Мудрый Юрист

Легитимация политической власти посредством проведения выборов *

<*> Sizykh Yu.A. Legitimization of political power by holding of election.

Сизых Юлия Анатольевна, аспирантка Юридического института Сибирского федерального университета (г. Красноярск).

Статья посвящена современным проблемам обеспечения легитимности государственной власти посредством проведения выборов. Автор рассматривает вопросы сокращения числа избирательных прав граждан, последствия реформ в избирательном законодательстве, предлагает пути выхода из сложившейся ситуации.

Ключевые слова: легитимация; политическая власть; выборы; избирательное право граждан; реформы избирательного законодательства.

The article is devoted modern problems of maintenance of legitimacy of the government, by elections. The author considers questions of reduction of number of suffrages of citizens, consequences of reforms in the selective legislation, offers ways of an exit from a current situation.

Key words: legitimation; political power; elections; electoral right of citizens; reforms of electoral laws.

Выборы представляют собой важнейший элемент представительной демократии. Они всегда находились в центре политики и традиционно рассматривались в качестве института, легитимирующего государственную власть.

Важно отметить, что трансформация политической системы в России в начале XXI в. актуализировала проблему легитимации политической власти путем проведения выборов. А события, проходившие после выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 2011 г., резко обострили эту проблему. В Москве и многих других городах России народ вышел на митинги "За честные выборы", показывая свое недоверие к порядку проведения выборов, к системе подсчета голосов и подведения итогов.

В научной литературе неоднократно высказываются многочисленные нарекания на сложившееся избирательное законодательство Российской Федерации (например, исключение графы "Против всех" из избирательного бюллетеня, отмена порога явки избирателей, введение запрета на ведение в телеэфире агитации против своих конкурентов и т.д.). Именно поэтому в данной статье сделана попытка "вскрыть" проблемные вопросы легитимации политической власти, найти возможные выходы из сложившейся ситуации.

Легитимность означает общественное признание чего-либо - действующего лица, политического института, процедуры или факта. В отличие от легальности как юридического оформления законности легитимность юридическими функциями не обладает. Она лишь оправдывает и объясняет политические решения, отражает согласие, политическое участие без принуждения, оправдывает действия властей. Легитимная политика и власть авторитетны; легитимируя власть с помощью выборов, граждане как бы признают ее законность, выражают ей свое доверие, санкционируют "снизу" ее дальнейшую деятельность <1>.

<1> См.: Сахаров А.В. Легитимация власти: морфология ресурсного потенциала // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2008. Июнь. Вып. N 2(3). URL: http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2008/02/04/.

В политической науке легитимность определяется схожим образом. Например, Р.А. Хомелева определяет легитимность как "положительное отношение общественности к власти, ее субъектам, форме правления, политическому порядку, принятым законам, иными словами, власть добровольно признается народом" <2>.

<2> Хомелева Р.А. Политология. СПб.: Издательский дом "Нева", 2003. С. 65.

С помощью выборов власть пытается подкрепить свои позиции "мнением народа". Ярким примером данного тезиса может служить феномен, который часто именуют "выборы без выборов", распространенный, например, в социалистических государствах. Суть отмеченного феномена такова. На известный выборный пост выдвигается лишь один кандидат. И избиратели вольны голосовать или "за", или "против" него <3>. В условиях авторитарного или тоталитарного режима выборы, как правило, носят характер пропагандистского шоу, которое призвано легитимизировать существующий режим и создать видимость его всенародной поддержки. Такие выборы являлись лишь строго контролируемым плебисцитом, обеспечивающим одобрение народом кандидатов, уже отобранных диктаторами.

<3> См.: Дробышевский С.А. Некоторые вопросы теории и истории политических выборов // Избирательная система России: исторический опыт и современные проблемы: Сб. статей / Краснояр. гос. ун-т, Юрид. ин-т; Отв. ред. О.В. Роньжина. Красноярск, 2006. С. 12.

Как справедливо отмечают С.Д. Князев и К.В. Арановский, выборы - один из способов обоснования власти, не лишенный ряда преимуществ в подходящих обстоятельствах места и времени, при известных политических условиях. Во всяком случае, в отличие от узурпации власти выборы дают власти оправдание законностью. Насилие и угроза силой, необходимые при узурпации и нередко плодотворные в пору решительного обновления государственности, скоро становятся этически и психически неудобными, требуют непомерных усилий, ставят власть в зависимость от наличия и качества репрессивных средств, всегда ограниченных и не всегда действенных <4>.

<4> См.: Князев С.Д., Арановский К.В. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16. С. 22.

Между тем, если исключить право народа на выбор действующей власти (либо сократить это право до минимума), можно прийти к разрушительным последствиям для всего государства. В данной ситуации оправданны действия власти по недопущению абсентеизма избирателей, когда народ просто не является на выборы, уклоняется от них. В таком случае не только легитимность, но и законность выбранной власти ставится под сомнение. В свою очередь, абсентеизм в зарубежных странах преодолевается двумя способами: обязательностью голосования на выборах для всех граждан и наказанием за неявку. К таким странам относятся Австрия, Аргентина, Бельгия, Греция, Монако, Пакистан, Перу, Чили, Турция и др. В них участие в выборах рассматривается одновременно и как право граждан, и как их юридическая обязанность, за невыполнение которой предусмотрены определенные санкции - от денежного штрафа и общественного порицания до лишения права занимать государственные должности, тюремного заключения и каторжных работ. В данном случае власть, вероятно, будет создана голосами большого числа избирателей, хотя бы принудительно полученных.

С другой стороны, выборы можно проводить независимо от явки, чтобы их законность зависела всего лишь от соблюдения условленных правил. В большинстве стран, в том числе демократических, минимальной явки вообще не существует. К таким странам, например, относятся США, Великобритания, Франция, Испания. При этом отсутствие порога явки для признания выборов состоявшимися не мешает проводить в этих государствах легитимные демократические выборы.

Г.Д. Садовникова утверждает, что обобщенное понятие "выборы" можно рассматривать в единстве трех составляющих:

<5> См.: Садовникова Г.Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 14. С. 24.

В вопросе определения понятия выборов интерес представляет точка зрения А.А. Торшенко и В.А. Трегубенкова. Исследуя различные подходы к понятию выборов как сложного и многогранного явления, авторы делают вывод о том, что наиболее часто выборы рассматриваются в качестве института прямой демократии, коллективного права граждан, обособленной сферы публичной жизни, связанной с постоянным воспроизводством и обновлением аппарата власти, избирательных процедур, избирательной кампании <6>.

<6> См.: Торшенко А.А., Трегубенкова В.А. Понятие выборов в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2001. N 2. С. 44.

На наш взгляд, выборы представляют собой закрепленный в нормативных правовых актах государства порядок формирования легитимных, представительных институтов государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями выборного лица, позволяющий гражданам участвовать в управлении своим государством, воздействовать на его политику, высказывать свои предпочтения. Являясь одним из важнейших институтов гражданского общества, выборы отражают уровень правовой культуры граждан. Особенно наглядно уровень правовой культуры населения проявляется в день выборов. Именно в этот день во многом определяется политическое будущее страны, и непонимание этого (а как следствие - игнорирование выборов) свидетельствует о низкой электорально-правовой культуре. К сожалению, уровень правовой культуры российских граждан неуклонно падает. Это объясняется уменьшением числа выборных органов власти, ухудшением экономической жизни большинства людей, неверием в возможность изменить сложившуюся ситуацию посредством выборов, правовым нигилизмом и др.

Проблема легитимности и легитимации власти активно разрабатывалась немецким социологом Максом Вебером. Его концепция трех идеальных типов (оснований, принципов) легитимности стала классикой мировой обществоведческой мысли. "Во-первых, - пишет ученый - это авторитет "вечно вчерашнего": авторитет нравов, освященных исконной значимостью и привычной ориентацией на их соблюдение, - "традиционное" господство, как его осуществляли патриарх и патримониальный князь старого типа. Далее, авторитет личного дара (харизма), полная личная преданность и личное доверие, вызываемое наличием качеств вождя у какого-то человека: откровений, героизма и других - харизматическое господство как его осуществляют пророк, или - в области политического - избранный князь-военачальник, или плебисцитарный властитель, выдающийся демагог и политический партийный вождь. Наконец, господство в силу "легальности", в силу веры в обязательность легального установления и деловой "компетентности", обоснованной рационально созданными правилами, то есть ориентации на подчинение при выполнении установленных правил" <7>.

<7> Сахаров А.В. Указ. соч.

Для Российской Федерации, на наш взгляд, характерно комбинирование второго и третьего типа легитимности. Несмотря на то что в сознании российских граждан практически только выборы являются законным средством прихода к власти (даже в советский период), авторитет и харизма лидера играют немаловажное значение. Показательными с этой точки зрения являются выборы Президента В.В. Путина в 2004 г., личные качества которого сыграли, возможно, решающую роль <8>.

<8> Перед выборами Президента РФ в 2008 г. многие граждане России поддерживали выдвижение В.В. Путина на третий срок даже в нарушение конституционных норм.

В настоящее время, на наш взгляд, проблема легитимности государственной власти в Российской Федерации встает наиболее остро. Можно с уверенностью сказать, что изменения избирательного законодательства только усиливают процессы делегитимации и ведут к разрыву между властью и народом. И объясняется это несколькими причинами.

Во-первых, до недавнего времени ни один орган, входящий в единую систему исполнительной власти в стране, не избирался непосредственно народом, за исключением главы государства, формально не относящегося к числу субъектов, реализующих исполнительную власть. Так, посредством принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" были ликвидированы прямые выборы губернаторов, Президент РФ фактически сосредоточил в своих руках полномочия по формированию исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Недавнее возвращение прямых выборов губернаторов пока не рождает большого оптимизма - из-за того, что право выдвигать кандидатов на этот пост директивно дано только политическим партиям; возможность самовыдвижения кандидатов федеральный законодатель оставил на усмотрение субъектов РФ, и далеко не все они предусмотрели самовыдвижение кандидатов на пост главы исполнительной власти субъекта РФ.

Таким образом, выборы легитимируют власть народа, который с их помощью определяет своих представителей в органах исполнительной власти и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав.

В данном аспекте нельзя не затронуть ставшую сегодня популярной систему избрания глав муниципальных образований представительными органами из своего состава. Например, в Красноярском крае на нее перешли все муниципальные районы и городские округа, и только жители городов Красноярск и Дивногорск могут непосредственно избирать своего главу (мэра). Между тем именно местное самоуправление, являясь формой территориальной демократии, позволяет гражданам принимать участие в решении вопросов местной жизни, повышая их гражданскую ответственность и заинтересованность в развитии как локальной территории их проживания, так и государства в целом <9>. Именно поэтому так необходимо регулярное проведение выборов местных должностных лиц. В этом случае глава муниципального образования в большей мере несет ответственность перед гражданами, его избравшими.

<9> См.: Ларичев А.А. Конституционно-правовые инструменты преодоления кризиса местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 60.

Важность этой процедуры объясняется еще и тем, что количество выборов в нашем государстве в последние годы неуклонно сокращается. Это выражается в определенном ограничении граждан в реализации своего активного избирательного права, на выражение посредством выборов своей гражданской позиции, на участие в делах государства посредством формирования его органов власти.

Во-вторых, после отмены порога явки <10> органы государственной власти избираются явным меньшинством. Хотелось бы привести пример из сегодняшней действительности. На выборы в России приходят в среднем 30 - 40% избирателей, при этом избранный депутат либо партия в среднем получают не более 50% голосов избирателей пришедших на выборы. В итоге победителя поддерживает всего 1/6 часть населения страны, при этом он считается выбранным для всего государства (для 100% населения). Это, на наш взгляд, свидетельствует об отсутствии реальной легитимности власти. В конечном итоге отмена порога явки на выборах может привести к ситуации, когда абсолютное меньшинство избирает органы власти, формирующие исполнительную власть, обладающую огромными управленческими полномочиями.

<10> См.: Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5303.

Курьезная ситуация произошла в 2007 г., когда на выборах в Матвеевском сельском совете Целинного района Курганской области кандидат в депутаты сельской думы выбрал сам себя. Из тридцати избирателей к урне пришли лишь двое - он сам и его знакомый. И голосование было признано состоявшимся, так как такая ситуация отныне не противоречит закону.

Нельзя не отметить, что "выборы помогают создать чувство ответственности властвующих лиц перед избирателями, особенно когда те голосуют во множестве. Впрочем, убедительное большинство, полученное на выборах, дает и обратный эффект - чрезмерную уверенность в правоте и общественной поддержке, с которой выборные ведут себя вольготно и безответственно" <11>.

<11> Князев С.Д., Арановский К.В. Указ. соч. С. 26.

Следует согласиться с В.В. Гончаровой, которая считает, что для прекращения указанных недемократических тенденций следует закрепить в федеральном и региональном законодательствах минимальный обязательный процент участия зарегистрированных избирателей в региональных выборах в размере 50%. Это позволит формировать органы исполнительной власти с учетом мнения действительного большинства избирателей и обеспечит реальную реализацию права народа на осуществление своей власти и реализацию суверенитета <12>. Аналогичной позиции придерживается В.И. Лысенко, который считает, что понижение планки кворума участия избирателей в голосовании выглядит как "поблажка политическому непрофессионализму" <13>.

<12> См.: Гончаров В.В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 7. С. 23.
<13> Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Проблемы, формы и направления совершенствования избирательного законодательства // Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995 - 1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 39.

Отмена порога явки на выборах ставит под сомнение разумность всей избирательной системы России. Добровольность участия в выборах избирателей в конечном счете приведет к таким же последствиям, к каким привела бы добровольность уплаты налогов гражданами или, скажем, добровольность службы в Вооруженных Силах страны <14>. Кроме того, неправомерно говорить о "всенародном избрании", если за кандидата голосует лишь несколько процентов избирателей <15>.

<14> См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 2000. С. 154.
<15> См.: Артамонова Н.В. Абсентеизм избирателей в контексте принципа свободных выборов // Адвокат. 2006. N 11. С. 93.

С другой стороны, неучастие в выборах - это также один из способов выражения своей позиции. Граждане, не пожелавшие прийти на избирательный участок, отдать свой голос за включенный в бюллетень список кандидатов или партий, выражают недоверие к данным участникам избирательной кампании, к действующему режиму власти, выборным процедурам и т.п.

Отменой графы "Против всех" не просто лишили граждан права выбора, ограничили избирательные права, но и обострили проблему неучастия в голосовании (абсентеизма), а также породили новую - "протестное голосование". Люди, не желающие голосовать ни за одного из кандидатов, включенных в список, просто игнорируют выборы либо голосуют за кандидата, который вызывает наименьшее недовольство. Так, на выборах в Государственную Думу РФ в декабре 2011 г. победу одержала политическая партия "Единая Россия", набрав в среднем 49,32%, что значительно ниже, чем в предыдущие годы. В свою очередь, проценты, набранные партиями ЛДПР И КПРФ, не отразили реальную поддержку населением этих партий, поскольку большинство граждан голосовало за "любую другую партию, кроме "ЕР", тем самым выражая свой электоральный протест.

Обязательный порог явки избирателей, в свою очередь, порождает возможность признания выборов несостоявшимися вследствие низкой активности избирателей. Это может повлечь дополнительные расходы из бюджета на проведение новых выборов. Между тем последние выборы в Государственную Думу РФ и Президента РФ показали довольно высокий процент явки избирателей, что в некоторой степени уменьшает обозначенные риски и свидетельствует о росте политической активности избирателей, заинтересованности в формировании органов власти и участии в политической жизни страны.

Как представляется, закрепление в законодательстве Российской Федерации и сопутствующем законодательстве субъектов РФ минимального обязательного процента участия зарегистрированных избирателей в федеральных и региональных выборах необходимо в связи с тем, что при уменьшении количества голосующих уменьшается и степень легитимации новой власти. Власть, избранная меньшинством, и соответственно сами выборы теряют основное свое предназначение - перестают быть средством нахождения консенсуса в обществе!

В-третьих, легитимность власти не постулируется по определению раз и навсегда или, по крайней мере, надолго, а находится в ситуации постоянного согласования <16>.

<16> См.: Сахаров А.В. Указ. соч.

Любой современный политический режим, даже самый репрессивный, стремится создать иллюзию включенности общественного мнения в реальные процессы принятия властных решений, старается заигрывать с ним. Соответственно возникает проблема максимально объективной оценки характера взаимоотношений власти и общественного мнения, возможностей участия последнего в решении общезначимых вопросов <17>.

<17> См.: Там же.

Новая власть всегда старается в первую очередь узаконить свой приход и укрепить свое положение, но, несмотря на это, она должна поддерживать свою легитимность и в дальнейшем. Политика государства, его курс должны быть направлены на достижение социального благополучия его граждан, должны соответствовать прежде всего тем ценностям, на которые опирается политический режим и которые разделяются народом. Государственная власть легитимна тогда, когда она уважаема своим народом, когда отсутствует чиновничий произвол, соблюдается законность, а население чувствует свою безопасность <18>.

<18> См.: Склифус С.В. Теоретический аспект изучения процесса легитимации государственной власти в Российской Федерации на современном этапе развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 3. С. 13.

Власть не должна забывать и о диалоге с политической оппозицией. Важно, чтобы в государстве были созданы условия (правовые гарантии) партийному меньшинству для активного участия в политической жизни, для свободного выражения своего мнения. К сожалению, законодательство об оппозиционной деятельности в Российской Федерации, несмотря на многочисленные дискуссии, так и не сформировалось, что в значительной степени затрудняет формирование демократического государства, власть в котором признается и оппозиционными силами.

В настоящее время в России сложились два типа оппозиции - системная, к которой, например, относятся политические партии КПРФ и ЛДПР, и "внесистемная" - партии "РОТ Фронт", "Другая Россия", "Родина: здравый смысл", "Демократический Союз", Партия народной свободы и др. После выборов 4 декабря 2011 г. системная оппозиция приняла результаты голосования, а вот "внесистемная" - нет. В такой ситуации диалог с протестующими просто необходим. Игнорирование и замалчивание властей об акциях протеста только накаляет ситуацию. Но идти на поводу у меньшинства нельзя. Это означает нарушить один из основных принципов демократического государства - подчинение меньшинства большинству. Необходимо выслушать оппозицию, сделать соответствующие выводы и учитывать ее мнение при принятии важных политических решений, и самое главное - создать правовые основания деятельности оппозиционных движений.

Основная функция легитимации государственной власти - обеспечение стабильности и спокойствия в обществе, в политической жизни страны, обеспечение правопорядка и безопасности государства, повышение уровня и качества жизни граждан.

Власть должна не просто слушать свой народ, но и обеспечивать создание демократических основ государственной власти, проводить взвешенные и обоснованные реформы законодательства во благо граждан, а не политической элиты, обеспечивать стабильность развития страны и социально-экономического благополучия граждан.

Очень важно, чтобы государственная власть и общество не были отчуждены и оторваны друг от друга. Хотя, конечно, необходимо отметить, что легитимность государственной власти не может носить всеобщий характер, поскольку в обществе всегда существуют социальные группы, которые могут негативно относиться к политике, которую проводит власть <19>.

<19> См.: Там же. С. 14.

Как мы видим, избирательное законодательство требует качественных изменений. При этом изменения должны учитывать эффективность действовавших ранее правовых норм (о прямых выборах губернаторов, существование графы "Против всех" и порога явки избирателей), а также современные тенденции развития политической системы Российской Федерации. Нельзя забывать, что именно выборы оказывают немалую услугу, сглаживая общественные неудовольствия качеством действующей власти, тем самым способствуя прочности политико-правового порядка <20>. Именно поэтому стоить обратить особое внимание на законодательство, регулирующее выборные механизмы, а при его формировании учитывать принципы эффективности и целесообразности.

<20> См.: Князев С.Д., Арановский К.В. Указ. соч. С. 26.

Таким образом, легитимность власти строится на фундаментальном принципе национального суверенитета, носителем которого выступает народ, получающий право прямо и через своих представителей в тех или иных формах учреждать легитимную власть. Именно поэтому посредством выборов как одному из средств легитимации политической власти должны обеспечиваться такие способы формирования представительных учреждений, которые действительно служили бы интересам народа и отражали бы его волю.