Мудрый Юрист

Правовой статус консультативных органов при уполномоченных по правам человека в Российской Федерации *

<*> Emikh V.V. Legal status of advisory bodies at commissioners for human rights in the Russian Federation.

Эмих Валентина Викторовна, кандидат юридических наук, научный сотрудник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук.

В статье рассмотрен правовой статус консультативных органов при уполномоченных по правам человека в Российской Федерации на основе анализа их целей, задач, функций, порядка формирования их составов и порядка организации их деятельности. Автором сделан вывод о том, что учреждение данных органов положительно влияет на реализацию уполномоченными по правам человека их компетенции, и указаны недостатки в регламентации их правового статуса.

Ключевые слова: правовой статус, консультативный орган, уполномоченный по правам человека.

The article considers the legal status of the advisory bodies of the Ombudsman in the Russian Federation on the basis of their goals, objectives, functions, formation of their compositions and organization of their activities. The author concludes that the establishment of these bodies has a positive effect on the realization of human rights authorized by their competence, and identifies gaps in the regulation of their legal status.

Key words: legal status, advisory body, Human Rights Commissioner.

В России практически во всех нормативных правовых актах, регламентирующих статус уполномоченных по правам человека, содержится диспозитивная норма, предусматривающая возможность создания консультативных органов при соответствующих уполномоченных. В работах отечественных авторов институт уполномоченного по правам человека достаточно детально исследован. Однако правовой статус консультативных органов при уполномоченных по правам человека практически не анализировался. Сложилось три основных вида указанных органов:

При Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации действует один консультативный орган - Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, в некоторых субъектах Российской Федерации при соответствующем уполномоченном по правам человека одновременно функционирует несколько консультативных органов (например, при уполномоченных по правам человека в Амурской и Новгородской областях). В отдельных субъектах Российской Федерации при уполномоченных по правам человека учреждены узкоспециализированные консультативные органы (например, Общественный совет при Уполномоченном по правам человека в Саратовской области по вопросам защиты прав мигрантов, Экспертный совет по вопросам реализации прав на свободу слова и доступ к информации в Самарской области). В целях раскрытия правового статуса обозначенных консультативных органов целесообразен анализ: 1) их целей, задач и функций; 2) порядка формирования их составов; 3) порядка организации их деятельности.

Экспертные и общественные органы при уполномоченных по правам человека имеют общее целевое назначение - оказание консультативной помощи уполномоченным по правам человека по вопросам их компетенции. Вместе с тем задачи и функции обозначенных органов различны.

Основной задачей экспертных советов является профессиональное консультирование уполномоченных по правам человека по вопросам их компетенции, что способствует компетентному осуществлению уполномоченными своих полномочий. Функции экспертных советов сориентированы на обозначенную задачу и направлены на содействие реализации двух основных блоков полномочий уполномоченных по правам человека: полномочий по выявлению нарушений прав и свобод человека и гражданина и устранению выявленных нарушений и полномочий по учетно-аналитической работе в сфере прав и свобод человека и гражданина [1], [2]. К функциям, направленным на содействие реализации первого блока полномочий, относятся: подготовка по запросу уполномоченного по правам человека заключений по жалобам граждан на действия (бездействие) органов государственной власти и органов местного самоуправления; проведение правовой экспертизы в случае массового и грубого нарушения прав человека; рассмотрение наиболее значимых обращений уполномоченных по правам человека в органы государственной власти. К функциям, направленным на содействие реализации второго блока полномочий, - системный анализ практики соблюдения прав и свобод человека на основе представленных аппаратом соответствующего уполномоченного материалов; экспертная оценка материалов, представленных для специальных и ежегодных докладов уполномоченного; предварительное рассмотрение ежегодных и специальных докладов; подготовка заключений по отдельным нормативным правовым актам; подготовка предложений по совершенствованию законодательства о правах человека.

Основная задача общественных советов - обеспечение участия общественности в выработке решений, принимаемых по вопросам компетенции уполномоченных по правам человека. Основными функциями общественных советов являются ориентирующая, мобилизационная и координирующая [3]. Ориентирующая функция заключается в подготовке предложений о приоритетных направлениях деятельности в области обеспечения прав человека и основных свобод. Мобилизационная функция предполагает участие в подготовке предложений по совершенствованию законодательства по защите прав, свобод и законных интересов граждан; участие в рассмотрении информации о состоянии дел в реализации и защите прав человека; участие в проведении проверок по вопросам соблюдения прав граждан. Общественные советы выполняют также функцию координации деятельности общественных правозащитных организаций, что характеризует советы как организационную форму взаимодействия правозащитных общественных организаций между собой и с уполномоченным по правам человека. Закрепление в отдельных положениях, регламентирующих правовой статус общественных советов, функций выявления скрытых угроз безопасности личности, правам и основным свободам граждан, а также проведения сравнительного анализа имеющегося опыта в области обеспечения прав граждан, представляется, противоречит правовой природе данных органов. Осуществление указанных функций требует наличия определенных познаний в области прав и свобод человека и гражданина. В то же время исходя из правовой природы общественных органов к лицам, из которых формируется их состав, как правило, не предъявляется требование об обладании специальными познаниями. То есть в данном случае общественные советы при уполномоченных по правам человека наделяются функциями, не свойственными общественным органам.

Единство в определении целей, задач и функций общественных экспертных советов в положениях о них отсутствует.

Экспертный общественный совет при Уполномоченном по правам человека в городе Москве исходя из анализа его целей, задач и функций, можно охарактеризовать как экспертный консультативный орган с элементами статуса общественного органа. Единообразно охарактеризовать правовой статус иных общественных консультативных органов при уполномоченных по правам человека затруднительно. Целью деятельности Общественного экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия) и Общественного экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае является обеспечение государственной защиты прав ребенка, что характерно для независимых правозащитных органов. Основными задачами Общественного экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия), по сути, являются координация деятельности республиканских министерств и ведомств в области обеспечения государственной защиты прав ребенка и оказание организационно-методической помощи органам государственной власти Республики Саха (Якутия), ответственным за обеспечение и защиту прав ребенка. Основной задачей Общественного экспертного совета при Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае является выработка согласованных решений соответствующего уполномоченного, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций по вопросам улучшения положения детей. Задачи обозначенных органов свидетельствуют о том, что данные органы являются преимущественно координационными. Функции анализируемых органов разнообразны: анализ положения детей, разработка предложений по приоритетным направлениям политики в отношении детей, изучение опыта работы органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, подготовка предложений высшему должностному лицу соответствующего субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав ребенка и др. Однако они не свидетельствуют об общественной природе данного органа. Таким образом, цели, задачи и функции данных органов не соответствуют их правовому статусу, на который ориентируют их названия. Учреждение подобных органов представляется неоправданным.

Подавляющее большинство консультативных советов создаются и упраздняются соответствующими уполномоченными по правам человека (в отдельных субъектах Российской Федерации - соответствующим законодательным (представительным) или исполнительным органом государственной власти). Ими же утверждается и состав советов.

Состав экспертных советов всегда формируется из лиц, имеющих специальные познания в области прав и свобод человека и гражданина и (или) опыт защиты прав и свобод человека и гражданина. В положениях о советах, как правило, конкретизируется, что это представители органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных правозащитных организаций, высших учебных заведений. Таким образом, условно выделены референтные группы, представители которых входят в состав экспертных советов. В отдельных положениях обозначены лишь требования к квалификации лиц, которые могут входить в состав общественных советов. Так, Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан формируется из высококвалифицированных ученых-юристов и специалистов в других областях.

При регламентации порядка формирования состава общественных советов требование о наличии у членов общественных советов специальных познаний отсутствует. Также в большинстве положений об общественных советах условно обозначены референтные группы, представители которых входят в состав общественных советов. Так, членами общественных советов могут быть представители общественных организаций, государственных органов, органов местного самоуправления, ученые, практикующие специалисты в области права, экономики, социологии, культуры, представители средств массовой информации и др.

Состав общественных экспертных советов формируется из числа лиц, имеющих специальные познания в области прав и свобод человека и гражданина и (или) опыт защиты прав и свобод человека и гражданина. В состав общественных экспертных советов могут входить лица, обладающие определенной квалификацией и (или) принадлежащие к определенной референтной группе.

Закрепленный в положениях порядок формирования советов в целом соответствует целевому назначению данных органов. Утверждение состава советов уполномоченными представляется вполне логичным, поскольку советы формируются ими для обеспечения своей деятельности. Оправданно и включение в состав советов по должности сотрудников аппарата соответствующего уполномоченного, так как они обладают необходимой квалификацией в области прав и свобод человека. Вместе с тем порядок формирования советов имеет некоторые недостатки. В положениях о совете не регламентирован вообще или установлен открытый перечень референтных групп, представители которых могут входить в совет. Обязательность включения в состав советов представителей от разных групп не предусмотрена. При определении требований, предъявляемых к членам советов, смешаны критерии принадлежности к определенной социальной группе и наличия определенной квалификации. Порядок выдвижения кандидатов в члены совета не урегулирован. Количественный состав советов и число представителей от каждой референтной группы не предусмотрены и определяются конкретным уполномоченным по правам человека. Допускается включение в состав общественных советов представителей государственных органов и органов местного самоуправления. Решение вопроса о том, представители каких общественных организаций будут представлены в соответствующем общественном совете, оставлено на усмотрение уполномоченного по правам человека, при котором формируется совет.

В результате общественная составляющая правового статуса общественных советов и общественных экспертных советов в значительной мере нивелируется. Анализ количественного и персонального состава действующих консультативных органов при уполномоченных по правам человека показывает, что различия данных органов по данному критерию в значительной мере условны. Советы состоят в среднем из 10 - 30 членов. Членами и экспертных советов, и общественных советов, и общественных экспертных советов являются представители государственных органов, органов местного самоуправления, ученые, представители общественных объединений, представители адвокатуры и нотариата. Однако прослеживается следующая тенденция: как правило, в состав экспертных советов по сравнению с другими группами больше всего включено представителей государственных органов, в состав общественных советов и общественных экспертных советов - представителей общественных объединений.

Консультативные органы при уполномоченных по правам человека являются постоянно действующими органами, действующими на общественных началах. Материально-техническое и организационное обеспечение их деятельности осуществляют аппараты уполномоченных по правам человека, при которых учреждены соответствующие консультативные органы. Соответственно финансирование деятельности консультативных органов производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации или бюджета Российской Федерации. Срок действия советов ограничен сроком полномочий уполномоченного по правам человека, утвердившего состав соответствующего совета.

Поскольку консультативные органы при уполномоченных по правам человека, по сути, встроены в механизм государства, то порядок организации их деятельности сходен с порядком организации деятельности государственных органов.

Анализируемые органы состоят из председателя, секретаря и членов советов. Председателем, как правило, является Уполномоченный по правам человека. Секретарь назначается председателем совета из числа сотрудников аппарата уполномоченного по правам человека. В отдельных советах создаются секции (например, в Общественном совете при Уполномоченном по правам человека в Амурской области, Общественном совете при Уполномоченном по правам человека в Саратовской области).

Основная организационная форма деятельности - общие заседания и заседания секций. Заседания проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в квартал. Судя по практике деятельности советов, основной формой их деятельности являются тематические заседания, посвященные отдельной проблеме в области прав и свобод человека и гражданина. Заседания проводятся в соответствии с заранее сформированной повесткой дня. Ведется протокол заседаний. В некоторых положениях, регулирующих статус советов, предусматривается формирование рабочих групп (например, в Положении об Общественном экспертном совете при Уполномоченном по правам ребенка в Республике Саха (Якутия)). По способу принятия решений консультативные органы при уполномоченных по правам человека относятся к числу коллегиальных органов. Заседание соответствующего совета правомочно, если в нем приняло участие не менее половины списочного состава совета. Решения принимаются посредством открытого голосования простым большинством от числа присутствующих на заседании. Если голоса разделились поровну, то, как правило, решающий голос принадлежит председателю.

Деятельность ряда консультативных органов детально освещается на сайтах соответствующих уполномоченных (например, Общественного совета при Уполномоченном по правам человека в Саратовской области, Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Брянской области). Целесообразно распространение подобной практики и применительно к другим советам, что особенно актуально в отношении общественных советов с учетом общественной составляющей их статуса.

В целом учреждение консультативных органов при уполномоченных по правам человека положительно сказывается на реализации данными государственными органами их компетенции. Несмотря на имеющиеся недостатки в правовом регулировании статуса экспертных и общественных советов при уполномоченных по правам человека, они занимают свое место в современном механизме государства. Экспертные советы выступают в качестве экспертных консультативных органов при уполномоченных по правам человека. В свою очередь, общественные советы при уполномоченных по правам человека выступают в качестве общественных консультативных органов, встроенных в систему государственной власти. Учреждение общественных советов при уполномоченных по правам человека не случайно, поскольку уполномоченные по правам человека выступают в качестве посредников между гражданским обществом и государством, и в определенной мере свидетельствует о качественно новом уровне взаимоотношений государства и гражданского общества, а также о становлении институтов делиберативной демократии в России. Что касается общественных экспертных советов при уполномоченных по правам человека, то их роль в современном механизме государства до конца не определена, в связи с чем необходимо дальнейшее совершенствование регламентации их правового статуса.

Литература

  1. Положение об Экспертном совете при Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан. URL: http:// www.gsrb.ru/ MainLeftMenu/ Upolnom/ expert.php.
  2. Положение об Экспертном совете по вопросам обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина при Уполномоченном по правам человека в Амурской области. URL: http:// www.zsamur.ru/ site/ main/331.
  3. Руденко В.Н. Консультативные общественные советы в системе делиберативной демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 4 (61). С. 116 - 124.