Мудрый Юрист

Системный подход к механизму управления органами предварительного следствия *

<*> Arutyunyan D.A. Systemic approach to mechanism of management of agencies of preliminary investigation.

Арутюнян Давид Абрамович, заместитель начальника отдела управления правового регулирования противодействия преступности Договорно-правового департамента МВД России, кандидат юридических наук.

Статья посвящена исследованию механизма управления органами предварительного следствия на основе системного подхода. Определены понятия и структура данного механизма, а также направления его совершенствования.

Ключевые слова: органы предварительного следствия, механизм управления, системный подход.

The article is about the mechanism of agencies preliminary investigation management based on systematic approach. It also defines concepts and structure of that mechanism and the directions of its improvement.

Key words: the agencies of preliminary investigation, the mechanism of management, a systematic approach.

Предварительное следствие объективно занимает центральное место в досудебном производстве, от которого во многом зависит качество судебного производства, законность, обоснованность, справедливость судебных решений по уголовным делам. Недостаточно высокая эффективность органов предварительного следствия России (далее - ОПС) - это проблема, находящаяся в сфере и организационных, и правовых факторов, которые зачастую не только не способствуют, но и препятствуют достижению их подлинного назначения с точки зрения требований, предъявляемых главными потребителями соответствующих правоохранительных услуг, выполнение которых возложено на следственные органы.

Эффективность ОПС с точки зрения их назначения остается недостаточно высокой, поскольку содержание и результаты их деятельности не отвечают объективным потребностям общества в условиях становления правового демократического государства.

Автор в качестве основной причины такого положения видит потенциальную неспособность существующего механизма управления ОПС обеспечить в полной мере реализацию назначения (достижение целей) уголовного судопроизводства. Это связано в первую очередь с организационными дисфункциями объекта и субъектов управления, определенным дисбалансом полномочий между субъектами управления, дублированием функций, неоправданной многоступенчатостью системы управления и т.д.

Необходимость эффективного решения задач управления требует постоянного совершенствования его механизма. Такое совершенствование представляет собой непрерывный процесс обоснования и реализации наиболее рациональных (адекватных поставленным целям) организационно-управленческих форм, методов, способов и путей создания, развития, модернизации механизма управления.

Эффективность функционирования механизма управления заключается в максимально точном соответствии его организации на всех уровнях функционирования объективным правоохранительным потребностям и возможностям общества: чем выше степень соответствия организации механизма управления ОПС его подлинному назначению, тем эффективнее функционирование по главному критерию - соответствию своему подлинному социальному назначению.

Важную роль в механизме управления играет организационно-структурное построение и качество взаимодействия субъекта и объекта управления. Неслучайно одним из основных направлений совершенствования деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции признано совершенствование системы и структуры государственных органов <1>.

<1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (п. 4 ст. 7) "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52. Ст. 6228.

Такого рода преобразования ОПС должны иметь системный характер, потому как неизбежно затрагивают организационные и правовые основы системы уголовного судопроизводства и в конечном счете всей правоохранительной системы государства.

Важнейшим и актуальным направлением совершенствования управления ОПС является создание действенных механизмов координации этой деятельности. Координирующая роль в первую очередь принадлежит Президенту Российской Федерации, так как именно он в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Не менее важное значение в этом вопросе отводится прокуратуре, так как в соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В то же время "ведомственные" следственные органы функционируют в условиях изолированности, отсутствия устойчивых оргструктурных связей, должного взаимодействия между ними и раскоординированности следственной деятельности. В таких условиях приоритеты следственной работы подчас ориентированы на узковедомственные интересы, далекие от назначения уголовного судопроизводства.

Необходимость в системных изменениях ОПС обусловлена тем, что их система в современном ее виде не обладает всеми характеристиками целостности. С точки зрения методологии системного подхода этот фактор должен стать одним из определяющих в концепции и стратегии реформирования ОПС.

Механизм управления ОПС следует рассматривать в связи с его системностью (как системное образование), функциональным назначением и местом в достижении целей, соответствующих управляемой системе-организации - ОПС. Необходимость в таком подходе вызвана не только тем, что механизм управления представляет целое, состоящее из частей, а главным образом тем, что устройство, приводящее в действие столь сложный и многогранный феномен как управление в социальных организациях, по своей природе иным, кроме как системно организованным, быть не может.

В этой связи представляется полезным обратиться к идеям и положениям системного подхода, которые способны решать подобного рода задачи: представить объект исследования - механизм управления - целостно, определить его ключевые составляющие, расставить их по своим местам, объяснить характер их взаимодействия, в результате которого возникает новое целостное качество.

Правильное применение методологии системного подхода к анализу механизма управления должно опираться на ряд важных отправных положений, прежде всего исходя из понимания значения "система".

Однако мир систем разнороден и многообразен, поэтому могут возникнуть сомнения относительно возможности дать всем этим объектам единообразное толкование <2>.

<2> Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Задачи, методы и приложения общей теории систем // Исследования по общей теории систем. М., 1969. С. 16.

Применительно к механизму управления, рассматриваемому как система, более всего подходят определения, в которых под ней понимается совокупность элементов, объединенных некоторой формой регулярного взаимодействия.

Но, если системами в самом общем виде являются все совокупности, то уже одно это дает основание относить механизм управления к системам. Однако, как справедливо замечает профессор А.П. Ипакян, само по себе наименование того или иного объекта системой ничего нового не дает, тем более, когда его относимость к системам достаточно очевидна. Главное, по его мнению, состоит в том, что объект исследуется как система, становится предметом изучения на теоретическом (абстрактно-логическом) уровне его рассмотрения в качестве системы, описывающей его по определенным правилам и с учетом их требований <3>.

<3> Ипакян А.П. Оперативная обстановка: методологические вопросы моделирования. М., 1982. С. 38.

При системном рассмотрении механизма управления необходимо найти среди множества его определений наиболее соответствующее представлению о том, что принято понимать под социальными механизмами вообще и механизмом управления в частности.

В.Г. Афанасьев целостную систему определяет как совокупность объектов (компонентов), взаимодействие которых порождает новые интегративные (системные) качества, не свойственные образующим ее частям (компонентам) <4>. Свойства системы оказываются не простой суммой свойств составляющих ее отдельных элементов, а определяются наличием и спецификой связи и отношений между элементами, то есть конституируются как интегративные свойства системы как целого <5>.

<4> Афанасьев В.Г. Научное управление обществом: опыт системного исследования. М., 1973. С. 8; Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 24.
<5> Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 83 - 84.

В целостной системе связь между компонентами настолько тесна и органична, что изменение одних из них, тем более существенных, зачастую приводит к изменениям других, а нередко и системы в целом. Однако изменение одного компонента не обязательно ведет к существенным изменениям основных характеристик системы.

Целостная система воздействует на собственные компоненты, которые в результате этого воздействия претерпевают заметные изменения: теряются некоторые прежние свойства, другие актуализируются, приобретаются новые свойства.

Наличие тесного взаимодействия, органичной связи компонентов обусловливает тот факт, что во взаимодействии со средой целостная система всегда выступает как нечто единое, так как связь компонентов целостной системы значительно устойчивее, чем связь этой системы или ее отдельных компонентов с другими образованиями. Поэтому целостная система - такая, в которой внутренние связи частей между собой являются преобладающими по отношению к движению этих частей и к внешнему воздействию на них <6>. Исходя из этого, совершенствование механизма управления ОПС, которое связывается с реформированием самих ОПС, неминуемо порождает необходимость в изменениях большего порядка - правоохранительной системы государства. Главное в этом вопросе, как нам кажется, - определиться с масштабами необходимых изменений.

<6> Афанасьев В.Г. Системность и общество. С. 25 - 26.

Механизм управления ОПС независимо от ведомственной принадлежности последних выполняет одни и те же функции. Несмотря на это, в системе ОПС отсутствуют в достаточной степени интегративные связи между ОПС разной ведомственной принадлежности. Напротив, полноценные функциональные и организационные связи между следственными органами в различных ведомствах заложили бы основы их реального взаимодействия, способствовали бы устранению их разобщенности и созданию действенного механизма управления.

Элементы механизма управления могут находиться в организованном и дезорганизованном состоянии. Поэтому важную роль в формировании механизма управления, в достижении им состояния целостности играет его организация.

Понятие "организация" имеет несколько значений, под одним из которых понимается процесс упорядочения элементов, формирования соответствующей структуры. В этом смысле организация механизма управления - это процесс формирования его структуры, придания ей упорядоченности и завершенности.

Однако организующее начало управления не может сводиться только к организующему характеру воздействия на объект управления. Возможность такого воздействия, его эффективность зависят от того, как организованы сам субъект управления и выполняемые им функции, как организован процесс управления в целом (выработка, принятие, исполнение управленческих решений). В этом смысле не только воздействие должно быть направленным на оказание организующего влияния на объект управления, но и само это воздействие должно быть организованным, согласованным, скоординированным, а не представлять собой плохо увязанные, возможно, даже противоречащие друг другу, разрозненные действия.

Многие исследователи под структурой понимают состав (перечень) различных элементов, включаемых ими в механизм управления. Такое понимание структуры обедняет его содержание, существенно снижает познавательные возможности. Структура не только и не столько некое количество элементов, но, прежде всего, характер и способы их связи (взаимодействия). Понятие "структура" ориентирует не на поверхностное выявление состава элементов целого, а на глубинные его свойства, так как элементы, входящие в механизм управления, взаимодействуют друг с другом не целиком, а определенными своими сторонами и свойствами. Поэтому сложность структуры определяет не количество элементов, связанных между собой, а большее количество сторон и свойств этих элементов, участвующих в их взаимодействии <7>. В связи с этим А.Н. Аверьянов справедливо отмечает, что одни и те же элементы, взаимодействуя различными сторонами, могут образовывать различные системы <8>.

<7> Касьян В.Ю. Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 95.
<8> Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976. С. 39.

Это положение имеет важное методологическое значение, так как оно, во-первых, предостерегает от распространенного заблуждения включать в структуру механизма управления тот или иной элемент целиком, во-вторых, нацеливает на определение механизма управления, его структуры согласно приведенному выше пониманию системы.

Исследование механизма управления с системных позиций - это выявление того, как происходит интегрирование свойств и сторон элементов управления в устройство, именуемое механизмом.

Системное исследование механизма управления предполагает включение и описание тех свойств, черт, проявлений элементов, взаимодействие которых образует его интегративное качество. Понимание того, что различные свойства и стороны многих элементов управления участвуют в формировании соответствующего механизма, позволяет обоснованно подойти к его анализу и, главное, формированию желаемой его организации.

Систему управления в упрощенном виде обычно представляют в виде субъекта и объекта управления, объединяемых в функционирующую систему благодаря прямым и в большей степени обратным связям. По каналам прямой связи передается информация от субъекта к объекту. Обратная связь обеспечивает субъекта информацией об объекте, она ориентирована на получение сведений о реализации управленческого цикла, оценку выполнения каждой функции управления с точки зрения различных критериев: законности, качества, экономичности, целесообразности и др.

Из этой схемы следует, что главное в механизме - устройстве, приводящем в действие систему управления, - взаимодействие субъекта и объекта. Следовательно, к механизму должны быть отнесены те элементы, которые участвуют в этом процессе. Вместе с тем очевидно, что не все, связанное с субъектом, объектом и другими элементами системы управления, участвует в ее механизме. Так, в субъекте управления к механизму имеют отношение только те свойства и стороны, которые связаны с воздействием на объект, способны осуществлять его используемыми средствами и методами.

Важную роль в системе управления играют правовые нормы, определяющие организационно-структурное и функциональное построение самой системы управления, а также регламентирующие взаимодействие субъекта и объекта.

Другими элементами механизма управления являются, безусловно, методы (способы) и технические средства, с помощью которых, опираясь на правовые нормы, осуществляется воздействие субъекта на объект, цели, закономерности, принципы, предмет, формы, процедуры, современные технологии и др.

Ключевым (базовым) в механизме управления является взаимодействие субъекта и объекта управления, определяемое соответствующими нормами. Поэтому элементы системы управления, участвующие (применяемые) во взаимодействии субъекта и объекта управления, образуют механизм - устройство системы управления, приводящее ее в действие. Без этих элементов не может быть никакого механизма управления в организационных системах. Они имеют место в устройстве любого механизма управления, плохого или хорошего, нерационального или эффективного, мнимого или реального.

Остальные элементы механизма управления, как представляется, относятся скорее собственно не к устройству, а к элементам, обусловливающим его направленность, качественные, содержательные свойства и черты.

Качество механизма управления ОПС, его эффективность зависят от того, насколько этот механизм соответствует подлинному назначению объекта, вытекающему из назначения уголовного судопроизводства, определенного ст. 6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Из вышеизложенного следует: во-первых, механизм управления ОПС как устройство системы управления, которое можно изменять, совершенствовать, предстает объектом соответствующей его организации; во-вторых, совершенствование системы управления с точки зрения ее внутреннего устройства представляет собой фактически совершенствование его механизма; в-третьих, совершенствование механизма управления в этом случае связано с принятием соответствующих управленческих решений.

Таким образом, механизм управления ОПС - это целенаправленно организованное взаимодействие (устройство) субъекта и объекта управления, которое независимо от его качества обязательно регулируется правовыми нормами, устанавливающими цели и предметы управления, основания и порядок его осуществления, используемые средства и методы, а также опирающееся на научные принципы и требования, современные технологии, включение и соблюдение которых обусловливает улучшение интегративных системных свойств механизма управления, повышает его эффективность по критерию соответствия своему объективному назначению.

Данное взаимодействие субъекта и объекта управления следует считать "ядром" внутреннего устройства (механизма) системы управления ОПС, от качественного состояния которого в конечном счете зависят характеристики механизма.

Как объект организации механизм управления представляет собой своеобразный продукт (результат) организационно-правовых решений, закладывающих (изменяющих) его соответствующие качественные черты. Выработка же этих решений и черт связана с такими элементами, как цели, закономерности, принципы, научные методы и технологии.

Обоснованность подобных решений, как и формируемого ими механизма управления, конечно же, зависит от того, насколько в них находят отражение действия соответствующих объективных закономерностей управления и той сферы общественной жизни, где осуществляется управление; от того, как учитываются условия и определяются возможности использования этих закономерностей.

В конечном счете достижение эффективности механизма управления ОПС сводится к его способности поддерживать в системе управления состояние управляемости, которое зависит от того, как организована информационная связь между субъектом и объектом и средой их функционирования. Не отвечающим этому требованию будет тот механизм управления, который не обеспечивает, с одной стороны, должного отслеживания изменений (особенно негативных) в объекте управления и среде (оперативной обстановке) и, соответственно, способности субъекта управления своевременно и адекватно реагировать на них, принимать необходимые решения, с другой стороны, должного прохождения и исполнения соответствующих решений.

Только при соответствующей этому "настройке" и ориентации всех элементов механизма управления на обеспечение соответствия содержания и направленности деятельности следственных органов требованиям уголовного судопроизводства и возросшим потребностям людей в демократическом правовом государстве возможно реальное достижение целей стратегического развития правоохранительной системы государства, предполагающее эффективность и согласованность действий всех субъектов системы управления следственными органами.