Мудрый Юрист

Правовое регулирование возмещения экологического вреда

Краснова И.О., профессор кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии.

В условиях реформирования отношений собственности на природные объекты, экономических отношений в целом возникает необходимость адекватного развития в законодательстве норм, определяющих механизмы защиты прав и интересов государства, граждан, юридических лиц в связи с негативным изменением состояния природных объектов, повреждением здоровья и имущества граждан в результате хозяйственной деятельности. Одним из таких механизмов является гражданско-правовая ответственность за причинение экологического вреда. Перед развитием этого института стоит непростая задача обеспечить не только справедливое распределение финансовой и технической нагрузки по устранению отрицательных экологических последствий хозяйственного использования окружающей среды, но и стимулировать экологически корректное поведение, не препятствуя экономическому росту. Решение этой задачи требует точного экономического расчета, гармоничного сочетания в правовом регулировании возмещения экологического вреда общих принципов и требований гражданского законодательства с особенными подходами, которые должны отражать специфику природных объектов, сложные естественные механизмы взаимодействия явлений и предметов природы, воздействия на здоровье человека изменений в природных условиях. Традиционные гражданско-правовые категории, такие, как причинная связь между действием и наступившими последствиями, критерии установления факта причинения вреда, методика его оценки требуют своего развития с учетом таких особенностей. Не менее важно и установить меру ответственности государства за принимаемые решения, разрешающие хозяйственную деятельность негосударственных организаций, за решения о предоставлении таким организациям природных объектов в пользование, в том числе разрешающие такие воздействия на окружающую среду, как выбросы или сбросы загрязняющих веществ.

Институт гражданско-правовой ответственности в экологическом праве достаточно хорошо развит. Имеется обширное законодательство, регулирующее с учетом особенностей окружающей среды и ее компонентов отношения по возмещению вреда, причиненного государству и обществу, негативным изменением природных условий под воздействием хозяйственной и иной деятельности. Законодательство продолжает развиваться, устанавливая непростые, а иногда и неожиданные решения, что заставляет обращаться к его анализу и осмыслению в надежде помочь его совершенствованию и способствовать эффективной защите прав и интересов по поддержанию благоприятных природных условий.

Понятие экологического вреда

В экологическом праве имущественный вред, причиненный нарушением норм экологического права, именуется экологическим вредом. Таким образом, экологический вред - это материальный вред, причиняемый государству, юридическим или физическим лицам в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых экологических требований. Такой материальный вред выражается в утрате жизни или повреждении здоровья человека, утрате или повреждении природных объектов, деградации окружающей среды. В экономическом аспекте все это трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного имущества, природных объектов и ресурсов, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию окружающей среды, расходов на восстановление здоровья людей и компенсацию потерпевшим (реальный ущерб), а также в стоимость недополученных доходов в результате утраты природных ресурсов - источников природного сырья (упущенная выгода). Частью экологического вреда может быть также причинение физическим лицам нравственных переживаний в связи с невозможностью продолжать активную общественную жизнь, с потерей работы, а также с физической болью, связанной с повреждением здоровья либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий <*>. Такой вред именуется моральным вредом, и в случаях, когда повреждение или уничтожение природных объектов вызывает такие нравственные переживания, иски о компенсации морального вреда также могут предъявляться в контексте юридической ответственности за нарушение норм экологического права.

<*> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 года N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" // Документ официально опубликован не был.

Имущественный вред, причиненный нарушением норм экологического права, подлежит возмещению причинителем вреда в соответствии с общими нормами гражданского права о деликтной и договорной ответственности, а также нормами экологического права.

Основания гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда

По общему правилу основанием гражданско-правовой ответственности является факт совершения экологического правонарушения и связанные с этим негативные последствия для состояния окружающей среды. Чтобы отделить экологические правонарушения от иных правонарушений, следует указать на следующие их основные признаки. Правонарушение будет экологическим, если при совершении действия или бездействия имело место обязательное использование природных объектов, которое было направлено на такое изменение их состояния, которое запрещено правом, либо имело место нарушение прав граждан в области охраны окружающей среды. Таким образом, объектом посягательства при совершении экологического правонарушения выступает окружающая среда, а также гарантированное ст. 42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду <*>.

<*> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" // Рос. газ. 1998. 24 нояб.

Имеющиеся в законодательстве и в доктрине экологические права определения природных объектов позволяют правильно квалифицировать противоправное деяние как экологическое правонарушение. К примеру, ВК РФ определяет водный объект как сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима. Соответственно загрязнение реки в результате неправомерного использования будет экологическим правонарушением, в то время как загрязнение питьевой воды в системе водоснабжения, произошедшее в результате неправильной эксплуатации такой системы, и связанное с этим причинение вреда здоровью граждан не обладают признаками экологического правонарушения, и при компенсации вреда нормы экологического права не применяются. Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" определяет атмосферный воздух как смесь газов атмосферы, находящейся за пределами помещений. Воздух внутри жилых или производственных помещений не относится к природному объекту, а компенсация вреда, причиненного здоровью людей его загрязнением, будет компенсироваться в соответствии с нормами трудового и санитарного законодательства, а также в соответствии с нормами, определяющими порядок компенсации вреда, вызванного отдельными видами деятельности. Эти нормы, в частности, выражены в Федеральном законе "О радиационной безопасности населения", предусматривающем обязанность источников ионизирующего излучения обеспечить обязательное страхование жизни и здоровья своих работников и подвергшихся радиационному воздействию при осуществлении своей трудовой деятельности.

Составы экологических правонарушений определены в Кодексе об административных правонарушениях РФ и в Уголовном кодексе РФ. Вместе с тем содержащиеся в этих актах нормы толкуются в соответствии с экологическим законодательством, в котором в необходимых случаях содержатся перечни правонарушений либо имеются статьи, определяющие права и обязанности субъектов регулируемых отношений, запреты и ограничения на совершение действий. ВК статьей 96 запрещает сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов. Статья 98 требует, чтобы источники загрязнения, находящиеся на суше, своей деятельностью не вызывали загрязнение и засорение водных объектов сверх установленных нормативов воздействий на водные объекты. Это требование обеспечивается обязанностью водопользователей применять технологии, не оказывающие негативного воздействия на окружающую природную среду. Таким образом, неиспользование таких технологий, в результате которого допущено превышение нормативов выбросов, является правонарушением и основанием привлечения к административной ответственности по статье 8.13 п. 4 КоАП, предусматривающей административную ответственность за нарушение требований к охране водных объектов. Административное правонарушение является основанием для возложения обязанности на правонарушителя возместить экологический вред, если в результате этого правонарушения концентрация загрязняющих веществ в водном объекте превысила установленные нормативы ПДК.

Наряду с этим следует учитывать определенные особенности гражданско-правовой ответственности, установленные экологическим законодательством. В частности, в некоторых случаях экологическое законодательство устанавливает обязанность возместить экологический вред, причиненный в случае совершения правомерных действий, т.е. при отсутствии правонарушения. Так, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" в ст. 77 предусматривает обязанность компенсировать экологический вред, причиненный субъектом хозяйственной деятельности, на проект которого имеется положительное заключение экологической экспертизы. Примечательно, что предшествующий Закон "Об охране окружающей природной среды" 1991 года (ст. 86) такого требования не предусматривает. Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 года с поправками "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" предусматривает, что внесение платы за загрязнение окружающей среды не освобождает природопользователей от возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды. Таким образом, предприятие будет обязано компенсировать вред, причиненный, скажем, повреждением лесов, почв или других природных объектов, даже если оно сооружено и эксплуатируется в полном соответствии с проектом, получившим положительное заключение экологической экспертизы, и при соблюдении экологического законодательства. Подобным образом добросовестное внесение платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов не освободит предприятие от обязанности компенсировать вред, причиненный такими выбросами, сбросами или размещением отходов. При этом следует учитывать, что Постановление 1992 года, а также Закон "Об охране атмосферного воздуха", ВК и соответствующие подзаконные акты предусматривают, что основой расчета платежей является система нормирования воздействий. В соответствии с этой системой нормативы воздействий - нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов - вносятся в разрешительные документы, выдаваемые предприятиям и другим источникам воздействий. Хозяйственная деятельность, осуществляемая в соответствии с разрешениями и лицензиями, т.е. при воздействиях в пределах нормативов, закрепленных в разрешительных документах, является правомерной. Тем не менее при таком режиме в случае причинения экологического вреда, выражающегося в концентрации в водоеме либо атмосферном воздухе определенных загрязняющих веществ сверх установленных ПДК, вызванного сбросами или выбросами, такое предприятие будет обязано этот вред компенсировать. Таким образом, выбросы и сбросы, а также размещение отходов, осуществляемые в соответствии с разрешениями, при возникновении негативных последствий в виде загрязнения либо иной деградации природных объектов не освобождает причинителя вреда от гражданско-правовой ответственности. Иски о компенсации вреда могут предъявляться пострадавшими прямо в суд, и оформления факта правонарушения не требуется.

Приветствуя такую правовую конструкцию с точки зрения высоких возможностей защиты права на возмещение экологического вреда, нельзя не обратить внимание на другую сторону вопроса. Выясняется, что государство, давая научно и юридически обоснованную санкцию (например, экологическая экспертиза) на деятельность объектов, не относящихся к источникам повышенной опасности, не несет никакой ответственности за последствия принятого решения. Государственная экологическая экспертиза или выданное разрешение (лицензия) на нормативный выброс или сброс превращается в чисто бюрократический этап со всем своим финансовым и техническим бременем для предприятия, не гарантирующим ему защиту от последствий в виде обязанности возместить причиненный экологический вред таким разрешенным действием. Такое положение создает условия для ослабления качества работы государственных экспертов, вносит элемент несправедливости во взаимоотношения государства и субъектов экономической деятельности и тем самым уже на уровне законодательства снижает эффективность правовых конструкций в области охраны окружающей среды. Вероятно, было бы справедливо и юридически корректно возложить гражданско-правовую ответственность на государство за вред, причиненный с его разрешения, т.е. правомерной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных для источников повышенной опасности.

Основанием для компенсации экологического вреда могут быть также незаконные действия (решения) или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате нарушения которых гражданам были причинены убытки и моральный вред <*>. Такие действия (решения) признаются незаконными, если в результате их принятия нарушены права граждан на благоприятную окружающую среду, на получение информации о состоянии окружающей среды и другие права граждан, предусмотренные ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды", а также созданы препятствия осуществлению гражданином своих прав, незаконно возложена на гражданина обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Предоставление государственным служащим искаженной информации о радиационном загрязнении в районе проживания граждан, повлекшее возникновение заболевания, будет основанием для признания действий этого государственного служащего незаконными и основанием для возложения на него обязанности компенсировать вред, причиненный здоровью пострадавшего.

<*> См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // Рос. газ. 1993. 12 мая.

Признание государственных органов ответственными за компенсацию вреда не всегда простое дело не только в силу определенных известных трудностей (причинная связь между решением и последствиями), но и по причине неясных, а иногда противоречивых законодательных требований. В частности, одним из механизмов охраны атмосферного воздуха является нормирование качества атмосферного воздуха и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух со стационарных и передвижных источников. В соответствии с установленной процедурой государственные органы имеют право утверждать временно согласованные нормативы для предприятия, т.е. разрешать выбрасывать больше, чем это необходимо для соблюдения нормативов качества. В случае если такие выбросы становятся причиной приобретения заболевания или повреждения имущества гражданина, то у него возникает две альтернативы. В соответствии с Законом 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" он может требовать возмещения вреда на основании принятия решения государственным органом в нарушение его права на благоприятную окружающую среду. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 года "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещении отходов, другие виды вредного воздействия" обязанность возместить вред в полном объеме ложится на само предприятие независимо от того, имеется ли у него разрешение на выброс и произвело ли оно плату за такой выброс. Разница состоит в том, что в первом случае получению компенсации должно предшествовать решение суда по иску такого гражданина о признании решения незаконным. Критерием незаконности будут негативные последствия для здоровья. На гражданина ложится обязанность доказывания факта нарушения его прав, и в данном случае таким доказательством будет факт повреждения здоровья. Государственный орган будет освобожден от обязанности компенсировать вред, если докажет законность своего решения, т.е. докажет, что причиной повреждения здоровья стало не решение об утверждении временно согласованных нормативов, а иные причины. Во втором случае этап обжалования решения государственного органа опускается, а гражданину можно обращаться в суд прямо с иском о возмещении вреда здоровью действиями предприятия. И в том, и в другом случае важным этапом остается установление причинной связи между выбросами и наступившими последствиями для здоровья.

Большое значение для решения вопросов компенсации экологического вреда имеют положения Гражданского кодекса об ответственности источников повышенной опасности. В соответствии со ст. 1079 ГК юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих, обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности. Таким образом, сам факт эксплуатации источника повышенной опасности, при котором причинен вред, независимо от вины лица, которому принадлежит либо который эксплуатирует источник повышенной опасности, является основанием для предъявления требования о возмещении вреда. Статья не дает полного перечня таких источников, хотя статья 1064 дает отсылку к закону, которым может быть предусмотрено возмещение вреда при отсутствии вины причинителя вреда. Известно, что основными источниками загрязнения окружающей среды выбросами и сбросами являются промышленные предприятия. Таким образом, важно определить, какие предприятия или другие источники несут обязанность возместить экологический вред без вины. По этому вопросу имеют значение несколько федеральных законов. Так, Федеральным законом от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в ст. 54 предусмотрено, что ответственность эксплуатирующей организации за убытки и вред, причиненный радиационным воздействием, наступает независимо от вины эксплуатирующей организации. К таким организациям относятся организации, использующие атомную энергию в мирных и оборонных целях, включая ядерные установки (ядерные реакторы, атомные станции, суда, космические и летательные аппараты и т.д.), радиационные источники, в которых содержатся радиоактивные вещества, хранилища радиоактивных отходов и иные пункты хранения радиоактивных веществ и материалов.

Другие источники повышенной опасности включают промышленные объекты, подпадающие под действие Федерального закона от 21 июля 1997 года "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", и гидротехнические сооружения (плотины, здания ГЭС, туннели, каналы, насосные станции и т.д.), подпадающие под действие Федерального закона от 21 июля 1997 года "О безопасности гидротехнических сооружений". В соответствии с этими Законами эксплуатирующие организации обязаны в целях возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, имуществу других лиц и окружающей среде в результате аварии, застраховать риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда здоровью, жизни и имуществу. Ответственность не наступает, если авария возникла вследствие непреодолимой силы - стихийных бедствий, военных действий или умысла потерпевшего.

При решении вопроса о компенсации экологического вреда необходимо установление причинной связи между действиями субъекта и наступившими последствиями в виде деградации природных объектов или повреждения здоровья. Установление такой причинной связи является достаточно сложным делом. Это связано с тем, что между правонарушением и его негативными последствиями для здоровья или состояния окружающей среды нередко существует разрыв по времени и по расстоянию. Кроме того, последствия могут быть вызваны деятельностью сразу неопределенного круга источников. Так, негативные последствия для здоровья могут возникнуть в результате длительной эксплуатации множества предприятий, выбрасывающих загрязняющие вещества в атмосферный воздух, и по отношению к людям, проживающим в отдалении от таких источников. Подобным образом поступление в водные объекты загрязняющих веществ может стать причиной гибели рыбы, повреждения здоровья людей, ухудшения состояния вод лишь через длительный период, в течение которого происходит сброс сточных вод. Также негативные последствия для природных объектов могут быть вызваны опосредованно деятельностью, которая не связана с использованием или воздействием на такие объекты. К примеру, причиной гибели лесов может быть загрязнение атмосферного воздуха окислами азота, серы и другими загрязняющими веществами, известное как явление кислотных дождей, а причиной уничтожения животного мира - загрязнение почв в результате использования агрохимикатов, изменения среды обитания в результате хозяйственной деятельности. В этих случаях предприятие, с которого поступают такие выбросы, лесонарушений не совершает, однако опосредованно его деятельность вызывает экологический вред состоянию лесов.

Для установления причинной связи используются предусмотренные законодательством требования учета и регистрации источников загрязнения, загрязняющих веществ, данные мониторинга и измерения выбросов и сбросов. В соответствии со ст. 38 Федерального закона "Об охране окружающей среды" запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды (ст. 66) имеют право посещать в целях проверки объекты хозяйственной и иной деятельности, проверять работу средств контроля. При проведении государственного контроля данные о превышении нормативов сбросов и выбросов, снятые с измерительной аппаратуры, служат основанием для вынесения решений о привлечении к ответственности. Привлечение к административной ответственности по факту превышения нормативов, в свою очередь, является основанием для предъявления требований о возмещении экологического вреда.

Вместе с тем, несмотря на имеющиеся знания о причинной связи той или иной деятельности с возможными последствиями, привлечение к гражданско-правовой ответственности не всегда возможно. В частности, установить меру ответственности предприятий за гибель лесов под воздействием кислотных дождей далеко не всегда возможно в силу отсутствия или недостаточной точности имеющихся технических средств оценки таких воздействий. Поэтому пока эта сфера возмещения экологического вреда остается неурегулированной.

С учетом таких проблем экологическое законодательство устанавливает специальные сроки исковой давности. Законом "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет. Особые правила установлены Законом "Об использовании атомной энергии". Так, в соответствии со ст. 58 на требования о возмещении убытков и вреда, причиненного радиационным воздействием жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется. Срок исковой давности по требованиям о возмещении убытков и вреда, причиненного радиационным воздействием имуществу или окружающей среде, устанавливается в три года, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права. В соответствии с Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" граждане имеют право обратиться в суд с жалобой на действия и решения в целях их признания незаконными в течение трех месяцев.

Порядок возмещения экологического вреда

В соответствии с нормами гражданского и экологического законодательства возмещение экологического вреда производится добровольно или по решению суда или арбитражного суда в порядке искового судопроизводства. Примечательно, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды" 2002 года в ст. 66, определяющей права и обязанности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, не предусматривает права инспекторов предъявлять иски в суд по факту правонарушения и причинения вреда, как это было предусмотрено ранее ст. 70 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" 1991 года. Действующие ныне подзаконные акты по этому вопросу были приняты во исполнение и развитие Закона 1991 года и поэтому содержат указания на полномочия органов охраны окружающей среды по предъявлению исков. В связи с этим возникла юридическая неопределенность относительно того, должностные лица какого ведомства имеют право предъявлять иски в суд. Более того, встает вопрос вообще о юридической силе множества подзаконных актов, которые в своих преамбулах содержат ссылку на недействующий закон, во исполнение которого они приняты. Такое положение ставит под угрозу легитимность любых действий и решений государственных органов по поводу привлечения нарушителей к гражданско-правовой ответственности за причинение экологического ущерба.

В российском гражданском и экологическом законодательстве закреплен принцип возмещения экологического вреда в полном объеме. Это означает, что независимо от того, предусматривает ли законодательство пределы гражданско-правовой ответственности или нет для причинителя вреда, потерпевший должен получить полную компенсацию. Обязанность возместить ущерб ложится на причинителя вреда. Однако в такой компенсации в разных случаях могут участвовать разные лица и государство. Имеются по крайней мере три модели.

Во-первых, используется модель, при которой отдельные объекты имеют право ограничить свою гражданскую ответственность в установленных законом или международным договором пределах. В этом случае они обязаны иметь финансовое обеспечение предела ответственности, которое включает страховой полис, государственные и иные гарантии, собственные средства. Ущерб сверх установленного предела ответственности возмещает государство. Такая модель применяется к АЭС и другим источникам ионизирующего излучения, несущим гражданскую ответственность независимо от вины при простом установлении факта причинения вреда в результате радиационного воздействия на основании Закона "Об использовании атомной энергии". В соответствии со ст. 56 эксплуатирующие атомные реакторы организации обязаны иметь финансовое обеспечение предела гражданской ответственности, сверх которой по ст. 57 возмещение убытков и вреда по полного размера обеспечивает Правительство РФ. В этом случае действует правило об обязательном страховании эксплуатирующих организаций.

Вторая модель применяется в международных отношениях и касается загрязнения моря нефтью и причинения ущерба иностранным государствам, гражданам и юридическим лицам. Исходя из права морских нефтяных танкеров ограничивать свою ответственность на основе обязательного страхования, международное морское законодательство предусматривает, что в случае превышения размера вреда возмещение производится Международным фондом для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1992 года, функционирующим в соответствии с Протоколом 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1972 года <*>. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 мая 2001 года "О порядке реализации положений Протокола 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года" обязанность платить взносы в Международный фонд возлагается на организации-получатели перевезенных морем нефти и нефтепродуктов. Таким образом, при сливе или иной утечке нефти с судна компенсация будет произведена страховщиком в пределах гражданской ответственности, а за ее пределами - из средств Международного фонда. Иски о компенсации вреда предъявляются Фонду потерпевшим от загрязнения моря нефтью.

<*> Россия является стороной данного протокола в соответствии с Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 26-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Протоколу 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года и денонсации Российской Федерацией Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года".

В третьих, компенсация экологического вреда для ряда промышленных объектов производится в контексте требования об обязательном страховании. В частности, Законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (ст. 15) предусмотрено, что объекты, подпадающие под действие этого Закона, обязаны страховать ответственность за повреждение здоровья или окружающей среды в случае аварий на таких объектах. Минимальный размер страховой суммы колеблется от 100 тысяч до 7 млн. рублей. Закон "О безопасности гидротехнических сооружений" в ст. 15 предусматривает, что риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации данного гидротехнического сооружения. При возникновении последствий аварий на таких объектах, не находящихся в государственной собственности, возмещение производится страховщиком в пределах страховой суммы, а за ее пределами - за счет собственных средств объекта по общим правилам ГК (ст. 1072). Для гидротехнических сооружений, находящихся в государственной или муниципальной собственности, обязательства по страхованию ответственности обеспечиваются за счет соответствующих бюджетов в зависимости от принадлежности такого сооружения на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию. Величина финансового обеспечения ответственности определяется исходя из максимального размера вреда, который может быть причинен в результате аварии <*>.

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 18 декабря 2001 г. N 876 "Об утверждении правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения" // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 2). Ст. 4979.

Во всех остальных случаях, в том числе для объектов, для которых обязательное страхование ответственности не предусмотрено, действует общее правило, в соответствии с которым такой объект компенсирует вред, причиненный повреждением природных объектов или здоровья, гражданам, юридическим лицам или государству экологическим правонарушением в полном объеме из собственных средств, включая средства добровольного страхования.

Решение о компенсации вреда выносится судами общей юрисдикции или арбитражными судами в порядке искового судопроизводства. Одновременно с решением суда о возложении обязанности на ответчика компенсировать вред суд вправе по иску граждан, юридических лиц, государственных органов либо прокурора обязать ответчика приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Такое решение может быть принято судом только в случае, если вред причинен объектом производственной деятельности и если дальнейшая эксплуатация этого объекта продолжает причинять вред или угрожает новым вредом. Суд имеет право отказать в иске о приостановлении либо прекращении деятельности, если это противоречит общественным интересам. Однако такой отказ не лишает права потерпевших на возмещение вреда в дальнейшем.

Способы возмещения экологического вреда

Вред в соответствии со ст. 1082 ГК по решению суда возмещается причинителем вреда либо лицом, ответственным за причинение вреда, в натуре (реальное возмещение вреда) или в денежном выражении в порядке возмещения причиненных убытков. Это означает, что поврежденный в результате правонарушения либо аварии природный объект должен быть восстановлен, т.е. приведен в прежнее состояние силами и за счет лица, причинившего вред, либо потерпевшему должна быть предоставлена денежная компенсация, исходя из методик расчета вреда либо установленных такс.

Решение вопроса о выборе способа возмещения вреда ложится на суд. Экологическое законодательство не предусматривает приоритета реального возмещения вреда, что снижает значение института возмещения вреда для поддержания и сохранения благоприятных природных условий. Суть проблемы заключается в том, что во многих случаях причинитель вреда объективно не способен восстановить нарушенные природные условия - очистить водный объект от загрязняющих веществ, посадить уничтоженный лес, восстановить популяцию рыб. Кроме того, о реальном возмещении экологического вреда можно говорить лишь условно. Даже посаженный лес не является заменой срубленному, и пройдет немало времени, прежде чем этот лес приобретет прежние характеристики. Поэтому денежная компенсация является наиболее удобным и часто используемым способом возмещения экологического вреда. Учитывая, что основная часть природных объектов находится в государственной собственности, при уничтожении или повреждении объектов потерпевшим будет государство. Назначенная судом сумма возмещения вреда в соответствии с бюджетным законодательством поступит в государственный бюджет и затем будет перераспределена на различные мероприятия, в том числе связанные с восстановлением поврежденных природных объектов. Между совершенным правонарушением и моментом восстановления может образоваться существенный перерыв по времени, в течение которого загрязнение или иные последствия правонарушения будут усугублять экологическую обстановку. В некоторых случаях временной фактор может сыграть и положительную роль, так как некоторые природные объекты обладают свойством самовосстановления. Таким образом, взысканная компенсация превращается в чистый доход, а государство становится заинтересованным лицом в поддержании условий для несоблюдения экологического законодательства. Имеются ситуации, когда устранить экологический вред вообще невозможно, к примеру при незаконной добыче полезных ископаемых. Изъятые из недр в нарушение норм права полезные ископаемые не могут быть возвращены на прежнее место, и поэтому компенсация превращается в получение платежа, хотя и по более высоким ставкам, за добытые полезные ископаемые в виде убытков государству <*>. Нарушенные природные условия недр уже не могут быть восстановлены.

<*> См.: Письмо МПР РФ и Госналогслужбы РФ от 25 сентября и от 7 октября 1998 г. "О порядке возмещения убытков при безлицензионном пользовании недрами" // Документ официально опубликован не был.

Денежная компенсация за причинение экологического вреда повреждением или уничтожением природных объектов рассчитывается исходя из понесенных убытков, т.е. фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, а также упущенной выгоды, под которой понимаются неполученные доходы, которые потерпевший мог получить при обычных условиях природопользования, если бы его право не было нарушено. Определение денежного размера причиненного вреда является одним из сложных элементов процедуры компенсации. Сложность состоит в том, что природные объекты не имеют заранее зафиксированной цены. Поэтому используются различные способы определения причиненного вреда и размера его компенсации.

Убытки и упущенная выгода рассчитываются с применением установленных методик и такс определения вреда, в том числе с использованием кадастровой оценки природных ресурсов, а также путем калькуляции стоимости работ по восстановлению. Общий порядок определения подлежащих взысканию сумм в счет возмещения ущерба определен Госкомэкологией 6 сентября 1999 года в Методических указаниях по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений.

Таксовый способ определения ущерба состоит в том, что в виде стандарта определяется сумма, которую причинитель ущерба обязан уплатить за каждую единицу незаконно использованного или добытого природного объекта. Он распространяется на случаи причинения ущерба лесному хозяйству незаконной порубкой отдельных видов деревьев и незаконным использованием отдельных видов объектов животного мира, обычно подлежащих особой охране. Таксы также применяются при совершении лесонарушений либо нарушений законодательства о животном мире, совершенных на охраняемых либо других специально указанных территориях. Особенностью таксового способа является то, что он нацелен не только на возмещение причиненного ущерба, но и на наказание правонарушителей. Поэтому суммы компенсации устанавливаются в размере выше стоимости уничтоженных природных объектов. Так, в соответствии с таксами для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства РФ <*>, сумма возмещения определяется в кратном размере затрат, связанных с восстановлением некоторых видов лесов, либо стоимости незаконно срубленной древесины. Подобным образом, т.е. в кратном размере, но уже от минимальной месячной оплаты труда, действуют таксы для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением животных, занесенных в Красную книгу <**>. Для водных биологических ресурсов установлены фиксированные суммы в рублях за каждый незаконно добытый или уничтоженный экземпляр животного <***>.

<*> Утв. Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2001 г. N 388 "Об утверждении такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2236.
<**> См.: Приказ Минприроды от 4 мая 1994 года N 126 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного мира" // Российские вести. 1994. N 118.
<***> См.: Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 года N 515 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов" // СЗ РФ. 1994. N 6. Ст. 604.

В остальных случаях повреждения природных объектов применяются методики исчисления вреда, обычно основанные на установленных ставках платы за используемые природные объекты и калькуляции расходов на проведение работ по восстановлению нарушенных природных условий. Так, основу исчисления взыскания за вред, причиненный загрязнением окружающей среды, составляют нормативы платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов <*>. Сумма взыскания определяется путем кратного (в 5 раз) увеличения стоимости одной единицы выброса, сброса или измерения отходов и их умножения на фактическую массу выбросов, сбросов или размещенных отходов. При исчислении убытков учитываются продолжительность негативного воздействия на окружающую среду, соответствующие коэффициенты экологической ситуации, а также изменения уровня цен.

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 года N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, выбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.

При причинении ущерба лесному хозяйству незаконной порубкой леса за пределами действия такс сумма взыскания устанавливается исходя из ставок лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, устанавливаемых органами государственной власти субъектов РФ. Размер ущерба за загрязнение почв определяется, исходя из затрат на проведение полного объема работ по очистке загрязненных земель либо, при невозможности оценить такие затраты, с применением специальных формул <*>.

<*> См.: Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами. Утв. Роскомземом 10 ноября 1993 года и Минприроды РФ 18 ноября 1993 г.

В некоторых случаях применяется так называемый административный или социально-алиментный способ определения суммы возмещения вреда. Его суть состоит в том, что размер экологического ущерба вообще не определяется, но потерпевшим выплачиваются фиксированные суммы в счет компенсации из государственных средств или предоставляются социальные льготы. По сложившейся практике этот способ применяется в случаях крупных индустриальных аварий, чрезвычайных ситуаций, повлекших жертвы или массовые заболевания людей, утрату имущества или опасное повреждение природных объектов на значительной территории. Таким же образом производится компенсация за экологический ущерб, причиненный авариями в прошлом. Особенность административного или социально-алиментного способа заключается в том, что его применение возможно только в случаях, когда на это имеется прямое указание закона, предусматривающего соответствующие льготы и компенсации пострадавшим и обязанность государства их предоставить по факту конкретной ситуации. На сегодняшний день такой порядок компенсации установлен законодательством о радиационных авариях применительно к нескольким радиационным катастрофам, произошедшим в прошлом <*>, а также законодательством о чрезвычайных ситуациях <**>.

<*> Например, Закон РСФСР от 18 июня 1992 года "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изменениями); Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. "О социальной защите граждан РФ, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" (с изменениями); Федеральный закон от 10 июля 2001 года "О специальных программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории".
<**> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648.

При причинения вреда здоровью применяется ст. 1085 ГК РФ, предусматривающая, что возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительные расходы, необходимые для лечения, дополнительного питания, подготовку в другой профессии, но только в том случае, если будет установлено судом, что гражданин нуждается в таких видах помощи и при отсутствии права на их бесплатное получение. Таким образом, право на медицинскую помощь в пределах обязательного медицинского страхования реализуется гражданами в счет компенсации вреда здоровью, причиненного экологическим правонарушением.

Таким образом, возмещение экологического вреда является важным инструментом охраны окружающей среды. Он не только способен обеспечить справедливое распределение расходов, связанных с поддержанием благоприятных природных условий, но и стимулировать экологически корректное поведение, воздействуя на экономические интересы природопользователей. Хотя законодательство в этой области находится на достаточно высоком уровне развития, оно не лишено недостатков, что создает проблемы, связанные с возможностями его эффективного применения. Среди них - противоречивое определение прав и обязанностей органов государственного экологического управления по предъявлению исков о возмещении вреда, вызывающая сомнения эффективность порядка использования средств, полученных государством в виде компенсаций за причинение экологического ущерба государству, возникающие по мере принятия федеральных законов расхождения с соответствующими подзаконными нормативными правовыми актами, технические трудности, связанные с установлением причинной связи между правонарушением и наступившими последствиями.

Решение этих проблем требует приведения законодательства в надлежащее состояние, а также организации практических действий по его реализации. Вопрос о пересмотре ведомственных актов может оказаться актуальным еще и в связи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти, проводимой в настоящее время. Следует также особо отметить, что повышение эффективности института гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения зависит не только от совершенствования законодательства, улучшения деятельности судебных органов, но и от готовности общества противодействовать экологическим правонарушениям, в том числе используя, где это необходимо, механизм возмещения вреда.