содержатся идентичные формулировки, где сказано, что одной из целей деятельности Уполномоченного является содействие приведению законодательства республики о правах и свободах человека и гражданина в соответствие с Конституцией, международными стандартами в этой области.

Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает условия, при которых Уполномоченный вправе обращаться к субъектам законодательной инициативы. Ими являются нарушения прав и свобод граждан, совершаемые:

  1. на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации;
  2. в силу существующих пробелов в законодательстве;
  3. при наличии противоречий законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Законодатель закрепил сложную модель участия Уполномоченного в содействии совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина. Аналогичная схема содержится в законах некоторых субъектов Российской Федерации, например Ненецкого автономного округа, что вряд ли является оправданным.

В Федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" необходимо иметь норму, которая бы обязывала субъекта законодательной инициативы, к которому обратился Уполномоченный с предложением внести его законопроект на рассмотрение Государственной Думы, дать ему аргументированный ответ, указав основания, по которым он не поддерживает инициативу Уполномоченного и не вносит его законопроект в палату парламента. Было бы желательно, чтобы к ответам депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации прилагались заключения правовых управлений палат. Уполномоченный должен быть проинформирован и при принятии его предложения. Аналогичная норма содержится, например, в законе Самарской области "Об Уполномоченном по правам ребенка". Конституция и закон дают право Уполномоченному обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на неконституционность закона, примененного или подлежащего применению по конкретному делу, нарушающему конституционные права и свободы человека. Акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации). В подобных случаях Конституционный Суд выполняет роль негативного законодателя. Если это произошло по жалобе Уполномоченного, то и он является участником данного процесса, способствуя совершенствованию законодательства в процедуре, влекущей утрату юридической силы правоположения, признанного Конституционным Судом неконституционным. Такую роль играют все те, кому Конституция Российской Федерации предоставила право обращения в Конституционный Суд.

Российский Уполномоченный имеет ограниченные возможности обращения в Конституционный Суд. Они ничем не отличаются от возможностей каждого гражданина страны и связаны лишь с конкретными делами, а не с общим конституционным контролем. В научном мире полагают, что "Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации необходимо наделить правом внесения запроса в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия правовых актов Конституции РФ и по поводу толкования норм Конституции РФ, затрагивающих права и свободы человека и гражданина" [1].

По широкому кругу вопросов могут обращаться в Конституционный суд омбудсмены (уполномоченные по правам человека) Албании, Венгрии, Киргизии, Молдовы, Польши, Украины и других стран. Так, парламентские адвокаты Молдовы обладают правом на обращение в Конституционный Суд с запросом об осуществлении контроля конституционности законов, Постановлений Парламента, Указов Президента Республики Молдова, постановлений и распоряжений Правительства, их соответствия общепризнанным принципам и международным правовым актам по правам человека (ст. 31 Закона о парламентских адвокатах).

Закон Украины об Уполномоченном Верховной Рады по правам человека предусмотрел специальный акт реагирования Уполномоченного - конституционное представление в Конституционный суд для решения вопроса о соответствии Конституции Украины (конституционности) закона Украины либо иного правового акта Верховной Рады, акта Президента Украины и Кабинета министров, правового акта Автономной Республики Крым; официальном толковании Конституции и законов Украины (ст. 15 Закона).

Такая деятельность Уполномоченного Верховной Рады, в отличие от российского, которому подобным образом не позволяет поступать закон, непосредственно влияет на законодательство, освобождая его от имеющихся дефектов.

По жалобам Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Конституционный Суд рассмотрел несколько дел, признав отдельные нормы законов неконституционными. Так, в 2011 г. Уполномоченным были направлены четыре жалобы в Конституционный Суд. По трем из них Конституционным Судом вынесено два постановления и одно определение с позитивным содержанием.

Иногда Конституционный Суд признает жалобу Уполномоченного не подлежащей дальнейшему рассмотрению. Не признавая оспариваемую норму неконституционной, Конституционный Суд в своем определении формулирует конституционно-правовой смысл данной нормы, излагает свою правовую позицию, обязывая нередко пересмотреть судебные решения по конкретному делу. В данном случае сложно говорить о совершенствовании законодательства, но бесспорно, уясняется истинный смысл нормы и защищаются права человека, что является главным в деятельности омбудсмена.

На многие законопроекты, действующие законы в аппарате Уполномоченного, в экспертном совете были подготовлены заключения, например на проекты Гражданского процессуального, Жилищного, Трудового кодексов Российской Федерации. Неоднократно перед принятием последнего предлагалось ратифицировать Европейскую социальную хартию, с тем чтобы Трудовой кодекс ей соответствовал, хотя и подписание Хартии обязывало Россию соблюдать ее положения. К настоящему времени она ратифицирована.

По поводу Уголовно-процессуального кодекса было проведено специальное заседание экспертного совета при Уполномоченном по правам человека. В его работе участвовали известные ученые, видные юристы-практики, правозащитники, представители научных и общественных организаций. Выработанное заключение с серьезными замечаниями и предложениями было направлено Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [2].

УПК - сложный нормативный правовой акт, он отличается новизной, хотя преемственность в законодательной деятельности необходима, в нем поставлены и решены важные проблемы, но его можно было улучшить. Состязательность, как конституционный принцип судопроизводства, поставлен во главу угла, и это правильно. Но в угоду этому не следует игнорировать иные рациональные положения. Состязательность важна и необходима для того, чтобы установить истину, фактические обстоятельства дела. Следователь, суд, иные участники процесса должны знать, что же происходило в реальности, чтобы дать верную квалификацию содеянному. Установление истины не нашло отражения в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, что следует расценивать как серьезное упущение, имевшее место при его разработке и принятии.

О несовершенстве УПК свидетельствуют многочисленные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, признающие его нормы неконституционными. Неконституционных норм в принимаемых законах, к сожалению, немало.

Например, изменения в Законе 2007 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" представляются логичными и оправданными. В новой ч. 4.2 ст. 5 Закона говорится: "Не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин Российской Федерации:

  1. осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;
  2. осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление" [3].

Данные положения можно было бы только приветствовать, в Парламенте России не должно быть криминальных элементов, если бы они не противоречили Конституции Российской Федерации. В ч. 3 ст. 32 Основного Закона сказано: "Не имеют прав избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда". Этот перечень исчерпывающий, иные ограничения противоречат Конституции. Можно только поражаться либерализму и недальновидности составителей Конституции, которые дали возможность уголовникам заседать в законодательных органах. Имеющие судимость депутаты были в Государственной Думе России разных созывов, заседают такие и в законодательных собраниях субъектов Федерации.

Пропорциональная система выборов также вызывает вопросы с позиций не только целесообразности, но и соответствия Конституции страны, в ч. 2 ст. 32 которой сказано, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти. При избрании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации только по партийным спискам не каждый гражданин может быть избран, а лишь член партии или тот, кого руководство партии соизволит включить в свой список. Ссылки на зарубежный опыт, где в ряде стран выборы проводятся по пропорциональной (партийной) системе, неубедительны. Ориентиром здесь должна быть Конституция страны, закрепляющая право каждого гражданина избираться в органы государственной власти, за исключением недееспособных, признанных таковыми судом и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.

Ряд законодательных предложений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не был принят. Например, исключить смертную казнь из всех статей Уголовного кодекса Российской Федерации и ратифицировать Протокол N 6 к Европейской конвенции о правах человека, запрещающий смертную казнь. Предложение не нашло поддержки депутатов Государственной Думы ввиду, согласно их аргументации, особой опасности преступлений, предусмотренных данными статьями УК, и превентивного значения возможности применения смертной казни как высшей меры наказания за их совершение.

Данная проблема остается дискуссионной, ее обсуждение продолжается. Сторонники смертной казни и ее противники, как представляется, исчерпали свои аргументы, и приводить их здесь не представляется необходимым.

Но есть международные обязательства, которые давала Россия при вступлении в Совет Европы. Решение о членстве нашей страны в этой организации принималось на высоком уровне власти. Население было отстранено от данного процесса, в то время как в ряде европейских стран по этому поводу проводились референдумы.

Граждан страны необходимо было проинформировать о том, что, вступая в Совет Европы, Россия должна отказаться от смертной казни как меры уголовного наказания. Вступление же в эту европейскую организацию дает право каждому не нашедшему защиты прав и законных интересов в своем Отечестве обращаться в Европейский суд по правам человека. И граждане должны были сами решить этот вопрос. Так было бы и честно, и демократично. Но данные процедуры властями не предусматривались. Им виднее, как все еще считают многие в России, но это утверждение далеко от истины.

Не получил поддержки законопроект об основах деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. На обращение к Президенту страны с предложением внести в порядке законодательной инициативы данный проект на рассмотрение Государственной Думы последовало письмо Главного управления внутренней политики Президента, в котором сообщалось, что внесение проекта закона Президентом Российской Федерации признано нецелесообразным. Нет уверенности, что Президент был ознакомлен с проектом этого важного закона. Принятие же такого решения подразделением Администрации Президента, которая должна выполнять вспомогательные, а не властные функции, представляется неправомерным. Ведь речь идет о значимом законопроекте.

Шестьдесят шесть субъектов Российской Федерации имеют уполномоченных по правам человека. Недалеко то время, когда они будут во всех субъектах. Законы о них принимают законодательные собрания субъектов Российской Федерации, нет и не должно быть их подчиненности федеральному Уполномоченному, но некоторые общие для всех положения должны быть отражены в федеральном законе.

В законодательстве не редки пробелы, перерывы и перепады, что свидетельствует о недостаточном уровне нормотворческой деятельности. Пробелы означают отсутствие правового нормативного акта, который призван регулировать общественные отношения, требующие правовой регламентации. Невозможно, нецелесообразно и бесперспективно пытаться облечь в правовую форму все общественные отношения, юридизировать их, что мы видим в настоящее время, когда принимаются тысячи законов, иных нормативных правовых актов, не пригодных к реализации, порой бесполезных, а временами и вредных, наносящих ущерб многим людям, явно этого не заслуживающим.

Перерывы в законодательстве приводят к тому, что положения Конституции в связи с непринятием конкретизирующих нормативных правовых актов длительное время не осуществляются. Так было с конституционной нормой об аресте, заключении и содержании под стражей только по судебному решению (ч. 2 ст. 22 Конституции Российской Федерации), об обращениях граждан (ст. 33 Конституции), об альтернативной гражданской службе (ч. 3 ст. 59) и др.

Возможны и перепады в законодательстве, когда однопорядковые отношения регулируются на неоправданно различном уровне, что существенно затрагивает интересы участников общественных отношений.

Почти все это прослеживается в законодательстве и об уполномоченных по правам человека. Вместе с тем законы субъектов Российской Федерации более рационально, нежели федеральный конституционный закон, регламентируют деятельность уполномоченных по правам человека в законодательной сфере. В законах, например, Брянской, Курской, Нижегородской областей, Чукотского автономного округа имеются специальные статьи "Содействие Уполномоченного совершенствованию законодательства", в законе Иркутской области - "Деятельность Уполномоченного по совершенствованию законодательства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина". Законом Алтайского края закреплено право Уполномоченного вносить предложения об использовании Алтайским краевым Советом народных депутатов права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в целях укрепления гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Аналогичное право предусмотрено законом Республики Алтай.

В законах субъектов Федерации можно было бы закрепить право уполномоченных по правам человека обращаться с законодательными инициативами к членам Совета Федерации, представляющим данный субъект в палате парламента. Такие обращения возможны и без законодательного закрепления, но наличие такого права придаст этой процедуре официальный юридический характер.

Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации достаточно активно используют свои возможности в законодательной сфере. По их инициативе внесено немало рациональных изменений в законы об уполномоченных, которые становятся более совершенными, чем федеральный конституционный закон. При внесении в него изменений и дополнений необходимо использовать то положительное, что имеется в законах субъектов Федерации.

Уполномоченные по правам человека на уровне Федерации и ее субъектов внесли значительное число предложений по изменению и дополнению действующих законов и подзаконных актов, принятию новых. Многие из них реализованы <1>.

<1> См., например: Предложения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по совершенствованию законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права (1998 - 2002 гг.) Приложение 4 к докладу о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова в 2002 году. М.: Юриспруденция, 2003. С. 547 - 581; Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области в 2002 году. Кемерово, 2003. С. 3 - 8; Доклад о проблемах соблюдения конституционных прав и свобод граждан на территории Саратовской области в 2006 году. Саратов, 2007. С. 204 - 208; Доклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Амурской области и деятельности Уполномоченного по правам человека в Амурской области в 2009 году. Благовещенск, 2010. С. 56 - 60.

Однако законодательство Российской Федерации и ее субъектов не отличается совершенством. Один из основных его недостатков - отсутствие стабильности. Нередки случаи, когда закон еще не начал действовать, только принят, а в него уже вносятся изменения и дополнения. Около 70% принимаемых Парламентом России законов - это законы об изменении и дополнении ранее принятых [4], [5]. И такая практика стала нормой. При подобной законодательной деятельности осложнены построение правового государства, установление законности и правопорядка в стране. Правоприменительные органы не в состоянии осмыслить и надлежащим образом использовать постоянно меняющийся массив нормативных правовых актов. Еще более трудно разобраться в этом населению страны.

Законодатель должен видеть тенденции развития общественных отношений, положительному давать простор и движение, негативному, отрицательному ставить заслон, нивелировать его. Правовому регулированию не подвластны все общественные отношения. Нужна теория закона, соотношения права и экономики, иных социальных феноменов. Законодатель не может и не должен бежать за постоянно меняющимися реальными ситуациями. Он должен видеть перспективу, направленность развития социальных явлений.

Стабильность законодательства не есть его неизменность. Быстро меняющиеся отношения следует регулировать не законом, а подзаконными актами. Предметом закона являются достаточно широкие и устойчивые отношения, но и они подвержены изменениям. Закон должен реагировать на них, он должен быть и стабильным, и динамичным, но не превращаться в детальную постоянно меняющуюся инструкцию, подобную нашему избирательному законодательству, изменяющемуся перед каждыми выборами.

Необходима глубоко продуманная стратегия законодательной деятельности, тогда законодательство не будет носить фрагментарный характер, порой случайный набор актов. Важны всесторонний анализ реальной действительности, понимание возможностей и объективно обусловленных пределов законодательного регулирования общественных отношений. Этого можно достичь за счет постоянной связи законодателей с представителями науки: юридической, экономической, социологической, психологической и др. Законодательная деятельность должна исходить из принципа научности.

При всем критическом взгляде на отечественное законодательство очевидно, что перед парламентариями, всеми ветвями власти стоит сложная задача. Необходимо выстроить систему законодательства в изменившейся стране с долгосрочной перспективой ее дальнейшего развития. Опыт прошлого здесь тоже полезен. Забыта практика публикации важнейших законопроектов для всенародного обсуждения. Своими предложениями и замечаниями население страны предостерегло бы власти от принятия ошибочных решений. Положительным примером в этом отношении является Федеральный закон о полиции.

Заслуживают внимания предложения В.В. Тамбовцева, изложенные в его комментарии к Закону об Уполномоченном. Он полагает целесообразным законодательно предоставить Уполномоченному право на обращение к Президенту и в Правительство Российской Федерации с предложениями о разработке и реализации целевых программ в области прав человека; участие Уполномоченного в работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законодательной деятельности; проведение юридической экспертизы нормативных актов в рабочем аппарате Уполномоченного; предварительное изучение и анализ законопроектов на стадии их разработки и др. [6].

Реализация уполномоченными по правам человека функции по совершенствованию законодательства в области прав и свобод человека и гражданина способствует его улучшению, исправлению недостатков, устранению дефектов, противоречий и пробелов, приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права.

Литература

  1. Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2007. Вып. 8. С. 79.
  2. Защита прав человека: Сборник документов. 2001 - 2003 / Под общ. ред. О.О. Миронова. М.: Юриспруденция, 2003. С. 520 - 540.
  3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 18. С. 2128.
  4. Глотов С.А. Законодательство в современной России: некоторые проблемы и перспективы развития. М.: РГСУ, 2006. С. 9.
  5. Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности. М.: РГСУ, 2008. С. 24, 70.
  6. Тамбовцев В.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". М.: Юриспруденция, 2006. С. 35 - 37, 172.