Мудрый Юрист

Административное право в управлении *

<*> Grishchenko L.L. Administrative law in management.

Грищенко Леонид Леонидович, профессор кафедры правового обеспечения управления Государственного университета управления, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена рассмотрению места и роли административного права в государственном, муниципальном и корпоративном управлении. В ней раскрываются основные законы управления и пошагово анализируются составляющие административного права как системы, оказывающей существенное влияние на процессы принятия решения, его оформления и доведения, осуществления контрольных функций и исполнения.

Ключевые слова: управление, законы управления, право, административное право, обязывающие нормы, запрещающие нормы, уполномочивающие нормы, стимулирующие нормы, рекомендательные нормы, применение административно-правовых норм.

The article is devoted to the place and role of administrative law in the state, municipal and corporate governance. It reveals the basic laws of control and step by step analyzes the components of administrative law as a system of exerting material influence on the decision-making processes, its execution and delivery, the implementation of control functions and performance.

Key words: management, control laws, law, administrative law, binding norms prohibiting norms, basic norms that promote standards, reference standards, application of the administrative and legal regulations.

Управление есть элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей.

Под социальным управлением понимается воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

Ключевым в процессе управления является признание роли и значения других людей. Хороший управленец знает, что для выполнения задач, стоящих перед управляемой структурой, необходимо участие всех субъектов, входящих в данную структуру.

Управление подчинено ряду объективных законов, среди которых, в качестве всеобщего, выступает постулат о том, что все системы управляемы.

К общим законам управления наука относит:

При этом, как показали многочисленные исследования и практика, эффективность управленческого воздействия зависит от качества управления, что, в свою очередь, есть результат компетентности управленца.

Управленец несет ответственность за принимаемые им решения и выполнение субъектами управления поставленных задач. Данная ответственность наступает посредством политических, экономических, социальных и иных последствий реализации управленческого решения.

Управление включает в себя ряд последовательных составляющих: непрерывное добывание, сбор, обработку, изучение, обобщение, анализ, оценку и отображение данных с учетом прогноза ее развития при подготовке, в ходе выполнения и по завершении выполнения задачи; принятие решений; доведение задач до субъектов управления; планирование деятельности, организацию и поддержание взаимодействия; организацию и проведение мероприятий по обеспечению реализации принятого решения; руководство подготовкой субъектов управления; организацию и осуществление контроля и помощи; непосредственное руководство действиями.

Все вышеперечисленное представляет из себя функции управления. К основным из них следует отнести организацию, планирование, мотивацию и контроль.

Законы управления в целом подчинены ряду принципов: централизация управления; предоставление субъектам управления инициативы в определении способов выполнения управленческих решений; твердость и настойчивость в реализации управленческих решений; оперативность и гибкость при реагировании на изменения обстановки; личная ответственность управляющего за принимаемые решения; высокая организованность и творчество в работе структуры.

Как следует из вышеизложенного, управление как наука и как процесс не есть что-то самодостаточное и самостоятельное. Оно, имея свои законы, принципы и методологию, неразрывно связано с другими отраслями науки и практики. В научном сообществе к таковым относят: политологию, экономику, право, философию, социологию, психологию и ряд других составляющих. Для данной темы следует обратить внимание на правовые основы управления.

Как известно, отношения между людьми в процессе управления строятся на основе правовых норм (правил). К таковым в различное время относили нормы морали, нравственности, обычаи, традиции и т.д. Трудно представить, как бы смогло человечество выжить, не признавая и не соблюдая такие нормы морали, как человеколюбие и справедливость, нравственные нормы, определяющие отношения между родителями и детьми, общепринятые обычаи предоставлять кров путнику, традиции защищать слабого и т.д.

Можно задаться вопросом: а откуда пришли к нам нормы морали, нравственности, обычаи, традиции? Правильные ли они? Зачем управленцу и управляемым субъектам их придерживаться и соблюдать?

Социальный опыт человеческого общества показывает, что вышеприведенные нормы не изобретаются, не создаются намеренно, когда кто-то признает что-то хорошей идеей или порядком. Они складываются постепенно, в процессе повседневной жизни и общения людей, без сознательного выбора и умственного напряжения. Нормы морали, нравственности, обычаи, традиции зарождаются из общего решения о том, что отдельное действие может привести к негативным последствиям и поэтому должно быть запрещено (или, наоборот, отдельное действие представляется настолько необходимым, что его выполнение должно быть обязательным).

По представлениям членов общества, определенные нравственные нормы должны поощрять или наказывать для достижения общего благополучия. Более того, с развитием человечества встал вопрос не просто о создании, но и изложении письменно целостной системы, которая бы включала в себя накопленные веками моральные и этические нормы, нормы нравственности, обычаи, традиции, а также установить ответственность за их неисполнение, что привело к созданию права.

Таким образом, право является продуктом длительного общественного развития. Оно, как показала история развития человечества, зарождается с образованием государств, как регулятор общественных отношений. По своей сути, изначально право выступало как совокупность правил должного поведения людей в отдельно взятом государстве, которые должны быть общеобязательными для всех лиц, населяющих данное государство, так как только благодаря тому, что люди в государстве должны соблюдать определенные правила поведения, можно создать какой-то общественный порядок в государстве.

При этом одним из основных направлений в праве, оказывающее главенствующее влияние на управление, является административное право. Административное право - отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере государственного управления и устанавливающая административную ответственность за правонарушения, связанные с осуществлением государственного управления.

Предметом регулирования административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления. Эти отношения складываются в связи с реализацией исполнительно-распорядительными органами своих полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни (обеспечение и соблюдение прав и свобод человека, защита всех форм собственности, охрана природы, экология, промышленность, торговля и т.д.).

Цель (назначение) административного права - утвердить цивилизованными правовыми средствами правовой порядок в общественных отношениях в обществе и государстве.

Ценность административного права заключается в его способности служить целью и средством для удовлетворения социально справедливых потребностей индивидов и общества в целом, утверждать справедливые и гуманные начала во взаимоотношениях личности и власти, выступать силой, противостоящей произволу, а в нашем случае обеспечивать законы управления.

Социальная ценность (полезность) административного права заключается и в том, что оно влияет на поведение и деятельность людей посредством согласования их специфических интересов, придает действиям людей организованность, устойчивость, обеспечивает их подконтрольность. Тем самым административное право является средством цивилизации общественных отношений. Государственно-организованное общество в настоящее время не может обойтись без норм административного права в производстве материальных благ, при организации форм собственности, которые имманентно присущи природе данного строя. Оно выступает незаменимым средством обеспечения государственного (муниципального, корпоративного) управления.

Всю совокупность действующих в России нормативных актов, регулирующих административные отношения, можно представить в виде пирамиды. На ее вершине располагается федеральная Конституция, которая обладает безусловным верховенством во всей правовой системе, снабжена механизмами, позволяющими придать конституционным требованиям реальный характер. Вслед за Конституцией РФ нормативные акты располагаются по юридической силе: кодифицированные федеральные законы, к которым относится Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, указы Президента Российской Федерации, акты (постановления) Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие административные отношения на территории конкретного субъекта и т.д. Каждый нижестоящий правовой акт должен соответствовать (не входить в противоречие) с вышестоящим.

В зависимости от целей административно-правового регулирования выделяются: вертикальные отношения, или отношения организационного подчинения, - это внутриорганизационные отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица; горизонтальные, или внешние, отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).

Система административно-правовых норм включает общую часть и особенную часть. Общая часть регулирует:

Особенная часть регулирует управленческие отношения в той или иной отрасли или сфере управления. Эта группа норм отражает специфику управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

В зависимости от конкретного юридического содержания административно-правовые нормы подразделяются на:

Известны два основных способа реализации административно-правовых норм:

Система права общества, помимо существующих в государстве административных норм, включает и такие элементы, как правосознание и правоотношения. Все эти элементы правовой системы тесно связаны между собой и взаимообусловлены. При подходе к административному праву только как к системе юридических норм, регулирующих общественные отношения, размываются собственно правовые границы. Тогда легко смешать административное право с другими нормативными системами, упорядочивающими общественные отношения. Сведение права к нормам носит этатистский характер, исходит из приоритета над ним власти и насилия, предполагает приоритет государства перед правом. Законодательство (юридическое право) есть лишь внешняя необходимая форма правовой системы, порожденная обществом на данном этапе его развития.

Рассмотрев в отдельности общие положения, характеризующие управление и административное право, целесообразно перейти к анализу их соотношений.

Непосредственно субъект управляющий, организуя деятельность субъектов управления, осуществляет ряд последовательных действий, которые, как правило, включают в себя: принятие управленческого решения и его оформление; постановку задач (их доведение до управляемых субъектов); организацию подготовки сил и средств к выполнению поставленных задач; организацию взаимодействия; организацию всестороннего обеспечения; непосредственную организацию управления, контроля и помощи. Каково же влияние административного права на вышеприведенные составляющие процесса управления?

Принимая управленческое решение, руководитель (любого звена управления) не может не опираться на правовые нормы административного права. В качестве примера можно привести управленческую деятельность субъектов управления государственных структур, начиная с высшего должностного лица - Президента РФ. Анализируя указы Президента РФ, можно сделать вывод, что все они готовятся на основе, во исполнение и соответствуют букве и духу законов Российской Федерации.

Иные примеры, где бы можно было усомниться в постулате прямого влияния административного права на управленческие решения, можно найти в управлении коммерческими организациями. Так, принимая решение на производство продукции, бизнесмен может не руководствоваться нормами ГОСТа. Казалось бы, абсурдное рассуждение. Но согласитесь, выгода от производства недоброкачественной продукции, хотя и на короткое время, бывает куда заманчивее, чем долговременная, но не всегда сверхвыгодная добросовестная система производства <1>. Можно привести много примеров так называемых фирм-однодневок. Могут показаться не вполне объективным рассуждения автора по данному вопросу, но здесь мы вправе полагаться на те же административные правовые установления, которые должны пресекать неправомерное поведение бизнеса. Таким образом, административное право при подготовке и принятии управленческого решения выступает в качестве фундамента, составляющего основу принимаемого решения. В противном случае следует говорить о неправовом управленческом решении, которое не должно иметь место в деятельности государственных (муниципальных, частных) организаций.

<1> "Капитал боится отсутствия прибыли или слишком маленькой прибыли, как природа боится пустоты. Но раз имеется в наличии достаточная прибыль, капитал становится смелым. Обеспечьте 10 процентов, и капитал согласен на всякое применение, при 20 процентах он становится оживленным, при 50 процентах положительно готов сломать себе голову, при 100 процентах он попирает все человеческие законы, при 300 процентах нет такого преступления, на которое он не рискнул бы, хотя бы под страхом виселицы". Английский публицист XIX в. Т.Дж. Даннинг.

Оформление принятого решения как функция управления неразрывно связана с соблюдением и выполнением административно-правовых норм. Так, в государственных органах управления четко определены параметры оформления служебной документации, информация дифференцирована по уровням (для служебного пользования, секретно, совершенного секретно и т.д.), а кроме того, прописаны правила и сроки подготовки управленческих решений субъектов управления. Все это позволяет достаточно полно контролировать прохождения информации от вышестоящего органа управления к нижестоящему, вести учет исполнения поручений и осуществлять процесс управления.

Немаловажное значение процесс оформления принятого управленческого решения имеет в коммерческих организациях. Система учета и контроля деятельности коммерческих организаций напрямую зависит от правильного оформления управленческих решений руководителя, например, при подаче налоговых деклараций, таможенном оформлении, получении разрешительных документов и т.д. Как видно, данная управленческая составляющая целиком опирается на правовые установления и осуществляется исключительно на положения законов и подзаконных актов.

Постановка задач (доведение задач до управляемых субъектов) объективно осуществляется посредством реализации правовых норм и играет важнейшую роль в правовом регулировании общественных отношений. Для успешного функционирования системы важно не только опираться на принципы и нормы административного права, закрепленные в законодательных актах, но и реализовывать их в общественных отношениях. Если предписания административно-правовых норм не воплощаются в реальных отношениях при постановке задач, то они теряют роль социального регулятора.

Задача процесса постановки задач заключается в том, чтобы в режиме правовой законности переводить предписания управляющего субъекта в управляемые субъекты. При этом основными формами передачи информации в процессе управления остается личное общение субъектов управления.

Задача должна быть поставлена таким образом, чтобы управляемый субъект ее выполнил в срок и на должном уровне качества. Основное требование к постановке цели - актуальность. А конкретнее - понятность для управляемого.

В то же время управляющий субъект должен опираться исключительно на базис права и соблюдать правила управления. Так, например, при постановке задачи обязанность управляющего - первоначально определить ряд моментов. Достаточно ли у управляемого времени, чтобы поручать ему новую задачу, или он загружен. Позволят ли ему личностные особенности выполнить такое задание. Наконец, достаточно ли профессиональных знаний и навыков у управляемого, чтобы справиться.

Организация подготовки сил и средств к выполнению поставленных задач есть процесс управления, при котором осуществляется подбор и расстановка исполнителей, их обучение и обеспечение. Данная управленческая функция неразрывно связана с правовыми нормами административного права. Объективно в процессе управления подбор и расстановка исполнителей один из самых проблемных вопросов, требующих соблюдения целого комплекса правовых установлений. Совершенно очевидно, что требования к подбору государственных служащих отличаются от требований к работникам в строительстве или сфере обслуживания. Но и в этих случаях правовыми установлениями определен ряд специальных требований к исполнителям (медицинские справки, аттестаты о специальном образовании для работников технических специальностей).

Организация взаимодействия и всестороннего обеспечения важнейшие составляющие процесса управления, в осуществлении которых не просто учитываются нормы административного права, а оно является в данном случае главной их составляющей.

Взаимодействие как взаимная поддержка, кооперация, согласованные действия невозможно в структуре государственного управления без правового регулирования статуса и положения различных структур. Кроме того, согласование по времени, задачам, месту и результату есть не что иное, как управленческая функция, заложенная в основе права.

С точки зрения управления организациями, в том числе частными, процесс согласования усилий является формой диспозитивного метода установления права и обязанности субъектов. Как известно, при данном методе правового регулирования субъектам правоотношений предоставляется возможность выбрать вариант поведения или дополнительно своим соглашением урегулировать свои взаимоотношения.

Что касается всестороннего обеспечения, то здесь целесообразно выделить такие его виды, как материально-техническое, ресурсное, финансовое и т.д. Обращаясь к содержанию данных видов обеспечения, можно с уверенностью определить, что все они регулируются, сопровождаются и контролируются нормами административного права. В этой связи можно сделать вывод о том, что все последовательные действия субъектов управления опираются, подчиняются и строятся на нормах административного права. Этот же вывод касается непосредственно организации управления, осуществления в процессе управления контроля и помощи.

Таким образом, управление организуется на основе норм административного права, планируется с учетом норм административного права, мотивируется с использованием положений правовых норм и контролируется с применением норм административного права.

Список литературы

  1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. Указов Президента РФ от 9 янв. 1996 г. N 20; от 25 июля 2003 г. N 841; Законов РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ; N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445 (переопубликование).
  2. Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка. В 3 т. М., 2006. Т. 3. С. 947.
  3. Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь русского языка. М., 2009. С. 1215.
  4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. 4-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2006.
  5. Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерархий / Пер. с англ. Р.Г. Вачнадзе. М.: Радио и связь, 1993. 278 с.