Мудрый Юрист

Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления *

<*> Komkova G.N., Lukashova N.F. Problems of interaction of the commissioner for human rights in the subject of the Russian Federation with state authorities and local governments.

Комкова Галина Николаевна, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Саратовского госуниверситета.

Лукашова Нина Федоровна, кандидат юридических наук, Уполномоченный по правам человека в Саратовской области.

В статье рассмотрены системные и правовые проблемы организации взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с региональными органами и представительствами федеральных органов власти, а также направления их решения.

Ключевые слова: уполномоченный по правам человека, взаимодействие, проблема, орган власти.

The article deals with the system and the legal problems of interaction of Commissioners for Human Rights in the Russian regions with the regional authorities and representatives of federal authorities, as well as the direction of their solutions.

Key words: the Ombudsman, the interaction of the problem, the authority.

Институт уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (далее - уполномоченный) является важнейшим публично-правовым институтом, представляющим собой дополнительный механизм правовой защиты граждан от неправомерных действий государства в лице его органов управления, прежде всего органов исполнительной власти субъекта Федерации, не отменяющий и не подменяющий компетенцию других органов, занимающихся правовой защитой граждан. Он не принадлежит ни к одной из ветвей власти: ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной.

В то же время уполномоченные участвуют во всех основных структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании правовой помощи. При осуществлении деятельности по защите прав человека уполномоченный не может действовать обособленно от других государственных органов. Для наиболее эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных прав граждан ему необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и другими структурами. Однако именно этот аспект деятельности уполномоченного является наименее урегулированным. Необходимо разрешение проблемных вопросов и противоречий, возникающих при взаимодействии уполномоченного с другими структурами.

Отсутствие в федеральном законодательстве нормативного регулирования основ деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ породило множество проблем и разночтений в его регулировании на региональном уровне, наделив единое государственное должностное лицо субъекта Федерации разными полномочиями (например, не все уполномоченные наделены правами законодательной инициативы, безотлагательного приема уполномоченного руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти).

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ должен опираться на максимально широкую социальную базу, выражать волю и интересы народа, всех социальных общностей и слоев населения, вследствие чего он не может относиться ни к одной из ветвей власти. Независимость - неотъемлемый атрибут уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, который выражает его самостоятельность по отношению к другим властным структурам, и прежде всего по отношению к исполнительной власти, правозащитную деятельность которой он призван контролировать. В идеале Уполномоченный не должен испытывать влияния (и давления) со стороны органов местных и региональных властей, должностных лиц этих органов, политических партий и т.д. Независимость уполномоченного по правам человека в субъекте обеспечивается наличием своего правового статуса, компетенции, властных полномочий, функций, гарантий самостоятельности, определенных пределов выбора принимаемых решений и мер воздействия на исполнительные органы власти субъекта и их должностных лиц, реальностью и эффективностью такого воздействия.

Рекомендательные функции контроля характеризуют социально-целевое предназначение и важнейшие направления деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Цель деятельности уполномоченных по правам человека - восстановление нарушенных прав личности, охрана и защита этих прав, но основные направления и способы ее достижения - осуществление контроля за действиями и решениями органов власти и дача рекомендаций по устранению допущенных властными структурами нарушений таковых прав. Анализ системообразующих признаков института уполномоченного в субъектах РФ позволяет определить понятие уполномоченного по правам человека в субъекте РФ как независимое публичное должностное лицо, осуществляющее контроль за соблюдением законных прав, свобод и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц субъекта РФ. Непринадлежность ни к одной из ветвей власти, самостоятельность и независимость, рекомендательные функции контроля за действиями и решениями органов исполнительной власти и должностных лиц субъекта Российской Федерации, направленность на защиту законных прав, свобод и интересов человека - существенные признаки указанного института, которые определяют место уполномоченного в системе органов власти субъекта РФ и общественных институтов.

Для наиболее эффективной реализации своих полномочий по восстановлению нарушенных прав граждан уполномоченному необходимо исполнять возложенные на него функции совместно с государственными, общественными и иными структурами, что в управленческой науке определяется как взаимодействие.

В целом такое понятие, как "взаимодействие", является философской категорией, отражающей процессы воздействия объектов друг на друга; их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. Именно взаимодействие определяет существование и структурную организацию любой материальной системы [1]. В психологическом словаре взаимодействие в широком смысле характеризуется как "процесс непосредственного и опосредованного воздействия объектов (субъектов) друг на друга, порождающий их взаимообусловленность и связь" [2].

С понятиями "взаимодействие", "деятельность" тесно связано понятие "совместная деятельность". Отличительные особенности совместной деятельности выражены именно в продуктивном взаимодействии, пусть даже при выполнении относительно независимых индивидуальных видов деятельности, но в отдаленно представляемых субъектами взаимных вкладах в общее дело.

Процесс взаимодействия уполномоченного с органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными структурами - это активная, согласованная деятельность, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и уважение государственными органами субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Механизм взаимодействия уполномоченного с другими структурами - такое же правовое явление, как механизм правового регулирования, механизм защиты прав и свобод и т.д. Он включает в себя: 1) нормативное предписание, устанавливающее возможность взаимодействия; 2) юридический факт, который позволяет начать процесс взаимодействия; 3) правоотношение, в котором есть права и соответствующие им обязанности.

Процесс осуществления уполномоченным по правам человека в субъекте взаимодействия с органами власти, местного самоуправления и иными структурами осуществляется по определенным принципам, обладает определенными целями и функциями.

Целью взаимодействия являются защита прав и свобод человека и гражданина, их соблюдение и уважение государственными органами субъекта РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами и иными структурами. Функцией взаимодействия является координация деятельности его субъектов для достижения общей цели их взаимодействия. На наш взгляд, процесс взаимодействия уполномоченного с органами власти, местного самоуправления и иными структурами основывается на нескольких обязательных принципах: 1) добровольности; 2) единства целеполагания; 3) согласованного действия.

Отсутствие у уполномоченных властных полномочий предполагает обязательное наличие волеизъявлений от каждого субъекта взаимодействия. Отсутствие такой инициативы делает взаимодействие невозможным.

Под принципом единства целеполагания подразумевается то, что у процесса взаимодействия существуют цели, единые для субъектов взаимодействия, равно отражающие интересы обеих сторон. Без таких целей процесс взаимодействия также не может состояться. Цели взаимодействия всегда должны вырабатываться субъектами взаимодействия совместно и закрепляться в соответствующем договоре о взаимодействии.

Принцип согласованного (скоординированного) действия предполагает, что деятельность одного субъекта взаимодействия не должна противоречить деятельности другого, в противном случае достижение их общих целей невозможно.

Механизм взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте с иными структурами - такое же правовое явление, как механизм правового регулирования, механизм защиты прав и свобод и т.д. Термин "механизм", как правило, означает модельную логическую схему специально-юридического воздействия на социальные отношения (например, механизм правового регулирования). Механизм взаимодействия уполномоченного с другими субъектами включает в себя следующее: 1) нормативное предписание, устанавливающее возможность взаимодействия; 2) юридический факт, который позволяет начать процесс взаимодействия; 3) правоотношение, в котором есть права и соответствующие им обязанности.

Анализ законов субъектов Российской Федерации позволяет выделить следующие формы взаимодействия с органами исполнительной власти и их должностными лицами при проведении проверки по жалобе:

На наш взгляд, одной из эффективнейших форм взаимодействия уполномоченного с органами исполнительной власти субъекта является право безотлагательного приема уполномоченного руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти. Вместе с тем данное положение закреплено далеко не во всех законах субъектов Российской Федерации. В частности, таким правом не обладает Уполномоченный по правам человека в Смоленской области. Данное положение было исключено из Закона Саратовской области "Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области" [5].

Практически все региональные законы об уполномоченных по правам человека предусматривают обязанность уполномоченного направлять ежегодный доклад высшему исполнительному органу власти субъекта (губернатору, президенту и т.д.). Безусловно, органы исполнительной власти должны не просто принять данную информацию к сведению, а разработать и принять по фактам, указанным в докладе, соответствующие меры по устранению причин и условий, способствующих нарушению прав и законных интересов граждан.

Анализ деятельности региональных уполномоченных по правам человека показывает, что их деятельность по защите прав и интересов граждан осуществляется в тесном взаимодействии не только с высшим органом исполнительной власти субъекта, но и с другими органами исполнительной власти. Формы такого взаимодействия весьма разнообразны. Вместе с тем можно выделить наиболее распространенные формы взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах РФ с региональными органами исполнительной власти.

  1. Участие уполномоченных по правам человека в субъектах РФ в работе региональных органов власти (например, в работе коллегиальных органов исполнительной власти (коллегиях, комиссиях и др.), заседаниях правительства, кабинета министров и других государственных органов).
  2. Участие в качестве члена общественных и экспертных советов, формируемых как органами исполнительной власти, так и уполномоченными по правам человека в субъекте Федерации.

Например, сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека в Саратовской области являются членами Экспертного совета Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области по вопросам установления тарифов для организаций коммунального комплекса [6], Экспертного совета по проведению общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов при правительстве Саратовской области [7].

  1. Заключение уполномоченными соглашений о сотрудничестве (организация и осуществление взаимодействия на договорной основе) с органами исполнительной власти.

Во многих регионах уже подписаны соответствующие соглашения о взаимодействии, организуются и проводятся круглые столы с участием руководителей органов исполнительной власти, причем часто по инициативе последних.

  1. Установление сотрудничества с подразделениями органов исполнительной власти, отвечающих за работу по рассмотрению обращений граждан (например, с управлением по работе с обращениями граждан аппарата правительства субъекта РФ).

Например, Уполномоченный по правам человека в Саратовской области осуществляет прием населения в Управлении по работе с обращениями граждан правительства Саратовской области [8].

По нашему мнению, приведенные формы взаимодействия при их внедрении во всех субъектах Российской Федерации будут способствовать эффективному сотрудничеству между уполномоченными по правам человека в субъектах РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, что в конечном итоге поможет данным государственным органам объединить усилия по защите и охране прав и свобод граждан.

С учетом активной работы уполномоченных по правам человека по защите прав и свобод человека и активного взаимодействия как с органами власти, так и с общественностью целесообразно их участие в общественных советах в качестве членов. Следует отметить, что порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации, а порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, определяется Президентом Российской Федерации.

На наш взгляд, достаточно эффективным представляется осуществление взаимодействия уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации с территориальными подразделениями МВД через общественные советы, которые в настоящее время созданы в большинстве субъектах РФ.

С учетом того что уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации является лицом, замещающим государственную должность субъекта, он не имеет права являться членом общественного совета не только при органах внутренних дел, но и других территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Безусловно, данное противоречие должно быть устранено.

Для совершенствования такого взаимодействия необходимо следующее: законодательное закрепление основных направлений сотрудничества между данными государственными структурами; выработка рекомендаций по осуществлению согласованных мероприятий в целях решения практических задач в области обеспечения прав и свобод человека; разработка механизма реализации совместных действий для обеспечения их практического применения.

Взаимодействие предполагает совместную работу по правовому просвещению сотрудников ОВД, в том числе курсантов и слушателей образовательных учреждений системы МВД России в области соблюдения прав и свобод человека, которая очень важна для повышения профессионального образования, правового сознания и культуры сотрудников, для воспитания уважения к правам граждан, что в конечном итоге приведет к росту авторитета и завоеванию доверия со стороны населения к людям в погонах.

Совершенствование законодательства об уполномоченных по правам человека в субъекте Российской Федерации должно также пойти по пути создания институтов общественной поддержки их деятельности в формах общественных приемных, общественных помощников (доверенных представителей) в административных центрах муниципальных образований, исправительных и образовательных учреждениях. Если в отношении создания общественных советов можно применить принцип: "то, что не запрещено, - разрешено", то в отношении представительств Уполномоченного необходимо учитывать закон. В частности, ст. 55 Гражданского кодекса РФ дает понятие представительства и приводит ряд требований (например: представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица). Иными словами, представительства Уполномоченного должны быть перечислены в законе.

В качестве примера можно привести создание институтов уполномоченных по защите прав осужденных и уполномоченных по защите прав участников образовательного процесса в Саратовской области. Общественные помощники - уполномоченные по правам осужденных в исправительных учреждениях УФСИН России по Саратовской области оказывают правовую и консультационную помощь лицам, находящимся в местах лишения свободы, помощь в налаживании социальных связей, занимаются поиском родственников и детей, решают проблемы пенсионного обеспечения. Согласно Положению об уполномоченном по защите прав участников образовательного процесса им может быть избран педагог или родитель. При уполномоченном действует совет, состоящий из учащихся, родителей и педагогов.

По нашему мнению, положительный опыт работы общественных помощников Уполномоченного в исправительных и образовательных учреждениях как одну из форм взаимодействия необходимо использовать во всех регионах, что позволит сделать институт Уполномоченного еще более доступным и эффективным инструментом для всех жителей региона вне зависимости от их социального статуса.

С учетом изложенного в целях соблюдения принципа равноправия субъектов Федерации представляется вполне обоснованным предложение о необходимости принятия в дополнение к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" федерального закона "Об основах деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации". Именно в этом федеральном законе и должно быть закреплено место данного института в системе органов власти субъекта РФ, а также обязанность учреждения региональных уполномоченных, их компетенция, условия деятельности, механизм взаимодействия с федеральными структурами и федеральным Уполномоченным по правам человека, гарантии независимости, самостоятельности, недопустимости вмешательства в их правозащитную деятельность.

В заключение следует отметить необходимость более детального исследования практики реализации уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации их компетенции, проблем и особенностей взаимодействия с институтами гражданского общества, судебной властью, правоохранительными органами для выработки такой модели компетенции уполномоченных по правам человека, которая позволит им оказывать реальное воздействие на государственные органы и государственных служащих в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина.

Литература

  1. Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 219.
  2. Психологический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Авт.-сост. В.Н. Копорулина, М.Н. Смирнов, Н.О. Гордеева. Ростов н/Д: Феникс, 2004. С. 60.
  3. Закон Пермского края от 5 августа 2007 г. N 77-ПК "Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае" // Собрание законодательства Пермского края. 2007. N 9.
  4. Закон Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 г. N 227-77 "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге" // Вестник администрации Санкт-Петербурга. 1998. 19 февраля.
  5. Закон Саратовской области "Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области" // Саратовские вести. 1998. 12 ноября. N 221 (1992).
  6. Новости Уполномоченного по правам человека в Саратовской области. URL: http:// www.saratov.gov.ru/ government/ organs/ ombudsman/ news/.
  7. О создании Экспертного совета по проведению общественной экспертизы нормативно-правовых актов при правительстве Саратовской области: Постановление правительства Саратовской области от 19 февраля 2007 г. N 48-П // Саратовская областная газета. 2007. 2 марта. N 36 (1810).
  8. Взаимодействие с другими структурами. URL: http:// www.saratov.gov.ru/ government/ organs/ ombudsman/ othstructur/.