Мудрый Юрист

Отдельные вопросы законодательной регламентации правового положения и уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел как органов дознания *

<*> Srukova A.Kh. The individual questions of a legislative regulation of a legal status and criminally-remedial activity of law-enforcement bodies as inquiry bodies.

Срукова Анара Хамишевна, соискатель Московского нового юридического института.

В статье говорится об отдельных вопросах законодательной регламентации правового положения и уголовно-процессуальной деятельности органов внутренних дел как органов дознания при производстве неотложных следственных действий и расследовании уголовных дел в форме дознания в полном объеме.

Ключевые слова: дознание, орган дознания, подразделение дознания, начальник органа дознания, дознаватель, преступления, расследование, отдел (отделение) дознания, уголовно-процессуальный закон, подследственность, уголовные дела.

In article it is told about individual questions of a legislative regulation of a legal status and criminally-remedial activity of law-enforcement bodies as inquiry bodies by manufacture of urgent investigatory actions and investigation of criminal cases in the form of inquiry in full.

Key words: inquiry, inquiry body, inquiry division, the chief of body of inquiry, the investigator, a crime, investigation, department (compartment) of inquiry, criminally-procedural right.

Обращаясь к положениям ст. 40 УПК РФ, представляется, что она должна была бы содержать конкретный и исчерпывающий перечень государственных органов и должностных лиц, относящихся к органам дознания. Однако при этом следует учитывать, что в Российской Федерации отсутствуют единые, построенные по иерархическому принципу, строго централизованные государственные органы, которые занимались бы исключительно расследованием уголовных дел в форме дознания. Это - во-первых. Во-вторых, относить к числу органов дознания должностных лиц также не корректно, поскольку, как будет показано далее, толковый словарь русского языка термин "орган" определяет как государственное или общественное учреждение, организацию.

На взгляд автора настоящей статьи, УПК РФ должен включать в свою правовую материю отдельные нормы "Полномочия дознавателя" и "Полномочия начальника отдела дознания". К числу последних (отделов дознания) и следует относить специализированные подразделения дознания, функционирующие в настоящее время во всех органах внутренних дел. Начальниками же отделов, а не органов дознания должны признаваться соответствующие руководители, а не начальники ОВД (полиции) и прочие лица, поскольку, по верному замечанию Р.В. Зимина, они (органы внутренних дел) представляют собой "сложное структурное государственное учреждение, которое состоит из многочисленных подразделений и служб" <1>.

<1> Зимин Р.В. Понятие и виды содействия, оказываемого органами дознания следователю // Некоторые вопросы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях: Сб. тр. адъюнктов и соискателей. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 75.

Результаты проведенных нами исследований также свидетельствуют в пользу сказанного выше. Так, большинство опрошенных сотрудников подразделений дознания ОВД (63%) высказались за необходимость отражения в УПК РФ исчерпывающего перечня государственных органов и должностных лиц, относящихся к органам дознания; лишь 19% респондентов отнеслись к подобным изменениям уголовно-процессуального законодательства РФ отрицательно; 18% сотрудников затруднились дать точный ответ. Думается, что подобные результаты являются следствием поверхностных представлений сотрудников органов уголовной юстиции относительно разночтений, которые встречаются в самом УПК РФ, в подзаконных ведомственных нормативных правовых актах МВД России, а также в юридической литературе, в части, касающейся таких понятий, как "органы дознания" и "подразделения дознания". Достаточно сказать, что во введении к Приказу МВД России от 3 августа 2006 г. N 606 "Об утверждении основных направлений совершенствования деятельности подразделений дознания органов внутренних дел Российской Федерации на 2006 - 2011 годы и плана их реализации" отмечается, что требуют разрешения проблемы в организации взаимодействия между подразделениями милиции общественной безопасности, криминальной милиции (полиции), органами предварительного следствия по раскрытию преступлений и оперативному сопровождению уголовных дел, по которым предварительное следствие необязательно.

То же самое наблюдается и в действующем, но уже устаревшем Положении об организации взаимодействия подразделений органов внутренних дел Российской Федерации при раскрытии и расследовании преступлений (2008), в п. 4 которого в числе принципов взаимодействия выделена персональная ответственность следователя, дознавателя, начальника подразделения дознания, руководителей следственного подразделения, подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, милиции общественной безопасности, за своевременность, качество проведения и результаты следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий.

В связи с этим отчасти следует согласиться с мнением А.С. Есиной и Е.Н. Арестовой о том, что "под термином "орган дознания" следует понимать систему государственных учреждений и должностных лиц, уполномоченных законодателем осуществлять уголовно-процессуальную деятельность, отнесенную к их компетенции" <2>. Исходя из данного утверждения, органы внутренних дел можно рассматривать в качестве органа дознания лишь в том случае, когда начинает осуществляться процессуальная деятельность в сфере уголовного судопроизводства, а должностные лица ОВД действуют в порядке и формах, установленных уголовно-процессуальным законом, за пределами которых орган внутренних дел не является органом дознания. Осуществляя функции, не связанные с уголовно-процессуальной деятельностью, органы внутренних дел как органы исполнительной власти действует не в качестве органа дознания, а обладают иными, но не уголовно-процессуальными, полномочиями. Следует отметить, что профессор Ю.С. Блинов также различал понятия "оперативный работник" и "дознаватель" <3>.

<2> Есина А.С., Арестова Е.Н. Дознание в органах внутренних дел: Учеб. пособие. М.: Щит-М, 2003. С. 8.
<3> Блинов Ю.С. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности в уголовном судопроизводстве // Проблемы совершенствования правоприменительной деятельности Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации в условиях обновленного уголовно-процессуального законодательства: Материалы науч.-практ. конф. Владимир - Суздаль, 2008. С. 16 - 23.

Часть 2 ст. 40 УПК РФ возлагает на органы дознания:

  1. дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, - в порядке, установленном гл. 32 УПК РФ;
  2. выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, - в порядке, установленном ст. 157 УПК РФ.

Одновременно п. 24 ст. 5 УПК РФ определяет органы дознания как государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные действия.

Определенные разногласия возникают при анализе ч. 3 ст. 151 УПК РФ, определяющей предметную подследственность органов дознания. Так, он показывает, что закон не возлагает на должностных лиц некоторых органов дознания собственно его производство (например, в органах ФСИН России). В то же время данная обязанность возложена на дознавателей ОВД, пограничных органов ФСБ, таможенных органов РФ, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, то есть органов исполнительной власти, отнесенных законодателем к числу органов дознания по признаку обладания ими полномочий на проведение оперативно-розыскной деятельности, а не на производство расследования в форме дознания.

Несоответствие норм уголовно-процессуального законодательства РФ относительно определения места Федеральной службы исполнения наказаний в системе органов дознания является предметом серьезных научных исследований. Однако проблемы, выявленные в данной области, до сих пор не нашли своего оптимального правового разрешения.

Ряд проблемных моментов имеется и с широко используемой дефиницией "орган дознания". Этимологическое значение этого понятия довольно сложно. По смыслу словосочетания им именуются соответствующие органы, которые обладают уголовно-процессуальной компетенцией, например, это органы внутренних дел, которые признаются субъектами уголовного процесса. Указанные органы являются полноценным участниками и административного, и оперативно-розыскного процесса. Однако они как субъекты указанных правоотношений в одном случае именуются органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, а в другом - органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Анализ новейших нормативных правовых актов МВД России позволяет выделить основные направления деятельности органов внутренних дел и полиции на современном этапе. Это регистрация и учет заявлений и сообщений о преступлениях; профилактика, предотвращение и пресечение преступлений; выявление преступлений; раскрытие преступлений; предварительное следствие (Следственный департамент МВД России); дознание; обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; рассмотрение обращений, жалоб граждан и др.

Следует согласиться с профессором С.И. Гирько, который отмечает, что название милиции органом дознания было бы оправданно в том случае, если бы осуществление дознания, то есть уголовно-процессуальной деятельности, было единственной формой реализации ею своей компетенции. Учитывая то, что милиция свои задачи осуществляет в рамках всех вышеперечисленных правоотношений, применительно к уголовно-процессуальной сфере ее правосубъектность могла бы именоваться: "орган, наделенный правом производства дознания". Соответственно, органы, перечисленные в ч. 2 ст. 157 УПК РФ, могли бы именоваться "органами, наделенными правом производства дознания" <4>. Сказанное может быть отнесено и к полиции.

<4> Гирько С.И. Уголовно-процессуальные функции милиции (теоретические, правовые и прикладные проблемы): Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 259.

М.А. Митюкова, как нам представляется, небезосновательно считает необходимым исключить понятие "органы дознания" из уголовно-процессуального закона, поскольку нет органов, специально созданных для производства расследования в форме дознания и обладающих соответствующим правовым статусом. Необходимо, по ее мнению, ввести понятие "органы, на которые возложено производство дознания", поскольку оно (дознание) осуществляется органами, для которых функция расследования преступлений является побочной, и производство ими расследования обусловлено тем, что преступление выявляется в ходе их основной деятельности (деятельность таможенных органов, органов ФСБ и т.д.), некоторые должностные лица наделяются обязанностью производства дознания лишь потому, что никто другой не может осуществить эту деятельность (капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, главы дипломатических и консульских представительств и т.п.) <5>.

<5> Митюкова М.А. Производство дознания по УПК РФ // Сибирский юридический вестник. 2002. N 1.

Развивая данную тему, следует отметить, что согласно словарному толкованию термин "орган" наряду с другими значениями обозначает государственное или общественное учреждение, организацию <6>. В связи с этим применительно к рассматриваемому вопросу можно сделать вывод о том, что наименование начальников ОВД, в том числе начальников милиции (их заместителей) органами дознания исторически было оправданным. Однако современные тенденции развития науки уголовно-процессуального права раскрывают эту проблему совершенно в ином ключе.

<6> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М., 1999. С. 458.

Именовать органы внутренних дел органами дознания также представляется неверным ввиду того, что, во-первых, в органах внутренних дел помимо функции дознания имеется множество других (о чем уже отмечалось); во-вторых, отнесение органов внутренних дел к числу органов дознания приводит к ситуации, когда органы внутренних дел отождествляются с органами дознания, что трудно воспринимать с точки зрения теории управления. Подразделения дознания в виде отделов (отделений) должны входить во внутреннюю структуру органов внутренних дел. Вполне понятно, что орган дознания как элемент системы не может быть в органе внутренних дел. Отметим, что 67% респондентов согласилось с данным тезисом, 11% высказались за сохранение существующей законодательной регламентации, 22% воздержались от ответа.

В юридической литературе неоднократно высказывалась мысль о том, что "начальник органа дознания" и "орган дознания" понятия тождественные, так как именно начальник органа дознания олицетворяет собой орган дознания как участника уголовного судопроизводства, который, в свою очередь, как учреждение не может самостоятельно (без конкретного физического лица) осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения <7>.

<7> Дознание в органах внутренних дел / Под ред. А.А. Чувилева. М., 1986. С. 14.

Кроме того, в науке уголовного процесса среди ученых-процессуалистов нет единого мнения относительно соотношения понятий "орган дознания" и "начальник органа дознания" как участников уголовного судопроизводства. Некоторые авторы полагают, что между ними следует видеть различие. Свою позицию они аргументируют тем обстоятельством, что законодатель в соответствующих нормах уголовно-процессуального закона делегирует процессуальные полномочия то "органу дознания", то "начальнику органа дознания", тем самым различая указанные субъекты <8>.

<8> Есина А.С., Арестова Е.Н. Указ. соч. С. 10.

Другая часть ученых рассматривают эти понятия как тождественные. Так, например, профессор А.А. Чувилев писал: "Уголовно-процессуальный закон (ст. 117 УПК РСФСР) при определении круга органов дознания в одних случаях относит к ним руководителей определенных учреждений, в других - государственные органы без указания, какие их должностные лица правомочны вести расследование. Независимо от этих особенностей наименования на практике орган дознания как орган расследования конкретного уголовного дела представляет собой формирование, систему. В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания" <9>.

<9> Там же.

Все это привело к стереотипу, сложившемуся в теории уголовно-процессуального права, согласно которому непосредственно учреждение или орган не могут осуществлять какие-либо конкретные действия, принимать процессуальные решения. Фактически это может сделать только конкретное физическое, а точнее - должностное лицо. Этим лицом по сложившейся практике и являлся начальник органа дознания, который условно олицетворял собой орган дознания. Поэтому предписания, которые законодатель адресовал органу дознания, не могли быть реализованы без начальника органа дознания.

Подобные правопредставления создают иллюзию в нормотворчестве, в силу чего оказывается, что органами дознания признаются государственные органы и должностные лица (п. 24 ст. 5 УПК РФ), органы дознания уполномочиваются возбуждать уголовные дела и производить неотложные следственные действий (ч. 1 ст. 157 УПК РФ), начальник подразделения дознания вправе возбудить уголовное дело, принять его к своему производству и произвести дознание в полном объеме (ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ), в то время как к стороне обвинения из перечисленных должностных лиц отнесен только дознаватель (п. 47 ст. 5 УПК РФ).

Да и наименование ст. 40.1 УПК РФ "Начальник подразделения дознания" представляется некорректным. По нашему мнению, правильнее с точки зрения законодательной техники и существующих терминологических традиций использовать выражение "Начальник отдела (отделения) дознания".

Изначально ведомственные нормативные правовые акты отмечали, что под специализированными подразделениями дознания понимаются отделы, отделения, группы дознания <10> (это сохранилось и в настоящее время). Однако подобный подход приводит к смешению терминов, поскольку ст. 223.2 УПК РФ предусматривает возможность расследования одного, но сложного или большого по объему уголовного дела, подследственного органам дознания, группой дознавателей.

<10> Приказ МВД Рос. Федерации от 16 окт. 1992 г. N 368 "О мерах по укреплению подразделений дознания и совершенствованию раскрытия преступлений, по которым предварительное следствие не обязательно" // СПС "КонсультантПлюс".

Следует заметить, что подобная версия наименования рассматриваемого института более удачна, чем современное название следственных групп (ст. 163 УПК РФ). Исторически, во избежание засорения понятийного аппарата, учеными юристами уже предлагалось формирования, создаваемые для расследования сложных и больших уголовных дел, называть группами следователей, а не следственными группами <11>. Однако указанные рекомендации в части, касающейся следственной практики, учтены не были; они были востребованы в приложении к уголовно-процессуальной деятельности органов и подразделений дознания.

<11> Бажанов С.В. Историко-теоретические и правовые основы деятельности следственных и следственно-оперативных групп по расследованию тяжких и особо тяжких преступлений в экономической сфере: Монография. М.: Академия экономической безопасности МВД России, 2010.

Вместе с тем реализация группового метода расследования применительно к уголовным делам дознавательской подследственности вряд ли необходима. При обнаружении сложности или большого объема прогнозируемого расследования в подобные ситуации должен вмешиваться прокурор, который, используя предоставленные ему законом полномочия, должен передать соответствующее уголовное дело следователю для производства предварительного следствия, в том числе следственной группой (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В данном контексте подлежит обязательной корректировке используемое законодателем в п. 7 ст. 5 УПК РФ утверждение о том, что начальник органа дознания - должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания. Здесь следует учитывать, что, во-первых, начальник органа дознания (если принимать данное понятие) есть руководитель органа дознания, а не просто его должностное лицо, и, во-вторых, заместитель начальника органа дознания может именоваться начальником органа дознания только в отсутствие последнего. Это же касается и содержания п. 17.1 ст. 5 УПК РФ.

Уязвимой предстает и формулировка п. 24 ст. 5 УПК РФ, определяющей органы дознания в качестве государственных органов и должностных лиц. Кстати п. 47 ст. 5 УПК РФ, как это несложно заметить, к стороне обвинения не относит начальника органа (подразделения) дознания, что представляется серьезным упущением со стороны законодателя.

Возвращаясь к компетенции субъектов дознания, отметим, что дознаватель обладает меньшей процессуальной самостоятельностью, чем следователь. Так, дознаватель обязан выполнять указания начальника органа дознания и прокурора, данные в соответствии с УПК РФ. Обжалование указаний начальника органа дознания прокурору, а прокурора - вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения (ч. 4 ст. 41 УПК РФ). Процессуальная же самостоятельность следователей в настоящее время значительно расширена <12>. По сути, они получили возможность решать ключевые процедурные вопросы о направлении предварительного следствия. Руководители следственных органов по делам, находящимся в производстве следователей, обрели исключительное право продления процессуальных сроков. Иными словами, к самим следственным органам, их руководителям перешло большинство процессуальных функций, осуществлявшихся ранее работниками прокуратуры.

<12> Федереральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Анализ теоретических положений уголовно-процессуального права показывает, что среди специалистов в понимании так называемого "классического дознания" отсутствует единый подход в выделении признаков, определяющих его сущность. Однако общепризнанным является то, что классическое дознание, в отличие от предварительного следствия, должно решать более узкие задачи, связанные с выявлением признаков преступления в деянии, обнаружением и закреплением следов преступления, установлением и задержанием лица, подозреваемого в его совершении.

М.А. Чельцов считает, что дознание - это только установление признаков преступления в деянии (отождествление со стадией возбуждения уголовного дела) <13>. М.С. Строгович, В.П. Стремовский, А.П. Рыжаков определяют дознание как производство неотложных следственных действий по закреплению следов преступления и обнаружению преступника по возбужденному уголовному делу, которое представляет собой этап расследования, предшествующий предварительному следствию, подсобный ему и обеспечивающий для него первичный материал, собранный и зафиксированный по "горячим следам" преступления и необходимый для успешного проведения предварительного следствия <14>.

<13> Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. М., 1951. С. 127.
<14> Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. М.: Наука, 1970. Т. 2. С. 27; Стремовский В.П. Участники предварительного следствия. Ростов н/Д, 1966. С. 68; Рыжаков А.П. Органы дознания в уголовном процессе. М., 1999. С. 55 - 59.

Отличаются относительным разнообразием и взгляды на то, включать или не включать в определение дознания оперативно-розыскную деятельность, осуществление которой, как принято говорить в последнее время, возложено на органы дознания в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. Так,

В.М. Семенов определяет дознание как предусмотренную законом оперативно-розыскную, процессуальную и иную деятельность уполномоченных органов и должностных лиц в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших, предупреждения общественно опасных деяний <15>. Включает в содержание дознания производство оперативно-розыскных мероприятий и Г. Абдумаджидов <16>.

<15> Семенов В.М. Суд и правосудие в СССР. М., 1984. С. 253.
<16> Абдумаджидов Г. Расследование преступлений: процессуально-правовое исследование. Ташкент, 1986. С. 70.

Другие (М.С. Строгович, А.М Ларин) полагают, что оперативно-розыскные мероприятия лежат за пределами дознания, поскольку они не имеют процессуального характера, а дознание представляет собой только процессуальную деятельность соответствующих органов и должностных лиц <17>.

<17> Строгович М.С. Указ. соч. С. 29; Ларин А.М. Расследование по уголовному делу. Планирование, организация. М., 1970. С. 14.

Что касается ныне существующей законодательно определенной дефиниции, то эта форма предварительного расследования, именуемая в УПК РФ "дознанием", вобрала в себя многочисленные черты дознания по делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, известного УПК РСФСР. Так, дознание охватывает вторую стадию уголовного процесса, следует сразу за возбуждением уголовного дела и является досудебной подготовкой уголовных дел. Это одна из форм предварительного расследования, процессуальный порядок ее применения регламентирован уголовно-процессуальным законодательством. Дознание осуществляется дознавателями, то есть должностными лицами органов дознания, правомочными или уполномоченными начальником органа дознания на его осуществление. Круг органов дознания, их компетенция, а также компетенция дознавателей, включая расследуемые уголовные дела, установлены уголовно-процессуальным законодательством.

В то же время имеются и различия, возникшие с введением УПК РФ. Так, к числу субъектов дознания добавился следователь (п. 8 ст. 5 УПК РФ). По УПК РФ дознание производится в течение 30 суток со дня возбуждения уголовного дела, и этот срок может быть продлен прокурором до 30 суток (ч. 3 ст. 223 УПК РФ). Ранее дознание должно было заканчиваться не позднее одного месяца со дня возбуждения уголовного дела, и в исключительных случаях срок мог быть продлен прокурором по правилам, установленным для предварительного следствия. В УПК РФ не регламентирован порядок предъявления обвинения и допроса обвиняемого в ходе дознания. Подозреваемый приобретает процессуальный статус обвиняемого с момента вынесения в отношение него обвинительного акта, составлением которого заканчивается дознание (п. 2 ч. 1 ст. 47 УПК РФ). По окончании дознания, в соответствии с УПК РФ, с материалами уголовного дела знакомятся не только обвиняемый и его защитник, но и потерпевший или его представитель (ч. 3 ст. 225 УПК РФ). Наконец, дознание по УПК РСФСР заканчивалось составлением обвинительного заключения, а УПК РФ предусматривает окончание дознания составлением обвинительного акта (ст. 225 УПК РФ).

Ситуация вокруг рассматриваемой формы предварительного расследования показывает, что до настоящего времени не утихают предложения относительно ликвидации данного уголовно-процессуального института. Так, например, А.П. Рыжаков, Г.И. Мачковский, считая, что дознание - это лишь производство неотложных следственных действий, и предлагая ликвидировать дознание в полном объеме, определяют его как проведение органом дознания предварительного следствия с ограничением при этом прав граждан, а С. Татарников - как узаконенное беззаконие. С.Л. Масленков предлагает предусмотреть в УПК РФ единую форму расследования, например предварительное следствие, допустив его производство как следователем, так и дознавателем (в зависимости от категории уголовного дела), как и предлагалось в Проекте уголовно-процессуального кодекса РФ, принятом в первом чтении <18>.

<18> Масленков С.Л. О предопределенности несовершенства современного дознания // Следователь. 2004. N 6. С. 18.

Ряд авторов, говоря о необходимости ликвидации дознания как формы расследования, ссылаются в том числе и на недостаточную его эффективность, так как современное дознание не только не "разгрузило" следственный аппарат, а, напротив, придало ему больше работы <19>.

<19> Александрова О.П. Производство органами дознания УИС неотложных следственных действий: Дис. ... канд. юрид. наук, М., 2006. С. 52; Гаврилов Б.Я. Новеллы уголовного процесса на фоне криминальной статистики // Рос. юстиция. 2003. N 10. С. 8.

Соглашаясь в целом с недостаточной эффективностью дознания как формы предварительного расследования преступлений, мы не разделяем радикальных позиций о необходимости его упразднения. В большей степени оправданным представляется подход к реформированию рассматриваемого института, предпринимаемый в современный период.

Данную позицию подтверждают и проведенные опросы сотрудников ОВД. За ликвидацию дознания как формы предварительного расследования высказалось всего лишь 12% респондентов. Большая часть (79%) считает ликвидацию дознания необоснованной. Подобный подход, как представляется, обусловлен статистической информацией, характеризующей состояние преступности в Российской Федерации в последние несколько лет, которая свидетельствует о стабильно высоком уровне преступлений, по которым предварительное следствие необязательно.