Мудрый Юрист

Конституция РФ и современная модернизация федеративного законодательства *

<*> Bezrukov A.V. Constitution of the RF and contemporary modernization of federative legislation.

Безруков Андрей Викторович, начальник кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент, г. Екатеринбург.

Рассматриваются основные направления проводимых федеративных реформ, Конституционного Суда РФ, Совета Федерации, анализируются и оцениваются этапы преобразований избирательного законодательства, отстаивается идея реализации принципа федерализма и демократизации федеративных отношений.

Ключевые слова: конституционные преобразования; федеративная реформа; выборы; Государственная Дума; Совет Федерации; Конституционный Суд РФ.

The main directions of federal reforms of Constitutional Court and also all phases of reforming of Election Law, which are put into practice, are being analyzed. The main idea is in putting into practice the principle of democratizations of Federal relations.

Key words: constitution reorganization; federal reform; elections; State Duma; Federation council; Constitutional court (of justice/law) of the Russian Federation.

Проводимая в современной России политика централизации, берущая начало в 2000 г. с образования семи, а с 2010 г. восьми федеральных округов, охватила многие сферы общественных отношений и сложно вписывается в условия правового федеративного демократического государства.

Точкой отсчета реформирования властной вертикали в России явились Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. о полномочном представителе Президента в федеральном округе и Положение, утвержденное данным Указом, которыми институт полномочных представителей Президента РФ в регионах был преобразован и положено начало реформирования властной вертикали в России. Причем в этом решении главы государства, многие ученые и политики справедливо усмотрели первый шаг Президента РФ на пути реформирования Российской Федерации <1>.

<1> См., например: Лысенко В.Н. История повторяется трижды // Российская газета. 2000. 16 мая.

В действительности полпреды Президента РФ внесли значимый вклад в дело организации контроля, координации региональных органов государственной власти, приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Вместе с тем их образование не дает основания выделения нового уровня публичной власти в механизме разграничения федеральных и региональных полномочий. Полпреды в федеральных округах есть результат перераспределения полномочий президентской власти, деконцентрации государственной власти, но не изменение территориальной структуры государства или иерархии публичной власти России. Это, скорее, временная управленческая сфера в системе государственной власти, перспективы которой весьма сомнительны. Поэтому со временем потребуется законодательное определение их статуса, уточнение их функций и места в системе государственной власти или же вообще возможен отказ от такого института.

В дальнейшем происходит принятие федерального закона о порядке формирования Совета Федерации, когда должностной принцип формирования верхней палаты заменен на делегирование в Совет Федерации представителей от законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ. Затем корректируется и такой подход: в число членов Совета Федерации с января 2011 г. могут войти только депутаты местных или региональных представительных органов.

Октябрьские изменения 2011 г. указанного Федерального закона предусматривают возможность вхождения в палату также депутатов Государственной Думы, входивших в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую субъекту РФ или части территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации, либо соответствующую группе субъектов РФ, органом государственной власти одного из которых осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Кроме того, в случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ или парламента региона федеральный законодатель предусмотрел возможность избрания (назначения) вновь избранным (назначенным) региональным органом в качестве представителя в Совете Федерации также члена Совета Федерации <2>.

<2> См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс"; Валентина Матвиенко укрепит авторитет Совета Федерации // Российская газета. 2011. 21 сент.

Такой подход действительно демократизирует процедуру формирования палаты парламента и повышает ее представительный характер, хотя в идеале, возможно, следует вернуться к выборам сенаторов с участием региональных государственных органов, исходя из положений ст. 95, 96 Конституции РФ.

На момент подготовки статьи к печати возник новый вариант формирования Совета Федерации: один представитель избирается законодательным органом субъекта из числа депутатов данного органа; с восстановлением выборности глав исполнительной власти субъектов РФ предлагается, чтобы каждый из кандидатов предложил своих претендентов на пост члена Совета Федерации, к которым рейтинговым голосованием избиратели обозначат свое отношение, соответственно победитель - глава исполнительной власти назначит первого по рейтингу членом Совета Федерации от исполнительной власти субъекта РФ.

На протяжении последних лет происходит реформирование Конституционного Суда РФ. Первоначально Суд был перемещен в г. Санкт-Петербург. Затем изменен порядок формирования руководства Суда. Председатель и заместители председателя КС РФ теперь назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Однако КС РФ - особый орган, который разрешает споры, в том числе и между государственными органами, которые его формируют. И прежде судьи самостоятельно избирали председателя КС РФ и его заместителя, что выглядело более демократично и дистанцировало, по крайней мере формально, руководство государства и КС РФ. Теперь же мы имеем более централизованный подход, как и в свое время отказались от выборов глав регионов, что весьма опасно для молодого федеративного демократического государства.

Последние преобразования затронули организационные формы конституционного судопроизводства. Разрешение дел в заседаниях палат упразднено, все решения КС РФ теперь принимает в заседаниях всего состава КС РФ. Законодатель также установил новый порядок разрешения дел - без проведения слушаний. И еще один интересный момент. Законодатель теперь иначе трактует принцип непрерывности. КС РФ может начинать рассмотрение нового дела до провозглашения решения по ранее начатому делу. Такие преобразования получили во многом обоснованно критическую оценку среди ученых <3>.

<3> См.: Авакьян С.А. Конституционный Суд Российской Федерации: неоднозначные законодательные новеллы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 3 - 8; Саликов М.С. Новеллы конституционного судебного процесса // Российский юридический журнал. 2011. N 4. С. 4 - 10.

Другим важнейшим направлением федеративной реформы явились конституционные преобразования в сфере разграничения компетенции.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является ключевым вопросом федеративных отношений, и в этой сфере КС РФ выработал ряд важных правовых позиций.

Особенно важным представляется решение КС РФ по делу "О Лесном кодексе" <4>. Из положений Конституции РФ КС РФ вывел формулу о том, что федеральный законодатель вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти. В том же решении КС РФ подтвердил правомочие Президента РФ и Правительства РФ по изданию правовых актов по вопросам разграничения компетенции. В этой связи следует разделить опасения Н.М. Добрынина о том, что в позиции КС РФ вкралось несколько тезисов, лежащих вне логики федерализма. Во-первых, отсутствие пределов законодательного регулирования по предметам совместного ведения, что может привести к фактическому их размыванию. Во-вторых, рамочные по своей природе федеральные законы стали детально регулирующими все сферы общественных отношений, что Конституцией РФ не подразумевается. В-третьих, подзаконные акты были признаны КС РФ фактически способом разграничения компетенции, что явно идет вразрез со ст. 11 Конституции РФ <5>.

<4> Постановление КС РФ от 9 января 1998 г. "О проверке конституционности Лесного кодекса РФ" // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.
<5> См.: Добрынин Н.М. Конституционная реформа в России: миф или очевидность // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 9. С. 3 - 4.

Следовательно, надлежит ограничить перечень федеральных полномочий по предметам совместного ведения, предоставив субъектам большую самостоятельность в правовом регулировании таких вопросов.

Проводимые в России конституционные реформы охватили многие избирательные правоотношения. Динамичное изменение законодательства о выборах существенно повлекло его содержательную трансформацию, не всегда последовательно регулируя избирательные правоотношения.

Концептуальными отличительными признаками рамочного Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" явились, во-первых, его более детализированный подход к правовому регулированию выборов, во-вторых, концентрация многих полномочий у федеральных органов власти. Это выразилось, в частности, в расширении компетенции ЦИК РФ, которая наделена как правом пересмотра и отмены решений нижестоящих комиссий, так и правами в части установления системы формирования окружных, территориальных и участковых комиссий вышестоящими избирательными комиссиями.

Несмотря на протестные акции, не менее значимым законодательным решением явилась отмена графы "Против всех", что ограничивает принцип свободных выборов. КС РФ также в одном из решений подчеркнул, что воля избирателей может быть выражена голосованием не только "за" или "против" отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех кандидатов <6>.

<6> См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г., 14 ноября 2005 г. // ВКС РФ. 1998. N 5; 2006. N 1.

Упорядочение системы организации выборов в России обусловлено многими изменениями законодательства, связанными с установлением единого дня голосования, ограничением пассивного избирательного права и возможностей участия в выборах иностранных граждан. Внесены изменения в законодательство в части ужесточения требований к политическим партиям и установления запрета депутатам менять свою партийную принадлежность, практически партиям запрещено выдвигать по своим спискам членов других партий, расширены возможности отмены регистрации партий и кандидатов. Вместе с тем Конституционный Суд скорректировал законодателя, постановил, что депутат регионального парламента не может быть исключен из фракции и лишен мандата за выход из партии, по списку которой он был избран. При этом запрет на переход в другую фракцию и на вступление в другую партию для депутата, по мнению Суда, следует из принципа народного суверенитета и не противоречит Конституции РФ <7>.

<7> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2012 г. по делу о проверке конституционности п. 1.1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах..." // СПС "КонсультантПлюс".

Важным этапом в реформировании избирательного законодательства явилось изменение порядка выборов депутатов Государственной Думы. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрел полный переход к пропорциональной системе. Очевидно, что такой подход позволял проникнуть в парламент лишь наиболее крупным партиям, ограничив возможности мелких и средних партий, что вряд ли всецело отвечает принципам демократии, политического плюрализма и многопартийности. Осенью 2011 г. по инициативе Президента РФ законодатель пошел еще дальше и для депутатов Государственной Думы седьмого созыва снизил заградительный барьер до 5 процентов.

Исходя из инициатив, предложенных в Послании Президента РФ от 22 декабря 2011 г., предстоит принять закон, сохраняющий действующую пропорциональную избирательную систему, но с введением ряда новаций, направленных на обеспечение представительства избирателей всех субъектов Российской Федерации в Государственной Думе, а также на упрощение отдельных избирательных процедур.

Насколько сработают все эти новшества, покажет будущее, особенно в связи с радикальным уменьшением минимальной численности политической партии - с 40 тысяч до 500 членов. Заявок на создание новых партий появилось в Министерстве юстиции РФ около 170, возможно, их останется порядка 80, а первым "этапом" будет учреждено около 20 новых политических партий. Это превратится в большую головную боль как для избирателей, так и для избирательных комиссий. Не исключено, что реально на следующих выборах себя заявят 3 - 5 новых партий, а все в конечном счете опять сведется к борьбе уже известных организаций.

Таким образом, признавая необходимость проведения конституционных реформ либо напрямую в сфере федеративных отношений, либо неизбежно отражающихся на развитии данных отношений, важно обратить внимание на следующее. Во-первых, проводить реформирование конституционного законодательства следует только в рамках Конституции РФ, устанавливающей принципы федерализма и демократизма в качестве основ конституционного строя России, в соответствии с ее буквой и духом. Во-вторых, требуется качественное и взвешенное законодательное регулирование федеративных отношений, с переходом к ограничению федеральных полномочий в рамках действующей Конституции РФ. В-третьих, принимая в целом последние проводимые конституционные преобразования, включая оптимизированный порядок выборов депутатов Государственной Думы, тем не менее в дальнейшем следует, сохранив систему представительства интересов различных слоев населения, а не только политических партий, вернуться к смешанной мажоритарно-пропорциональной системе депутатов Государственной Думы. В-четвертых, в обозримой перспективе следует оптимизировать порядок формирования Совета Федерации, вернуться к идее непосредственных выборов населением представителей от субъектов РФ, что будет отвечать принципам демократизма, федерализма и усилит представительную функцию парламента.