Мудрый Юрист

К вопросу о структуре территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и местных сообществ *

<*> Babichev I.V. On the issue of structure of territorial public collective (population) of municipal formation and local communities.

Бабичев Игорь Викторович, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, доктор юридических наук.

В статье автор представляет некоторые основанные на системно-структурных подходах методологические приемы анализа социальных групп, действующих или могущих действовать в муниципальных (и иных публичных) образованиях.

Ключевые слова: территориальный публичный коллектив; население; муниципальное образование; местное сообщество; структура; социальные группы.

The author of the article presents some methodological methods of analysis of social groups based on systemic-structure approaches and acting or able to act in municipal (and other public) formations.

Key words: territorial public collective; population; municipal formation; local community; social groups.

Дальнейшее изучение территориальных (местных) сообществ как составной части территориальных публичных коллективов (населения) муниципальных образований <1> для нужд правового осмысления и правового конструирования социальной действительности требует, с нашей с точки зрения, привлечения широкого арсенала исследовательского методологического инструментария.

<1> В этом контексте понятия "территориальное сообщество" и "местное сообщество" используются автором как синонимы.

С точки зрения системно-структурных подходов в юриспруденции и смежных отраслях социального знания, разрабатываемых в том числе и автором <2>, основным понятием для анализа местных сообществ является понятие "социальной группы". В понимании Р. Акоффа и Ф. Эмери, "социальная группа - целеустремленная система, участниками которой являются целеустремленные индивиды, умышленно сопродуцирующие достижение общей цели" <3>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография И.В. Бабичева "Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций" включена в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2010.

<2> См.: Бабичев И.В. Муниципальное право: Системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2011. С. 5 - 137.
<3> Акофф Р.Л., Эмери Ф.Э. О целеустремленных системах: Пер. с англ. / Под ред. и с предисл. И.А. Ушакова. 2-е изд., доп. М., 2008. С. 203. Авторы различают также общие и аналогичные цели. Общая цель - некоторый результат, к которому стремится каждый участник социальной группы. Так, например, если каждый участник социальной группы хочет, чтобы собственные автомобили были у всех участников группы, то это является их общей целью. Если же каждый участник группы сам хочет иметь автомобиль, при этом он никак не способствует тому, чтобы автомобиль появился у других участников группы, то такие цели называются аналогичными.

Это определение необходимо пояснить. Целеустремленный индивид (психологический или социальный), по Р. Акоффу и Ф. Эмери, - такой индивид, который может изменять свои задачи при постоянных окружающих условиях: он выбирает и задачи, и средства их выполнения <4>. Тем самым он проявляет волю, а следовательно, является субъектом.

<4> Там же. С. 40.

Сопродуцирование - понятие из предложенного указанными авторами причинно-следственного представления о продуценте - продукте, при котором продуцент есть необходимая, но недостаточная причина появления продукта, нужен сопродуцент (сопродуцирование) <5>. Социальные группы могут иметь и несколько общих целей, это - многоцелевые группы.

<5> Там же. С. 30.

Спектр социальных групп неоднороден, они находятся в разном системно-структурном состоянии. Р. Акофф и Ф. Эмери различают организованные и неорганизованные социальные группы; для первых характерны наличие разделения труда между членами группы (т.е. упорядоченная структурно-функциональная сложность), направленного на достижение общей цели; организационная ответственность и организационная власть.

Неорганизованные группы - это те группы, индивидуальные элементы которых, хотя и являются целеустремленными индивидами, не могут произвести всей группой целеустремленный выбор, т.е. сформировать хотя бы одну общую цель <6>. В этом случае их вряд ли можно отнести к целеустремленной системе, следовательно, такие группы не являются и субъектами. А раз так, то с юридической точки зрения их субъектная институционализация невозможна.

<6> См.: Акофф Р.Л., Эмери Ф.Э. Указ. соч. С. 208 и др.

Таким образом, мы можем наблюдать в муниципальном образовании широкий спектр социальных групп, находящихся на различных стадиях своего "структурно-функционального вызревания"; зрелой в структурно-функциональной плане социальной группой является "социальный институт".

Понятие социального института через понятие правового института одним из первых было сформулировано еще Морисом Ориу, который выделял корпоративные или персонифицированные институты (социально-правовые системы), имеющие три основных признака: идею деятельности; организационную власть; проявление общности, которое возникает среди членов группы (института) в связи с идеей деятельности и ее реализации <7>. Ориу подчеркивал также длительность существования института, т.е. его устойчивость, как одну из его важнейших сущностных характеристик.

<7> См.: Ориу М. Основы публичного права. М., 1929. С. 16.

Современный автор М.Б. Глотов, проведя анализ большого числа работ по институциональным подходам в социологии <8>, отмечает, что объективной основой строения социального института (как устойчивой, но в то же время исторически изменчивой социальной системы) может выступать структура социального действия (термин, введенный Талкоттом Парсонсом <9>), так как именно необходимость организации и регулирования социальных действий вызывает появление социальных институтов.

<8> См.: Глотов М.Б. Социальный институт: определение, структура, классификация // Социологические исследования. 2003. N 10. С. 13 - 19.
<9> См.: Парсонс Т. О структуре социального действия. М., 2002. Работа впервые издана в США в 1937 г. Сам Т. Парсонс, выдающийся американский социолог, активно работал с понятиями "социальный институт" и "социальная система" (см.: Парсонс Т. О социальных системах. М., 2002. Работа впервые издана в США в 1951 г.).

В качестве структурно-функциональных элементов социального действия М.Б. Глотов предлагает следующие: субъект и объект социального действия, побудительные силы социального действия (потребности, интересы, цели, задачи и мотивы), условия и средства социального действия, результаты социального действия. По М.Б. Глотову, социальный институт - это социальная система, элементами которой являются персонал, социальные функции, социальное оснащение и результаты функционирования <10>.

<10> См.: Глотов М.Б. Указ. соч. С. 16.

Эти представления о структуре социального действия, выведенные на основе социологического анализа, весьма близки представлениям о структуре функциональной системы деятельности биологического организма, экспериментально установленным П.К. Анохиным <11>.

<11> См.: Анохин П.К. Философские аспекты теории функциональной системы. Избр. труды. М., 1978.

В.А. Карташев, подробно исследовавший научное наследие П.К. Анохина и его школы, показал, что ими экспериментально установлено, что именно цель целеустремленной системы является ее системообразующим фактором <12>. Цель, будучи идеальной моделью результата, является продуктом воли субъекта (индивида - психологического или социального) и формируется на стадии принятия им решения; при этом определяются средства, необходимые и достаточные для достижения цели. С другой стороны, цель - это вариант удовлетворения исходной потребности, выбранный из множества альтернатив, сформированных на основе специального знания. Выбор цели сугубо субъективный, т.е. выбор основан на конкретном знании индивида. Мера объективности цели - это мера истинности знания во всем объеме понятий относительной и объективной истины.

<12> См.: Карташев В.А. Система систем. Очерки общей теории и методологии. М., 1995. Понятие "системообразующего фактора" вытекает из представлений общей теории систем. Ю.А. Урманцев называет его "композицией", т.е. условиями, определяющими и ограничивающими отношения единства элементов системы. См.: Система. Симметрия. Гармония / Под ред. В.С. Тюхтина, Ю.А. Урманцева. М., 1988. С. 44 и др.

Цель конкретна. Сформулированная и принятая перед собственно деятельным актом (актом социального действия) как его основа, цель всегда содержит элементы неопределенности, что неизбежно приводит к некоторому рассогласованию фактически полученного результата и той модели, которая была сформулирована. Но именно наличие неопределенности в исходной модели делает цель средством оценки будущего результата (через "акцептор результата действия" П.К. Анохина) <13>.

<13> См.: Судаков К.В. Функциональные системы организма: Метод. пособие. М., 1976.

Сформулированная во всех ее компонентах и утвержденная волевым актом субъекта действия как безусловная необходимость последующего действия, цель и есть решение субъекта действия. Таким образом, всякий деятельный акт индивида необходимо предполагает трансформацию внешней потребности через ее осознание посредством имеющегося опыта и знания в конкретную цель, достижение которой есть средство удовлетворения этой потребности. Отсюда логически вытекает вполне определенная причинно-следственная цепь: потребность (интерес) - цель - решение - функционирование исполнительной системы индивида - результат. Далее сопоставление полученного результата с намеченной целью через "акцептор результата действия" завершает деятельный акт индивида (акт социального действия) <14>.

<14> См.: Карташев В.А. Указ. соч. С. 64 и др.

Еще одну важную особенность целей систем отметила Д.М. Мехонцева <15>. По ее данным, любая целеустремленная система имеет одновременно две объективные цели: 1) цель системы как целого - главная цель - сохранение (развитие) своей целостности, упорядоченности, устойчивости; 2) цель системы как части - функциональная цель - сохранение (развитие) вышестоящей (включающей) системы (метасистемы) по конкретному параметру, определяющему соответствующую функцию подсистемы.

<15> См.: Мехонцева Д.М. О законе целесообразного и оптимального самоуправления. Красноярск, 1988. Деп. в ИНИОН РАН. N 35171.

Без главной цели целеустремленная система не существует. В зависимости от количества параметров функции подсистемы функциональных целей этой подсистемы может быть несколько или может быть несколько задач в рамках одной функциональной цели, если параметры функции подсистемы взаимосвязаны.

Главная и функциональная цели системы взаимосвязаны. Недостижение системой как целым главной цели ведет к разрушению системы: системы, которые не могут поддерживать и укреплять свою упорядоченность и устойчивость, гибнут. При недостижении функциональной цели системой как части вышестоящей в иерархии системы (метасистемы) возможны два варианта: данная система (часть метасистемы) уничтожается и заменяется другой, или система, не выполняющая своей функции по отношению к вышестоящей системе, становится "паразитом", что в случае множественности такого явления приводит к деградации (разрушению) метасистемы.

Д.М. Мехонцевой сформулирован принцип (закон) целесообразного и оптимального самоуправления и управления: обеспечение упорядоченно-устойчивого состояния любой системы зависит от обеспечения качества выполняемых по отношению к ней функций всеми ее подсистемами и одновременно - от обеспечения благосостояния (развития) последних при минимальных затратах информации, энергии, времени.

Главную цель целеустремленных систем, по нашему мнению, можно разделить на две взаимосвязанные и взаимозависимые составные части: одну (назовем ее условно объективной) - направленную на формирование, поддержание и развитие устойчиво-упорядоченной целостности самой системы и вторую (субъективную) - направленную на осознание, формулирование и реализацию потребности (интереса) системы в соответствующем окружении. Субъективная компонента главной цели имеется только у целеустремленных систем. В случае публично-правовых систем мы говорим о формировании и реализации ими общественного интереса как субъективного компонента их главной цели.

В.Г. Афанасьев, размышляя в свое время над вопросом окружения системы, ограничения системы и среды, предлагал такой критерий ограничения: "К системе относятся только те объекты, явления, процессы, которые принимают прямое, непосредственное участие в созидании свойств системы. Взаимодействие их и создает систему с ее качественными характеристиками... Те же объекты, которые, будучи внешними по отношению к системе, участвуют в формировании ее интегративных качеств не прямо, а опосредованно, через отдельные компоненты системы или систему в целом, относятся к среде" <16>.

<16> Афанасьев В.Г. О системном подходе в социальном познании // Вопросы философии. 1973. N 6. С. 108.

Подобное понимание В.Г. Афанасьевым среды, окружающей систему, близко к понятию "окружение системы", используемому Р. Акоффом и Ф. Эмери. Под окружением системы эти авторы, оперируя терминологией теории систем, понимают множество элементов и их существенных свойств, которые не являются частями системы, но изменение в любом из них может стать причиной или продуцировать (сопродуцировать) изменение в состоянии системы. Внешние элементы, оказывающие влияние на несущественные свойства системы, не относятся к ее окружению <17>.

<17> См.: Акофф Р.Л., Эмери Ф.Э. Указ. соч. С. 28.

Чтобы в дальнейшем перейти к классификации социальных групп - местных сообществ, вооружимся еще некоторыми соображениями теории.

Р. Акофф и Ф. Эмери выделяют среди целеустремленных систем системы, стремящиеся к идеалу. Идеал - это цель, не достижимая ни на каком отрезке времени, но к которой, однако, можно неограниченно приближаться (иногда его называют также целью-миссией). Авторы считают стремящимися к идеалу только те целеустремленные системы, которые могут осуществлять выбор из нескольких целей и при этом: 1) способны продвигаться к идеалу, выбирая новую цель после достижения прежней или после неудачи в ее достижении; 2) последовательно жертвуют целями во имя идеалов; 3) при достижении одной из своих целей избирают другую цель, более близкую к идеалу <18>.

<18> Там же. С. 231.

Для целеустремленных индивидов, стремящихся к идеалу, характерно стремление к максимизации: своих физических ресурсов; знаний себя и окружения; бесконфликтности (гармонии) составляющих его индивидов и бесконфликтности (гармонии) с внешним окружением; стремления к эстетике бытия (к красоте) <19>.

<19> Там же. С. 232 - 237.

Еще одна характеристика социальных групп, выделенная Р. Акоффом и Ф. Эмери, - взаимоотношение социальной группы и составляющих ее индивидов. "Постольку поскольку индивидуальные элементы служат инструментами для всей системы, данная система будет уменьшать разнообразие: диапазон целеустремленного поведения (составляющих ее индивидов. - И.Б.) будет ограничен, причем все больше и больше поведение будет сводиться к низким уровням: многонаправленному и однонаправленному.

Постольку поскольку система служит инструментом для составляющих ее элементов, ей будет свойственно увеличение разнообразия: диапазон целеустремленного поведения будет расширяться, причем уровень поведения будет постепенно подниматься до стремления к идеалу" <20>. В первом случае - уменьшение разнообразия целеустремленного поведения индивидов происходит потому, что группа управляет своими членами в большей степени, чем они ею, - социальная группа названа авторами гомогенной; во втором случае - когда индивиды управляют группой в большей степени, чем она ими, - гетерогенной <21>.

<20> Там же. С. 205.
<21> Там же. С. 217.

Подведем некоторый итог. Итак, социальные группы подразделяются на неорганизованные и организованные. Неорганизованные группы мы не рассматриваем как целеустремленные индивиды, следовательно, они не обладают и субъектностью, в том числе субъектностью местного самоуправления <22>; их судьба - либо исчезнуть, либо, "ступив на ленту развития", превратиться в организованную группу.

<22> О субъектах и объектах местного самоуправления см.: Бабичев И.В. Муниципальное право: Системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. С. 83 - 99.

Посмотрим же, какова "лента развития" признаков, повышающих качество и количество "организованности" социальных групп (см. табл. 1).

Таблица 1

     Степень      
"организованности"
организованных
социальных групп
Функционально 
упорядоченная
внутренняя
структура
   Функционально   
завершенный
механизм
деятельного акта
(с необходимым и
достаточным
количеством
ресурсов и знания
о себе и окружении)
 Общность 
индивидов
в группе
Организационная
власть
Главная
цель
Функциональная
цель
I                 
не имеется    
не имеется         
имеется   
имеется        
имеется
не имеется    
II                
имеется       
не имеется         
имеется   
имеется        
имеется
не имеется    
III               
имеется       
имеется            
имеется   
имеется        
имеется
не имеется    
IV                
"социальный
институт"
имеется       
имеется            
имеется   
имеется        
имеется
имеется       

Выделим следующие признаки "организованности" социальных групп:

  1. функциональная упорядоченность внутренней структуры (развитие устойчиво-упорядоченной целостности группы и степень этого развития, включая выстроенность функционально-структурного взаимодействия составляющих ее индивидов ("разделение труда"));
  2. функциональная завершенность механизма деятельного акта (включая наличие необходимых и достаточных ресурсов для этого и знания о себе, об окружении, в том числе знания механизмов деятельного акта, который и составляет основу социального действия группы);
  3. общность индивидов в группе (и ее количественные и качественные характеристики);
  4. организационная власть (и ее количественные и качественные характеристики);
  5. наличие главной цели (и ее содержание);
  6. наличие функциональной цели (и ее содержание).

Организованная социальная группа I степени "организованности" необходимо и достаточно должна обладать общностью индивидов в группе, объединенной вокруг главной цели группы, ее субъективной компоненты, и организационной властью, необходимой, по меньшей мере, как для дальнейшей структуризации самой группы, так и для социального действия группы для достижения ее целей. Подобный необходимый и достаточный набор признаков организованной социальной группы совпадает с приведенными выше представлениями Р. Акоффа и Ф. Эмери, М. Ориу.

У организованной социальной группы II степени "организованности", наряду с приведенными признаками, появляется достаточно вызревшая и функционально упорядоченная внутренняя структура.

Далее, по мере возрастания организованности, согласно нашим представлениям, у группы появляется функционально завершенный механизм деятельного акта (с необходимым и достаточным количеством материальных ресурсов и знания о себе, окружении и самом акте). На этом, III этапе завершается формирование инструментов достижения главной цели социальной группы. Группа обретает "деятельную зрелость".

Наконец, обретение функциональной цели, т.е. встраивание в метасистему более высокого иерархического уровня, завершает в основном организацию организованных социальных групп - рождается "социальный институт" как органическая, необходимая часть данной социальной среды. Именно переход "личности в себе" в "личность для себя", факт чего и проявляется обретением функциональной цели группой, является, по нашему мнению, признаком появления зрелой социальной личности - социального института. Хотя собственно социальная личность, т.е. социальный субъект, появляется, как выше уже отмечалось, с самого момента возникновения организованной социальной группы.

Однако на этом процесс возрастания зрелости социальной группы не заканчивается - но это уже для социального института. Высшая его стадия - социальный институт, стремящийся к идеалу. Появляются еще два очень важных структурно-системных признака: 1) целостность и упорядоченность внутренней структуры достигает гармонии <23>, гармонии достигает и взаимодействие с окружением; 2) появляется стремление к совершенству (к красоте) в социальном действии.

<23> О гармонии в контексте обсуждаемой темы см.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 321 - 322.

На этом мы завершим общеметодологические рассуждения и перейдем к территориальным (местным) сообществам. Ранее автором уже определялись существенные признаки местного сообщества (правда, это было сделано для их институционализированных форм - муниципально-правовых организаций, но существа дела это не меняет): их члены - субъекты местного самоуправления данного муниципального образования (социальные или психологические индивиды); основная цель их деятельности - участие в решении вопросов местного значения данного муниципального образования <24>. Иными словами, можно сказать, что субъективной компонентой главной цели местного сообщества является муниципальный (местный) общественный интерес.

<24> См.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 130.

Однако, анализируя местные сообщества с позиции субъектности, а значит, и с позиции целеустремленности и его качественных характеристик, мы обнаруживаем целый пул "местных сообществ", муниципальный интерес которых является составной частью не главной, а их функциональной цели, поскольку их включающая метасистема - не муниципальное образование, а другой социально-правовой институт. Эти "местные сообщества" - субъекты местного самоуправления специальной компетенции, в отличие от "истинных" местных сообществ, которые тоже, разумеется, субъекты местного самоуправления, но только общей (т.е. основной для них) компетенции <25>.

<25> О субъектах местного самоуправления общей и специальной компетенции см.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 91, 92.

Сообщества, действующие на местном уровне, муниципальный интерес которых является частью их функциональной цели, описаны, в частности, Р.В. Бабуном под названием "локальные местные сообщества" <26> (среди которых он, правда, под названием "территориальные сообщества" поместил и "истинные" местные сообщества). К таким "локальным местным сообществам" указанный автор отнес действующие в муниципалитете предпринимательские и финансовые "круги", местные отделения политических партий, этнические и религиозные сообщества, организации по интересам, благотворительные организации, профессиональные группы.

<26> См.: Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. Обнинск, 2010. С. 96, 97.

Конечно, мы дискутировали с Р.В. Бабуном, указывая ему на то, что в своем перечне он смешал сообщества интересов с местными сообществами. Что ж, так и назовем "местные сообщества" специальной субъектности "местными сообществами интересов". Причем заметим, что "местные сообщества интересов" от собственно местных сообществ отличаются не только субъектностью своих целей, но и субъектностью входящих в них индивидов: члены местных сообществ - субъекты местного самоуправления общей компетенции, члены же "местных сообществ интересов" - субъекты местного самоуправления специальной компетенции: для них муниципальный интерес - не главный.

У "местных сообществ интересов" может быть несколько функциональных целей, причем функциональная цель может быть средством для достижения главной цели, поэтому средство, более близкое к главной цели, более важно для социальной группы; отсюда измеряется степень важности муниципального интереса для того или иного "местного сообщества интересов": насколько "далеко или близко" муниципальный интерес от основной цели такого сообщества и насколько его реализация приближает сообщество к реализации его главной цели.

Функциональная цель местных сообществ всегда встроена в "древо целеустремления" <27> соответствующего муниципального образования, поскольку им же и задается; в это же "древо целеустремления" может быть встроена (как одна из задач муниципального образования) и главная цель данного местного сообщества, но для этого нужна дополнительная легитимация (через договор или публично-властное решение муниципального образования).

<27> О "древе целеустремления" целеустремленной системы см.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 50.

Функциональная цель "местных сообществ интереса" может быть встроена в "древо целеустремления" муниципального образования, но для этого нужна дополнительная легитимация, поскольку функциональная цель такого сообщества задается включающей метасистемой, отличной от самого муниципального образования. Так, к примеру, местное отделение союза архитекторов может способствовать улучшению архитектурного облика города, о чем заключил договор с мэрией, но, разумеется, цели деятельности архитектурного сообщества куда шире, чем данный муниципальный интерес. Поэтому главная цель "местного сообщества интересов" не может быть встроена в "древо целеустремления" муниципалитета.

Заметим здесь, что субъектность индивида формирует соответствующую субъектность социальной группы, но и субъектность организованной социальной группы может формировать (доформировывать) субъектность присоединившегося индивида. Отсюда понятно, что субъекты местного самоуправления общей компетенции формируют местные сообщества, которые также являются субъектами местного самоуправления общей компетенции и для которых муниципальный интерес - главная цель их социального действия; субъекты же местного самоуправления специальной компетенции - соответственно социальные группы, муниципальная субъектность которых носит специальный характер.

С другой стороны, как в нашем примере, архитектор, никогда не думавший о реализации муниципальных дел, работая в местном отделении союза архитекторов, заключившего с мэрией соответствующий договор о взаимодействии, стал сотрудничать в рамках этого договора с муниципалитетом, став таким образом (возможно, на время) субъектом местного самоуправления специальной компетенции (именно той компетенции, которая определена рамками договора "местного сообщества интересов" с мэрией, с одной стороны, и рамками взаимодействия данного архитектора с данным сообществом в этом вопросе - с другой).

Если мы говорим о социальных институтах, стремящихся к идеалу, и этот идеал лежит в сфере муниципального общественного интереса (к примеру, сделать свой город самым благоустроенным городом региона или даже страны; сделать город Урюпинск "столицей" российской провинции и т.п.), то системами, стремящимися к такому идеалу, понятно, могут быть только местные сообщества. "Местные сообщества интересов" в рамках реализации своей функциональной цели могут только сопродуцировать достижение результатов такими стремящимися к муниципальному идеалу местными социальными институтами. Здесь можно сформулировать общий подход - социальный уровень общественного идеала и социальный уровень главной цели социальной личности, стремящейся к реализации этого общественного идеала, должны совпадать; социальные личности иных социальных уровней могут сопродуцировать достижение общественных идеалов других социальных уровней.

Понятно, что национальную идею формулирует и реализует прежде всего федеральный уровень социально-правовых институтов; другие уровни социальной компетенции - региональный, местный, корпоративный, личный, а также не стремящиеся к идеалу федеральные социальные институты и группы - могут (и должны, но они для этого должны усвоить (признать) идеал национальной идеи) сопродуцировать ее достижение; муниципальный идеал реализуют прежде всего местные социальные институты (социальные личности), другие уровни социальной компетенции - федеральный, региональный, корпоративный, личный, а также не стремящиеся к идеалу местные социальные институты и группы - могут (и должны, но они для этого должны усвоить (признать) муниципальный идеал) сопродуцировать его достижение.

Поэтому невозможность самостоятельного участия местных социальных институтов и групп в муниципальном избирательном процессе, установленная Федеральным законом N 42-ФЗ <28> в 2009 г. (возможно участие представителей институированных местных сообществ только в составе списка отделений федеральных политических партий численностью их кандидатов не более 15% от числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка), согласно приведенным выше рассуждениям приводит к тому, что явно сужаются возможности реализации муниципальных идеалов стремящимся к ним местным социальным институтам и могущим примкнуть к ним другим социальным институтам и группам. Политический процесс возглавляют "местные сообщества интересов" (и это усиливается при пропорциональной системе выборов представительных органов муниципальных образований), главная цель которых, как показано выше, никогда не может быть встроена в "древо целеустремления" муниципального образования и которые никогда не могут быть местными социальными институтами, стремящимися к муниципальному идеалу.

<28> Собрание законодательства РФ. 2009. N 14. Ст. 1577.

В табл. 2 приведены возможные местные сообщества и некоторые "местные сообщества интересов", могущие действовать в муниципальном образовании и могущие при этом находиться на разных стадиях организационного вызревания.

Таблица 2

          Местные сообщества          
  "Местные сообщества интересов"  
Организации территориального          
общественного самоуправления и
их ассоциации
Местные отделения федеральных     
политических партий
Организации товариществ               
собственников жилья и их
ассоциации
Местные отделения федеральных и   
региональных религиозных
организаций (приходы и общины РПЦ
и пр.)
Социальные группы и институты,        
содействующие достижению
муниципального интереса (решению
вопросов местного значения)
(объединения: владельцев магазинов
в муниципалитете; владельцев ателье
в муниципалитете; владельцев местных
организаций общественного питания;
владельцев местных досуговых
организаций и пр.)
Местные отделения федеральных и   
региональных этнических
организаций, организаций
национально-культурной автономии
Общественные и некоммерческие         
организации, действующие
исключительно на территории данного
муниципального образования и
созданные для реализации
муниципального общественного интереса
(общественное движение "За чистый
город"; общественное движение
"Безопасный город"; некоммерческое
партнерство местных автомобилистов
"Городу - современные дороги";
некоммерческое партнерство "Урюпинск
- столица российской провинции" и
пр.)
Местные отделения федеральных и   
региональных профессиональных
союзов и организаций
Местные отделения федеральных и   
региональных общественных и
некоммерческих организаций и
объединений (например, объединения
промышленников и предпринимателей,
местные отделения "Опоры России",
местные отделения Движения
бойскаутов, местные отделения
женских и ветеранских организаций
и пр.)
Инициативные гражданские группы       
(без образования юридического
лица) <29>
Инициативные гражданские группы   
(без образования юридического
лица)
<29> Большое значение таким социальным группам придает О.В. Решетников. См.: Решетников О.В. Концепция развития общественной политики в современной России. М., 2011. Автор полагает, что такие группы способны создавать здоровую конкуренцию "огосударствленным" общественным организациям. Мы же полагаем, что это социальные группы, находящиеся в начале своего организационного становления, целями социального действия которых могут быть как содействие решению вопросов местного значения, так и более широкий спектр общественных интересов.

Мы уже неоднократно высказывались о том, что именно организационное развитие, включая возможную юридическую институционализацию, местных социальных групп и институтов (местных сообществ) и их участие в осуществлении местной власти в различных формах для реализации своих целей есть основной механизм развития местного самоуправления как социально-политического явления и как социально-экономического механизма развития муниципальных образований в стране. Добавим, что этому процессу могут способствовать и "местные сообщества интересов", особенно те из них, функциональная цель которых, встроенная в "древо целеустремления" муниципального образования, недалеко находится от их главной цели.

Это мнение разделяется и авторами, которые много и плодотворно работают в сфере муниципальной теории и практики. "Укрепление общин, оформление их как юридических лиц, представительство в органах власти - таков путь развития местного самоуправления" <30>. Они же указывают на то, что социальные отношения в местном сообществе, как правило, имеют конвенциальную основу, имея в виду под конвенцией соглашение сторон, участвующих в том или ином мероприятии.

<30> Муниципальная наука и практика: новые направления исследований: Монография / В.Л. Макаров, А.Г. Гладышев, С.И. Григорьев, В.Н. Иванов, С.Б. Мельников, В.И. Патрушев, А.П. Оситис. М., 2008. С. 39.

По мнению этих авторов, именно появление "конвенциональной территории" - свидетельство зрелости местного сообщества, его устойчивости, его жизнеспособности. Конвенциональные отношения, устанавливающиеся в таких сообществах на таких территориях, включают в себя: конвенциональные действия как демонстрацию стремления к взаимодействию между индивидами, составляющими местное сообщество; конвенциональные стратегии как некие наиболее общие установки и принципы и планирование таких стратегий <31>.

<31> Макаров В.Л., Гладышев А.Г., Григорьев С.И., Иванов В.Н., Мельников С.Б., Патрушев В.И., Оситис А.П. Указ. соч. С. 43.

Коснемся еще раз вопроса о гомогенных (группа, т.е. ее властный центр, управляет индивидами) и гетерогенных (индивиды управляют группой) социальных группах. Проблема здесь, если говорить о социальных группах - местных сообществах, коренится, в том числе, в характере взаимоотношений местных сообществ с властным центром муниципального образования. Каков характер этих взаимоотношений: властецентричный (когда власть навязывает свои представления о моделях поведения местных сообществ) и социоцентричный (когда имеет место диалог власти и граждан, в том числе объединенных в местные сообщества, и самих этих местных сообществ) (терминология С.Б. Синецкого) <32>.

<32> Синецкий С.Б. Местное сообщество как основной ресурс территории. В сб.: Местные сообщества: проблемы социокультурного развития: Сб. науч. ст. / Под ред. Ю.М. Резника и Н.И. Мироновой. М., 2010. С. 120 и др.

С.Б. Синецкий полагает, что переход к социоцентристской модели взаимоотношений местной власти и граждан, при которой характер действующих на территории муниципалитета местных сообществ (и даже "местных сообществ интересов") будет преимущественно гетерогенным, что повышает творческий потенциал таких социальных групп и институтов и создает предпосылки для формирования социальных институтов, стремящихся к идеалу, требует решения нескольких задач:

  1. Ослабление патерналистских начал в мировоззрении жителей;
  2. Стимулирование развития инфраструктуры территориального публичного коллектива муниципального образования: поощрение возникновения объединений граждан по интересам и проблемам;
  3. Специальное создание и поддержка возникающих естественным путем дискуссионных (коммуникативных в широком смысле) площадок, на которых в самых разных формах могли бы встречаться различные группы граждан; группы граждан и представители власти; группы граждан и представители бизнеса и т.д.;
  4. Повышение культуры знаний жителей в различных областях (правовой, экологической, предпринимательской, политической и др.) через сеть культурно-досуговых и образовательных учреждений;
  5. Формирование социопроектных навыков жителей, позволяющих, во-первых, не бояться генерировать идеи и делать это максимально обстоятельно; во-вторых, иметь представление о технологии реализации идеи, включая поиск ресурсов; в-третьих, готовность личного участия в реализации идеи.

Выполнение этих задач позволит, по мнению автора, сделать территориальный публичный коллектив муниципального образования субъектом развития, а местную власть - ресурсом местных сообществ и одним из их инструментов <33>.

<33> Синецкий С.Б. Указ. соч. С. 123.

Важным вопросом является то, что в структурно-системном плане представляет собой территориальный публичный коллектив (население) муниципального образования. Ранее мы уже говорили о трехуровневой системе субъектов территориального публичного коллектива <34>: сам коллектив; местные сообщества, граждане как субъекты местного самоуправления, которые могут как входить в состав тех или иных местных сообществ, так и не состоять в них. Добавим сюда же "местные сообщества интересов" и граждан - субъектов местного самоуправления специальной компетенции и получим всю сложную палитру структуры населения крупных и более или менее крупных муниципалитетов.

<34> См.: Бабичев И.В. Указ. соч. С. 129.

А всегда ли территориальный публичный коллектив муниципального образования является организованной социальной группой, т.е. всегда ли он субъектен? Для этого он как минимум должен иметь (см. выше) общность составляющих его социальных индивидов вокруг его главной цели и обладать организационной властью, т.е. способность к внутренней структуризации и социальному действию как социальная личность. Это, кстати, касается любых публичных территориальных коллективов, а не только муниципальных.

Если мы принимаем презумпцию субъектности территориальных публичных коллективов (а мы ее принимаем, в противном случае никакие выборы и референдумы не могут быть легитимны, поскольку совершаются не субъектной, т.е. недееспособной в этом смысле, социальной группой), значит, мы должны принять, что "юридическая граница" территориального публичного коллектива пролегает там, где заканчиваются социально-правовые личности (индивиды и социальные группы как общей, так и специальной субъектности), имеющие главные и/или функциональные цели, встроенные в "древо целеустремления" территориального публичного коллектива (или публичного, в нашем случае - муниципального, образования). Все остальные социальные (социально-правовые) личности, хотя, может быть, легально в нем и состоящие, - за легитимными юридическими границами территориального публичного коллектива.

На этом мы закончим представление некоторых основанных на системно-структурных подходах методологических приемов анализа социальных групп, действующих или могущих действовать в муниципальных (да и иных публичных) образованиях, и выразим надежду, что этот анализ станет подспорьем для конкретных юридических, социологических, политологических исследований территориальных публичных коллективов, прежде всего муниципальных образований, и их структуры.