Мудрый Юрист

Сравнительный анализ статуса депутата государственной думы и члена совета федерации федерального собрания РФ *

<*> Smolenskaya A.A. Comparative analysis of status of deputy of the State Duma and member of the Soviet of the Federation RF.

Смоленская Александра Анатольевна, соискательница кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

В статье проводится сравнительный анализ статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. По большинству позиций статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы аналогичны по своему содержанию. Имеющиеся же отличия обусловлены в основном спецификой формирования и компетенцией палат парламента.

Ключевые слова: статус; депутат Государственной Думы; член Совета Федерации; палаты парламента; сравнительный анализ.

The article makes comparative analysis of the status of deputy of the State Duma and member of the Soviet of the Federation of the Federal Assembly of the RF. The status of member of the Soviet of the Federation is mostly analogous to the status of deputy of the State Duma in its contents. The existing differences are conditioned mostly by specifics of formation and competence of chambers of the parliament.

Key words: status; deputy of the State Duma; member of the Soviet of the Federation; chambers of the parliament; comparative analysis.

Согласно ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, что обусловлено федеративным государственным устройством: одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации. Выразителем интересов субъектов Российской Федерации является Совет Федерации, а Государственная Дума призвана представлять интересы населения России в целом.

Конституция предусматривает различную компетенцию для каждой из палат, что способствует внутреннему уравновешиванию законодательной власти, в этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы "сдержек" и "противовесов".

Учитывая, что палаты парламента по своей сути являются частями единого целого, но при этом значительно отличаются компетенцией и выполняемыми ими ролями, особый интерес представляет вопрос об общем и особенном в статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

Представляется, что подобный сравнительный анализ целесообразно проводить по следующим параметрам:

1. Формирование палат парламента

В отношении членов Совета Федерации ст. 95 Конституции РФ определяет, что "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти".

Еще в 2000 г. был принят Федеральный закон N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 113-ФЗ), который в многочисленных редакциях действует и в настоящее время.

Нормы ст. 2 и 4 Федерального закона N 113-ФЗ устанавливают, что член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается этим органом, а член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

При этом требования к потенциальному члену Совета Федерации опосредованы, во-первых, требованиями, предъявляемыми законодательством к кандидатам в депутаты Государственной Думы РФ, в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в депутаты представительного органа муниципального образования, поскольку в соответствии с нормами ст. 1 действующей в настоящее время редакции Федерального закона N 113-ФЗ кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть только:

Во-вторых, требования к потенциальным членам Совета Федерации установлены в ст. 1 Федерального закона N 113-ФЗ и заключаются в следующем: "Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет". Интересно, что законодатель счел необходимым продублировать данную норму (за исключением возрастного ценза) в ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 3-ФЗ).

В свою очередь, депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что следует как из положений ст. 96 - 97 Конституции РФ, так и прямо закреплено в ст. 1 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 51-ФЗ).

Требования к кандидату в депутаты закреплены как в ст. 97 Конституции РФ, так и в ч. 2 ст. 5 Федерального закона N 51-ФЗ и на сегодняшний день заключаются только в наличии у кандидата в депутаты гражданства РФ и достижении им возраста 21 года. Однако нормы ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 3-ФЗ дополняют указанные нормы, конкретизируя, что "депутатом Государственной Думы не может быть гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства".

Согласно ст. 13 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания РФ, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ, общее число членов Совета составляет 166, что соответствует положениям Конституции РФ, с учетом изменений, произошедших в составе Федерации в последние годы: образование новых субъектов РФ на основе объединения ранее существовавших.

В свою очередь, число депутатов Государственной Думы прямо закреплено в ст. 95 Конституции РФ и составляет 450 человек.

2. Срок полномочий парламентариев

Если срок полномочий члена Совета Федерации, исходя из положений Федерального закона N 113-ФЗ, напрямую связан и совпадает со сроком полномочий органа государственной власти субъекта РФ (сроком полномочий высшего должностного лица субъекта РФ), его выбравшего (назначившего), то срок полномочий депутата Государственной Думы напрямую вытекает из срока, на который избирается Государственная Дума, и в соответствии со ст. 96 Конституции РФ в настоящее время составляет пять лет.

3. Неприкосновенность парламентариев

Статья 98 Конституции РФ устанавливает как для членов Совета Федерации, так и для депутатов Государственной Думы гарантии неприкосновенности. Парламентарии обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

В свою очередь, ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 3-ФЗ, развивая вышеприведенные конституционные нормы, уточняет, что парламентарии не могут быть:

  1. привлечены к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Используя расширительное толкование указанной нормы, можно сделать вывод, что Федеральный закон N 3-ФЗ допускает возможность привлечения парламентариев к иным видам ответственности, например гражданско-правовой. Важно отметить, что указанные законодательные положения корреспондируют с соответствующими нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ, в частности с нормами ст. 449 УПК РФ;
  2. задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу (кроме случаев задержания на месте преступления), т.е. в отношении парламентариев не могут быть совершены следственные действия, направленные на установление истины по уголовному делу;
  3. подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Важно отметить, что, исходя из содержания ч. 3 ст. 19 Федерального закона N 3-ФЗ, неприкосновенность распространяется не только на личность самого парламентария, но и на ряд тесно связанных с ним объектов, к числу которых относятся жилые и служебные помещения, занимаемые указанными субъектами, транспортные средства, как личные, так и служебные, средства связи, документы, багаж, переписка парламентария.

Указанный перечень является исчерпывающим, и включение в него каких-либо иных объектов недопустимо.

Вопрос о лишении неприкосновенности парламентариев решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания. Процедура лишения парламентариев неприкосновенности определяется помимо норм Федерального закона N 3-ФЗ (ст. 20) еще и положениями регламентов соответствующих палат парламента.

Еще одной немаловажной составной частью неприкосновенности парламентариев являются положения ч. 6 ст. 19 Федерального закона N 3-ФЗ, устанавливающие, что парламентарии не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий.

Важным дополнением к статусу неприкосновенности парламентариев является норма ст. 21 Федерального закона N 3-ФЗ, устанавливающая, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением ими своих полномочий.

На основании анализа положений Федерального закона N 3-ФЗ можно сделать вывод о том, что он соответствует позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П. В указанном Постановлении Конституционный Суд указал, что "неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в статье 98 Конституции РФ, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Неприкосновенность не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости".

Важно отметить, что неприкосновенность парламентариев по своей сути является исключением из общей конституционной нормы (ч. 1 ст. 19) о равенстве всех перед законом и судом. Однако данное исключение обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена (депутата) федерального представительного и законодательного органа.

4. Условия осуществления парламентариями своих полномочий

Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе, что прямо следует из положений ч. 3 ст. 97 Конституции РФ. Кроме того, в Конституции РФ напрямую устанавливается, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

В отношении членов Совета Федерации Конституция РФ не содержит подобных установлений.

Вместе с тем ст. 6 Федерального закона N 3-ФЗ устанавливает уже как в отношении членов Совета Федерации, так и в отношении депутатов Государственной Думы более расширенный (по сравнению с Конституцией РФ) перечень ограничений, связанных с осуществлением деятельности в составе одной из палат Федерального Собрания РФ. В большинстве своем такие ограничения направлены на предотвращение столкновения государственных интересов с коммерческими в рамках осуществления предпринимательской деятельности.

Стоит подчеркнуть, что указанный перечень ограничений является общим и для членов Совета Федерации, и для депутатов Государственной Думы.

Частями 5 и 7 ст. 6 Федерального закона N 3-ФЗ на органы государственной власти субъектов РФ возлагаются обязанности по обеспечению деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы при реализации ими отдельных должностных полномочий на территории субъекта РФ. Причем указанная обязанность в отношении членов Совета Федерации возлагается на тот орган власти, представителем которого является соответствующий гражданин.

Указанные обязанности заключаются в предоставлении парламентариям транспортного средства, охраняемого помещения, оборудованного мебелью, средствами связи, оргтехникой, а также в создании иных условий, необходимых парламентариям для осуществления своей деятельности на территории субъекта РФ.

5. Формы деятельности парламентариев

Формы деятельности парламентариев установлены в ст. 7 Федерального закона N 3-ФЗ. По сути, указанный перечень можно рассматривать как примерный, так как в указанной статье устанавливаются лишь общие, характерные для обеих палат Федерального Собрания способы реализации парламентариями своих полномочий, а именно:

Также Федеральный закон N 3-ФЗ содержит ряд полномочий, характерных только для конкретной палаты парламента. Так, в качестве одного из таких "специальных" полномочий, закрепленного в ч. 2 ст. 7 указанного Закона, можно рассматривать работу с избирателями, осуществляемую депутатами Государственной Думы.

Еще одной формой деятельности, характерной для Государственной Думы, является работа в составе фракции, сформированной по партийному принципу. Деятельность фракций детально регламентирована в ст. 7.1 Федерального закона N 3-ФЗ.

В отношении деятельности, характерной только для членов Совета Федерации, Федеральный закон N 3-ФЗ использует формулировку "в иных формах", предусмотренных Конституцией РФ и законодательством РФ. Таким образом, законодатель не предусмотрел для членов Совета Федерации каких-либо специфических форм их деятельности, предоставляя им возможность осуществлять необходимые действия всеми способами, не запрещенными Законом.

6. Гарантии деятельности парламентариев

Правовому закреплению указанных гарантий посвящено более десяти статей Федерального закона N 3-ФЗ, направленных на создание надлежащих условий для выполнения парламентариями своих функций и полномочий.

Указанные гарантии одинаковы как для членов Совета Федерации, так и для депутатов Государственной Думы и в зависимости от их содержания могут быть условно разделены на следующие группы:

Обязательное государственное страхование выступает в качестве одной из основных социальных гарантий деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, направленных на обеспечение возмещения ущерба, причиненного их жизни и здоровью при осуществлении профессиональной деятельности в составе Федерального Собрания РФ. Нормы о необходимости такого страхования закреплены в ст. 22 Федерального закона N 3-ФЗ. В связи с этим стоит отметить, что, констатируя обязательность страхования парламентариев, рассматриваемый Федеральный закон не регламентирует, кто и в каком порядке реализует указанное предписание, определяя лишь в качестве источника финансирования подобных мероприятий федеральный бюджет.

Нормы об обязательном государственном страховании парламентариев дополняются положениями ст. 23 Федерального закона N 3-ФЗ, предусматривающими возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью парламентариев.

Трудовые гарантии зафиксированы в ст. 25 Федерального закона N 3-ФЗ и прямо предусматривают, что срок осуществления полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы засчитывается в общий стаж федеральной государственной службы, а также в стаж по специальности, общий и непрерывный трудовой стаж. Тем самым Закон указывает на взаимосвязь статуса парламентариев и правового положения федеральных государственных служащих, в том числе в вопросах определения стажа их деятельности, а также специального стажа, необходимого для досрочного назначения пенсии и предоставления иных льгот. Также в качестве трудовых гарантий можно рассматривать положения ст. 28 рассматриваемого Федерального закона, устанавливающие право парламентариев на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 42 календарных дня.

Кроме того, трудовые гарантии депутата Государственной Думы дополняются положениями ст. 26 Федерального закона N 3-ФЗ, закрепляющей право депутата в случае роспуска Государственной Думы в соответствии со ст. 111 и 117 Конституции РФ на получение единовременного денежного пособия, равного трехкратному размеру его ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских полномочий. В этой связи стоит отметить, что перечень гарантий, предоставляемых депутатам Государственной Думы в случае ее роспуска, по сути, является единственным существенным отличием между описываемыми гарантиями депутатов и членов Совета Федерации.

Материальные гарантии деятельности парламентариев установлены в ст. 27 Федерального закона N 3-ФЗ. В соответствии с предписаниями данной статьи члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы по своему финансовому положению, в частности по размеру денежного вознаграждения, приравниваются к федеральным министрам, что прямо указывает на их равенство независимо от принадлежности к той или иной палате Федерального Собрания РФ. Исключения составляют лишь председатели палат Федерального Собрания, которым устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Правительства РФ.

Социальные гарантии, включая медицинское и бытовое обеспечение парламентариев, предусмотрены в ст. 29 Федерального закона N 3-ФЗ. Они аналогичны как для депутатов, так и для членов Совета Федерации и заключаются в закреплении права парламентариев на медицинское, санаторно-курортное и бытовое обеспечение на условиях, установленных для федерального министра. В этой же статье закреплено право парламентариев на пенсионное обеспечение, которое применительно к нормам рассматриваемого Федерального закона заключается в праве парламентариев на ежемесячную доплату к государственной пенсии.

Организационные гарантии деятельности парламентариев закреплены в ст. 30 - 36 Федерального закона N 3-ФЗ и заключаются в наличии у парламентариев права на предоставление отдельного оборудованного служебного помещения, на получение и использование необходимых средств связи, транспортное обслуживание, внеочередное поселение в гостинице, на обеспечение жилым помещением в городе Москве на срок исполнения полномочий, на получение дипломатического паспорта на срок исполнения полномочий.

Важно отметить, что, исходя из содержания ст. 35 Федерального закона N 3-ФЗ, финансирование деятельности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы является расходным обязательством РФ, т.е. может осуществляться только за счет средств федерального бюджета.

По результатам проведенного анализа можно сделать вывод, что по большинству позиций статус члена Совета Федерации и статус депутата Государственной Думы аналогичны по своему содержанию.

Имеющиеся же отличия обусловлены в основном спецификой формирования палат парламента и теми формами деятельности, которые осуществляются Государственной Думой и Советом Федерации, т.е., по сути, компетенцией палат парламента.

Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что конституционные нормы более детально регламентируют статус депутата Государственной Думы, а аналогичные нормы о члене Совета Федерации получили закрепление только на уровне федеральных законов.