Мудрый Юрист

Основания конституционно-правовой ответственности российского парламента: основные деликты *

<*> Trofimova G.A. Responsibility regarding constitutional law of the RF parliament: the main delicts.

Трофимова Галина Анатольевна, старший преподаватель Восточно-Сибирского филиала Российской академии правосудия (г. Иркутск).

В настоящей статье автор анализирует обязанности федерального парламента, определяет рамки их исполнения, предлагает свою концепцию мер и оснований конституционно-правовой ответственности Федерального Собрания РФ в целом как федерального органа государственной власти, формулирует основные деликты.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность; конституционное правонарушение; федеральный парламент; Президент РФ; меры ответственности (санкции); конституционные обязанности; основание ответственности; Федеральное Собрание РФ.

In this paper the author analyzes the Federal Council's obligations, defines the scope of his performance. He offers his conception of measures and fundamentals for and legal responsibility as the RF Federal Assembly in whole as Federal authority of State power and defines the main delicts.

Key words: constitutional and legal responsibility; the constitutional infraction; the Federal Parliament; the RF President; sanctions of responsibility; constitutional obligations; fundamental of responsibility; the RF Federal Assembly.

Прошедшие в декабре 2011 г. выборы депутатов Государственной Думы и весьма бурное их обсуждение наглядно продемонстрировали активную позицию населения по отношению к представителям власти, заинтересованность в будущем своей страны. От того, насколько четко закреплены обязанности Федерального Собрания РФ, обеспечено ли их неисполнение (ненадлежащее исполнение) мерами ответственности, зависит уровень взаимодействия избирателей и их представителей, доверия к органам власти. Поэтому необходимо разработать теоретическую модель системы конституционных деликтов федерального парламента, основанную на имеющихся у них обязанностях, предусмотренных Конституцией РФ.

Перед рассмотрением соответствующих вопросов по существу считаем необходимым сделать важное пояснение: на сегодняшний день можно привести немало исследований, касающихся индивидуальной ответственности нижней палаты парламента <1>, в ряде работ уделено внимание ответственности каждой из его палат <2>. Однако представляется логичным рассматривать ответственность федерального парламента в целом как высшего органа законодательной власти, а потом уже его палат, ведь у парламента как у органа народного представительства имеется одно из самых важных государственных полномочий - принятие законов, регулирующих как деятельность всего общества, так и отдельных его групп.

<1> См., например: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 365; Пригон М.Н. Конституционно-правовой статус парламента России: теория, практика, перспективы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 19 - 20; Азыгалиев Р.Ш. Конституционно-правовая ответственность по законодательству Кыргызской Республики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 19; Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 178 - 186.
<2> См., например: Сергеев А.Л. Ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 27.

В соответствии с теорией конституционализма ни один орган государственной власти не может быть освобожден от конституционной ответственности, из чего следует, что и "Федеральное Собрание несет ответственность за качество принимаемых законов, насколько они совершенны, регулируют вопросы государственного, хозяйственного, социально-культурного строительства, внешних сношений и обороны, уделяя при этом приоритетное внимание признанию, соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, а также за их соответствие Конституции РФ" <3>.

<3> Зиновьев А.В. Конституционная ответственность // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2003. N 4. С. 10.

И хотя в Конституции РФ использована формулировка, что федеральные законы принимаются Государственной Думой РФ, а одобряются Советом Федерации (ч. 1, 4 ст. 105 Конституции РФ), тем не менее "принятым федеральным законом" следует считать именно тот закон, который прошел все стадии обсуждения и принятия в палатах парламента. Об этом косвенно свидетельствуют ч. 1 ст. 107 Конституции РФ - в ней записано, что принятый федеральный закон для подписания направляется Президенту РФ, и ч. 3 ст. 105 Конституции РФ, которой определено, что законы после их принятия Государственной Думой в обязательном порядке передаются на рассмотрение Совету Федерации. Кроме того, Конституционным Судом РФ при анализе положений ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации <4> был сделан однозначный вывод о том, что под принятым федеральным законом подразумевается прежде всего федеральный закон, принятый Государственной Думой (ч. 1 и 2 ст. 105, ст. 106) и считающийся одобренным Советом Федерации (ч. 4 ст. 105) с соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. Участие (активное либо пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законотворческой процедуры. Понятие "принятый федеральный закон", содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон" (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

<4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "О толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.

Принимает законы именно весь состав Федерального Собрания РФ, представленный обеими его палатами, а следовательно, существующие обязанности по принятию законов лежат на федеральном парламенте в целом.

Само Федеральное Собрание РФ как непосредственный субъект упоминается при указании на порядок внесения изменений в саму Конституцию РФ: в соответствии с ч. 1 ст. 135 положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях, ссылаясь на тот или иной законодательный акт, использует такие формулировки, как "принятый Федеральным Собранием РФ закон" <5>, "федеральный законодатель - Федеральное Собрание Российской Федерации" <6>, таким образом подтверждая самостоятельность и цельность данного субъекта конституционного права.

<5> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П "О проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа" // СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.
<6> Постановление от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

Ответственность Федерального Собрания РФ возможна как перед населением, так и перед государством в целом как системообразующим субъектом.

О.Е. Кутафин полагал, что законодательные (представительные) органы государственной власти "несут ответственность прежде всего перед избравшими их гражданами, которые на очередных выборах дают позитивную или негативную оценку их деятельности" <7>. В данном случае можно говорить о наличии прямой ответственности нижней палаты парламента и опосредованной ответственности верхней. На основании ч. 2 ст. 95 Конституции РФ члены Совета Федерации являются представителями субъектов РФ, их законодательных и исполнительных органов власти. Конечно же не совсем точно отражает сущность представительного законодательного органа власти то, что формированием верхней палаты парламента занимаются и исполнительные органы власти, правильней было бы, если бы такое право было предоставлено лишь законодательным органам. Тогда Совет Федерации являлся бы второй ступенью представительной власти, первой ступенью которой были бы законодательные органы субъектов РФ.

<7> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 425. О наличии ответственности перед народом выборного должностного лица пишут и другие ученые. См., например: Завьялов Д.Ю. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 6.

Ответственность парламента перед населением заключается в неподтверждении на очередных выборах мандатов депутатов предыдущего созыва. Одним из оснований ответственности перед населением следует считать принятие парламентом таких законов, которые не отражают общепринятое представление народа о справедливости.

Присущие федеральному парламенту полномочия должны исполняться в строгом соответствии с порядком, установленным Конституцией РФ, и в рамках провозглашенного принципа разделения властей, что в наибольшей мере обеспечит стабильность правового поля РФ.

Имеющиеся у парламента обязанности (правоограничения) в зависимости от их характера можно разделить на те, которые:

а) касаются реализации его полномочий как законодательного и представительного органа страны (материальные);

б) направлены на обеспечение конституционного порядка осуществления этих полномочий (процессуальные);

в) определяют границы его деятельности в соответствии с принципом разделения властей (статусоограничительные) <8>.

<8> Данная классификация носит условный характер и призвана лишь упорядочить перечень оснований конституционно-правовой ответственности.

Сами же конституционные деликты можно классифицировать на деликты с формальным составом (их большинство) и на деликты с материальным составом.

Деликты с формальным составом

А. Одной из важнейших обязанностей Федерального Собрания РФ является осуществление государственной власти (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Федеральное Собрание РФ осуществляет свою власть путем принятия законов. В рамках выполнения данной обязанности можно выделить несколько отдельных обязательств, каждое из которых может служить основанием для формулирования конституционного деликта.

Федеральный парламент должен принять те федеральные конституционные законы, которые предусмотрены Конституцией РФ. Пробельность в законодательном оформлении ряда важнейших конституционных отношений не раз приводила к множеству проблем и споров, недействию ряда норм Конституции РФ. Однако на сегодняшний день сроков выполнения вышеобозначенной парламентской обязанности не установлено, поэтому сам законодатель определяет приоритеты законодательного регулирования. Сроки для принятия наиболее важных законов можно было бы установить в переходных положениях конституции на момент ее принятия. На сегодняшний день восполнение пробелов в отношении федеральных конституционных законов должно решаться в том же порядке, что и других федеральных законов, направленных на урегулирование разнообразных общественных отношений (о них речь далее).

Обязанностью федерального парламента следует назвать принятие федеральных законов, необходимых для правовой регламентации тех вопросов, регулирование которых предусмотрено непосредственно Конституцией РФ.

Хотя Конституция РФ не устанавливает перечня всех законов, которые должны быть приняты федеральным парламентом, однако в ряде статей указывается на законодательное урегулирование тех или иных общественных отношений посредством федерального закона, что определяет данную обязанность Федерального Собрания РФ. Например, приобретение и прекращение гражданства (ч. 1 ст. 6 Конституции РФ), перечень сведений, составляющих государственную тайну (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), условия и порядок пользования землей (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ), ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), участие в рассмотрении дела присяжных заседателей (ч. 2 ст. 47 Конституции РФ).

Довольно сложным представляется регулирование тех или иных отношений только нормами Конституции РФ, ведь Основной Закон государства призван устанавливать лишь принципы конституционных и иных правоотношений, а не их детальное регулирование. Поэтому важно в законе о конституционной ответственности закрепить обязанность федерального парламента по принятию федерального закона, ссылки на который имеются в Конституции РФ, в сроки, установленные Конституционным Судом РФ в связи с признанием Конституционным Судом РФ наличия пробела в правовом регулировании и необходимости его устранения. Санкцией за неоднократный (два и более раз) отказ от выполнения требования Конституционного Суда РФ о принятии федерального закона, направленного на установление правовой регламентации тех или иных общественных отношений, указанных в Конституции РФ, должно быть предупреждение, вынесенное Президентом РФ, о нарушении Федеральным Собранием РФ своей конституционной обязанности. Для реализации данного деликта прежде всего необходимо закрепить полномочие Конституционного Суда РФ по оценке пробелов в правовом регулировании с точки зрения обеспечения реального осуществления основных прав и свобод человека и гражданина, как это предлагает сделать Н.В. Витрук <9>.

<9> См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 - 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 240 - 241.

Еще одной обязанностью федерального парламента является законодательное урегулирование провозглашенных Конституцией РФ гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Правовая регламентация ряда положений Конституции РФ требуется и не только в тех случаях, когда в Конституции РФ имеется ссылка на закон. Чтобы гарантии, установленные Конституцией РФ, не носили декларативный характер, они должны быть конкретизированы посредством закона. Таким образом, по аналогии с предыдущим деликтом необходимо представить и такое основание конституционно-правовой ответственности федерального парламента, как невыполнение требования Конституционного Суда РФ о законодательном урегулировании провозглашенных Конституцией РФ гарантий (какой-то одной гарантии).

Законодательное обеспечение должны получить, в частности, права, гарантом которых названо государство. Например: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 2), защита материнства, детства и семьи (ч. 1 ст. 38), возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53), защита и покровительство граждан РФ за ее пределами (ч. 2 ст. 61), право народов РФ на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).

Отсутствие на сегодняшний день ряда провозглашенных Конституцией РФ гарантий нельзя оправдывать тем, что у государства нет соответствующих средств. Эффективное распределение финансовых поступлений государства, использование прогрессивного налога и ряд иных мер вполне могли бы решить эту проблему. Поэтому законодательное необеспечение тех или иных конституционных прав свидетельствует лишь о ненадлежащем исполнении органами государственной власти своих обязанностей.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, парламент обязан приводить в соответствие с Конституцией РФ.

Так, Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" предусмотрено правило, согласно которому в случае, если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ, полностью либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части (ст. 79 указанного Закона). Неисполнение данной обязанности на сегодняшний день является одной из самых актуальных проблем деятельности федерального парламента. "Практика показывает, - пишет Н.В. Витрук, - что федеральный законодатель реагирует на постановление Конституционного Суда Российской Федерации неоперативно, действует медлительно, даже в тех случаях, когда Конституционный Суд Российской Федерации устанавливает определенный срок, в течение которого необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство" <10>. Несмотря на то что обязанность по приведению нормативных актов в соответствие с Конституцией РФ предусмотрена федеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ, ее выполнение не обеспечено какими-либо санкциями, а потому носит добровольный характер, что дает возможность существованию правового вакуума. Поэтому необходимо в законе о конституционной ответственности предусмотреть следующий деликт.

<10> Там же. С. 464.

Неоднократное (два и более раз) нарушение Федеральным Собранием РФ требования Конституционного Суда РФ о внесении изменений и дополнений в федеральный закон, федеральный конституционный закон, положения которого признаны не соответствующими Конституции РФ и утратившими силу, влечет вынесение предупреждения Президентом РФ о нарушении Федеральным Собранием РФ его конституционной обязанности.

Б. Обязанностью федерального парламента является принятие федеральных законов в соответствии с федеральными конституционными законами, так как в соответствии с ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Однако не раз федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, устанавливающий новые принципы проведения, в том числе и федерального референдума, принимался ранее, чем вносились изменения в федеральный конституционный закон о референдуме в РФ. Конечно же данное противоречие происходило не только в силу недостатков деятельности парламента, но и по причине того, что Конституцией РФ разведены правила установления порядка проведения выборов и федерального референдума, хотя по своей сути эти процедуры имеют много общего и должны регулироваться посредством одноуровневого законодательного акта. Предпочтительней было бы, если бы Конституцией РФ было определено, что не только порядок проведения федерального референдума, но и порядок проведения федеральных выборов должен регулироваться посредством федерального конституционного закона, что к тому же устранило бы возможность каждому новоизбранному составу парламента менять закон о проведении выборов, приспосабливая его каждый раз к приоритетам лидирующей в парламенте партии или группе партий, и стабилизировало бы положение о проведении выборов.

Федеральный парламент не может регулировать посредством принятия федерального конституционного закона те отношения, регулирование которых не предусмотрено Конституцией РФ в рамках закона такого уровня (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ).

Следовательно, можно установить деликт, предусматривающий признание Конституционным Судом РФ федерального конституционного закона, принятого для регулирования вопросов, правовая регламентация которых не предусмотрена посредством федерального конституционного закона, не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу.

В. Федеральный парламент не вправе принимать законы, противоречащие Конституции РФ. И это является его безусловной обязанностью, которая предусмотрена ч. 1 ст. 15 Конституции РФ: законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Правовым последствием нарушения данной обязанности является признание Конституционным Судом РФ федеральных законов не соответствующими Конституции РФ и утратившими силу (ч. 2 и ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Федеральный парламент не вправе принимать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эту обязанность можно вывести из положения Конституции РФ, что в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). Данная статья Конституции РФ сформулирована некорректно, ведь издание законов - это процедура, следующая за их принятием и служащая для правового оформления (доведения до сведения) уже принятых нормативно-правовых актов. Исходя из буквального толкования Конституции РФ, можно было предположить, что издавать законы, умаляющие права и свободы, нельзя, а вот принимать такие законы не запрещено. Представляется необходимым изменить эту статью Конституции РФ следующим образом: в РФ не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Следствием нарушения данной обязанности является признание федерального закона не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу. Этот деликт можно рассматривать как специальный по отношению к деликту, которым в качестве общего основания лишения юридической силы закона признается его несоответствие Конституции РФ. Специальный деликт в законе о конституционной ответственности можно сформулировать так: "Принятие Федеральным Собранием РФ закона, отменяющего или умаляющего права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией РФ, влечет признание Конституционным Судом РФ такого закона не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу".

Обязанностью федерального парламента также является соблюдение запрета на установление в качестве государственной или обязательной какой-либо идеологии (ч. 2 ст. 13 Конституции РФ) или религии (ч. 1 ст. 14 Конституции РФ).

Нарушение данного требования влечет признание Конституционным Судом РФ закона не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу.

Еще одной обязанностью федерального парламента является соблюдение запрета на придание обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положения налогоплательщиков (в соответствии со ст. 57 Конституции РФ).

Представляется несправедливым, что такой запрет установлен Конституцией РФ лишь касательно налогообложения, на самом деле как в теории, так и в законодательной практике чаще используется общий принцип: закон, устанавливающий любое ухудшение положения субъекта права, обратной силы не имеет.

Федеральный парламент обязан принимать законы в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Эта обязанность вытекает из положений ст. 76 Конституции РФ, где определены пределы правотворчества федерального парламента. Нарушение влечет признание Конституционным Судом РФ закона не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу.

Федеральное Собрание РФ должно соблюдать запрет на пересмотр положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ посредством только принятия закона (ч. 1 ст. 135 Конституции РФ). Указанные главы могут быть пересмотрены в ином, более сложном порядке, чем принятие закона; Федеральное Собрание РФ может лишь внести предложение о пересмотре положений данных глав (ч. 2 и 3 ст. 135 Конституции РФ). В случае нарушения данного запрета Конституционный Суд РФ может вынести свое постановление о несоответствии Конституции РФ нормативного акта, принятого Федеральным Собранием РФ.

Федеральное Собрание РФ не имеет права присваивать полномочия, принадлежащие иным органам власти.

Такое требование определено ч. 4 ст. 3 Конституции РФ, где предусмотрено, что никто не может присваивать власть в РФ, захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Понятия "захват власти" и "присвоение властных полномочий" должны быть определены законодателем, а пока эти термины не имеют четкого выражения, необходимо в отношении каждого из органов власти конкретизировать те действия, которые могут рассматриваться в качестве вариантов "захвата власти".

В качестве основания присвоения полномочий или захвата власти можно установить такие действия Федерального Собрания РФ, как:

  1. принятие федерального закона, федерального конституционного закона о временном или постоянном исполнении Федеральным Собранием РФ полномочий (одного из полномочий) Президента РФ, и (или) Конституционного Суда РФ, и (или) Верховного Суда РФ, и (или) Высшего Арбитражного Суда РФ, и (или) иных судебных органов; полномочий главы субъекта РФ, законодательных и (или) исполнительных органов власти субъекта РФ;
  2. изменение компетенции федеральных органов государственной власти, установленной Конституцией РФ, иначе, чем в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Несмотря на совместное полномочие палат парламента по принятию законов, одна из палат может быть освобождена от ответственности за конституционное нарушение, например, если будет установлено, что в отношении федерального закона, федерального конституционного закона, ставшего предметом спора в Конституционном Суде РФ, Совет Федерации применял право вето с указанием как раз на нарушение Государственной Думой оспариваемых конституционных норм. Это обстоятельство должно рассматриваться как основание для освобождения Совета Федерации от конституционно-правовой ответственности.

Деликты с материальным составом

В частности, можно закрепить следующее основание конституционно-правовой ответственности.

Принятие Федеральным Собранием РФ акта, противоречащего Конституции РФ и повлекшего за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ - влечет признание Конституционным Судом РФ акта не соответствующим Конституции РФ и утратившим силу, а также возмещение причиненного вреда в полном объеме за счет средств федерального бюджета.

К депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, голосовавшим за этот акт, могут быть предусмотрены дополнительные меры ответственности, как минимум выражение недоверия на очередных выборах.