Мудрый Юрист

Государственное устройство России: некоторые проблемы юридической теории и практики *

<*> Статья выполнена с использованием справочной правовой системы "КонсультантПлюс", публикуется в рамках проекта Института права и публичной политики "Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России" (2011 - 2013 гг.).

Лексин Иван Владимирович - доцент кафедры правовых основ управления факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук.

В статье представлены соображения по ряду проблем современной территориальной организации России, оценивается ее фактическое состояние и степень соответствия провозглашенным принципам, излагаются рекомендации, направленные на решение поставленных практических и теоретических проблем.

Федерация; государство; субъект федерации; территориальное (государственное) устройство; разграничение компетенции; уровень государственной власти.

Russian state structure: some issues of legal theory and practice

I. Leksin

Leksin Ivan - Associate Professor, Chair of Legal Bases of Public Administration, School of Public Administration of the Lomonosov Moscow State University, Candidate of Law, Candidate of Economics.

The author presents his observations on several issues of contemporary territorial structure of Russia. He assesses its actual condition and its compliance with the proclaimed principles, and states his recommendations on solution of the designated problems.

Key words: federation; state; subnational entity; state (territorial) structure; division of competence; order of government.

Данная статья представляет собой попытку ответить на несколько актуальных вопросов, относящихся к территориальной организации России: является ли Россия федеративным государством; имеется ли потребность в приведении государственного устройства в соответствие с официальным самоназванием и конституционными принципами; какие практические мероприятия могли бы способствовать повышению функциональности сложившегося территориального устройства; каким образом территориальный состав государства связан с моделью разграничения компетенции и взаимодействия между уровнями государственной власти и какие выводы в связи с этим следуют для России; насколько реалистично в отечественных условиях альтернативное государственное устройство.

На первый взгляд ответ на вопрос о форме государственного (территориального) устройства России содержится в самоназвании государства и сформулирован в действующей Конституции Российской Федерации 1993 года, положения которой если и не вполне воплощены на практике, то по крайней мере официально выражают намерение стремиться к построению федеративного государства.

Однако фактическое состояние государственного (территориального) устройства Российской Федерации с теоретической точки зрения может быть оценено иначе, поскольку, как известно, существует немало принципиальных параметров, по которым современная Россия не соответствует принятым представлениям о федерации.

Во-первых, вследствие специфики разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации фактически отсутствуют публично-правовые гарантии того, что разграничение компетенции между уровнями государственной власти не будет изменено в одностороннем порядке. По смыслу положений статей 71 - 73 Конституции РФ большинство предметов законодательного регулирования относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в рамках которого федеральный законодатель по своему усмотрению (фактически безо всяких ограничений <1>) определяет пределы своей компетенции <2>, что почти эквивалентно возможности федеральных органов государственной власти в одностороннем порядке изменять разграничение компетенции между уровнями государственной власти.

<1> По крайней мере статья 76 Конституции РФ не содержит императивного требования оставить четко определенную законодательную нишу региональному законодателю.
<2> Таким образом, совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по сути, является аналогом конкурирующей компетенции, в рамках которой абсолютным приоритетом обладает федеральное законотворчество.

Во-вторых, федеративная форма государственного устройства подразумевает наличие у политико-территориальных единиц учредительной власти (естественно, в пределах, не угрожающих государственному единству), то есть их возможность первично регламентировать определенные сферы общественных отношений <3>. В современной России это требование формально соблюдено - субъекты Федерации принимают собственные конституции и уставы, не нуждающиеся в одобрении общегосударственными органами для вступления в силу, однако узость пределов самостоятельного конституирования субъектами Федерации своей политической организации <4> заставляет усомниться в адекватности использования термина "учредительная власть" <5>.

<3> В литературе обладание учредительной властью может пониматься в существенно отличном смысле. См.: Глигич-Золотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход / Науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск, 2009. С. 57 - 58.
<4> Вследствие закрепления многих основополагающих вопросов, касающихся этой организации, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
<5> В частности, по мнению Ю.В. Кима, "субъекты РФ фактически утратили прерогативу kompetenz-kompetenz". См.: Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 37.

В-третьих, в современной России весьма условна юридическая и фактическая самостоятельность политико-территориальных образований в формировании своей политической системы. Отечественными специалистами неоднократно критиковался порядок, установленный Федеральным законом от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <6>, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предложению Президента РФ (а равно порядок досрочного прекращения полномочий высших должностных лиц субъектов РФ <7>).

<6> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.
<7> См., в частности: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 6; Безруков А.В. Формирование органов государственной власти субъектов РФ: поиск оптимального варианта // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10. С. 25 - 27; Дзидзоев Р.М. Некоторые вопросы федеративной ответственности субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11. С. 8 - 11.

Однако взятый в отдельности этот порядок не представлял угрозы самостоятельности субъектов Федерации как таковой (хотя это обстоятельство не снимало сомнений в конституционности участия федерального должностного лица в формировании региональных органов государственной власти <8>): при соблюдении общих принципов права (прежде всего, принципа демократизма) и исходя из положений самого Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" глава государства должен был представлять на утверждение регионального органа законодательной власти заранее согласованную с ним кандидатуру высшего должностного лица данного субъекта Российской Федерации <9> (существенно большее значение имело установленное названным Федеральным законом право Президента РФ досрочно прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ и распустить законодательный орган субъекта РФ в случае двукратного отклонения последним предложенной кандидатуры <10>, однако, как известно, Президент Российской Федерации на практике ни разу не получил основания для использования этого права). Более сомнительным с точки зрения соответствия рассматриваемому признаку являлось сочетание трех других правовых механизмов (которые в отрыве друг от друга, опять же, были довольно нейтральны по отношению к самостоятельности субъектов Российской Федерации):

<8> См., например: Черепанов В.А. Конституционная законность и реформа региональной власти // Казанский федералист. 2004. N 4(12). С. 39 - 40; Люхтерхандт О. Россия на пути к имитации федерализма // Казанский федералист. 2004. N 2-3(14 - 15). С. 204 - 209.
<9> О реальности соблюдения региональных интересов при этом см., в частности: Кирюхин К.С. Об усилении роли Президента России в назначении глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Казанский федералист. 2005. N 2-3(14 - 15). С. 143 - 144.
<10> См., в частности: Глигич-Золотарева М.В. Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России // Казанский федералист. 2004. N 4(12). С. 27; Черепанов В.А. Указ. соч. С. 40.
<11> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3024; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.<12> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.<13> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 29. Ст. 2950.

В совокупности эти механизмы обеспечивали избрание не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или одной из палат двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по спискам кандидатов в депутаты, выдвинутым федеральными политическими партиями. Фактически это позволяло легально заблокировать действие принципа самостоятельности субъектов Федерации. Следует отметить высокую техничность этой системы правовых ограничений: в совокупности они препятствовали самоорганизации политических сил в регионах и их существованию как носителей самостоятельных политических интересов, но ни один из названных Федеральных законов по отдельности не противоречил указанному принципу (а, следовательно, созданная политико-правовая система была неуязвима для решений Конституционного Суда РФ).

В отсутствие любого из трех названных механизмов централизующее воздействие остальных нивелировалось бы. Упрощение порядка создания и регистрации политических партий, предусмотренное Федеральным законом от 2 апреля 2012 года N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" <14>, возможно, послужит подтверждением этому.

<14> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 15. Ст. 1721.

В-четвертых, важным аргументом против квалификации государства как федерации выступает отсутствие у регионов собственных судебных органов. В Российской Федерации в соответствии с положением части 4 статьи 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года (в ред. от 6 декабря 2011 года) N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" к судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи. Однако на практике первые созданы менее чем в пятой части субъектов Российской Федерации, а обеспечение заработной платы вторых, согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 17 декабря 1998 года (в ред. от 18 июля 2011 года) N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", является расходным обязательством Российской Федерации. Более того, мировые судьи на практике полностью встроены в систему федеральных судов общей юрисдикции.

Наконец, в-пятых, принято считать, что федерацию характеризует наличие у политико-территориальных образований определенной финансовой самостоятельности (в том числе обладание источниками доходов, достаточных для реализации существенной части закрепленных за ними расходных полномочий). С юридической точки зрения применительно к нашей стране наиболее дискуссионна совместимость с федеративным характером государственного устройства отсутствия у субъектов РФ права самостоятельно устанавливать виды налогов (перечень региональных налогов, закрепленный в Налоговом кодексе РФ, является исчерпывающим).

Как было показано, Россия не обладает полным набором признаков федеративного государства, то есть является Федерацией только по самоназванию. По фактической же форме территориального устройства она в большей степени тяготеет к регионалистским государствам. Вытекает ли из данного утверждения, что сложившееся на практике государственное устройство России должно быть приведено в соответствие с конституционными положениями? Представляется, что необходимость этого может быть подвергнута сомнению. Слово "федерация", словосочетание "федеративное государство" суть теоретические термины, не имеющие конституционных или законодательных определений, и поэтому наличие слова "федерация" в самоназвании государства или упоминание о федеративном устройстве в конституции государства само по себе не имеет строгого юридического значения <15>, так же как и присутствие в наименовании страны слов "конфедерация" или "союз" не дает оснований отрицать ее государственное единство <16>. Скорее, такое самообозначение следует рассматривать как политическую декларацию либо как дань исторической традиции. В свою очередь, отсутствие слов "федерация", "федеративный" в названии государства или в тексте конституции само по себе также не дает оснований для выводов о характере государственного устройства <17>.

<15> Конечно, существует официальная юридическая доктрина российского государственного устройства, формируемая прежде всего Конституционным Судом РФ, из постановлений и определений которого формально следует приверженность принципам федерализма. Однако категоричная поддержка фактической унитаризации России, выраженная в ряде решений Конституционного Суда, заставляет усомниться в цельности, последовательности, стабильности, а следовательно, и в идеологической и юридической значимости этой доктрины. В частности, на основании отсутствия у республик суверенитета Конституционный Суд РФ в Определении от 6 декабря 2001 года N 250-О по запросу Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации сделал вывод и об отсутствии у них собственного гражданства (см.: СПС "КонсультантПлюс"), а Постановлением от 21 декабря 2005 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан признал не противоречащими Конституции РФ положения, содержавшиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года, согласно которым гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации (см.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 3. Ст. 336).
<16> См. об этом, в частности: Чистяков О.И. Становление "Российской Федерации" (1917 - 1922). 2-е изд., репринтное. М., 2003. С. 338.
<17> Например, эти слова не встречаются в Конституции США.

Само по себе сокращение самостоятельности субъектов Российской Федерации в указанный период вряд ли достойно однозначного осуждения, тем более что этот результат федеральной законодательной политики, видимо, вполне устраивал так называемые региональные элиты. Но для квалификации формы территориального (государственного) устройства России он, конечно, имел значение. Более того, сам факт достижения такого результата можно считать косвенным подтверждением отсутствия в российском обществе достаточного стремления к формированию федеративных отношений. Это обстоятельство, в свою очередь, также не следует воспринимать как изъян, заслуживающий порицания и требующий исправления. Это данность, обусловленная действием множества факторов, с которой, с одной стороны, необходимо считаться и которая, с другой стороны, безусловно, не вечна и подвержена естественным изменениям.

Из мероприятий, которые можно было бы рекомендовать к реализации, наиболее практически осмысленными представляются изменения в концепции разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Во-первых, в корректировке нуждается сложившийся подход к пониманию предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. За прошедшее десятилетие в законодательном регулировании по предметам совместного ведения произошли коренные изменения. По сути, совместное ведение превратилось из сферы, в которой регионы конкурировали с Федерацией, в сферу, где Федерация прямо определяет субъектам меру их должного и возможного поведения. Реализуемая сегодня в России модель разграничения компетенции во многом уникальна. С одной стороны, существуют исключительное ведение Федерации и ведение субъектов Федерации (вернее, сферы, в которых субъекты Федерации якобы обладают "всей полнотой государственной власти"), установленные Конституцией РФ. С другой стороны, имеется широчайший круг вопросов совместного ведения, внутри которых также проводится разграничение, но уже посредством принятия обычных федеральных законов.

Представляется допустимым заявить, что институт законотворчества субъектов РФ в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в современных условиях в значительной мере утратил функциональность. Вследствие того, что законы субъектов РФ, принимаемые по предметам совместного ведения, формально (иерархически) подчинены федеральным законам и фактически содержательно производны от них, творческая составляющая регионального законодательства по таким предметам, по сути, исчезает. Последнее (по крайней мере отчасти) становится техническим приложением к федеральному законодательству: множество законов субъектов РФ по предметам совместного ведения принимается вынужденно, вследствие корректировки терминологии и юридических конструкций федеральным законодателем. Поэтому законотворчество субъектов Федерации по предметам совместного ведения служит проявлением не только их законодательной самостоятельности, но и, напротив, зависимости регионального законодателя от федерального.

Существует мнение, что установление пределов федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации или предоставление субъектам РФ гарантий ограниченной законодательной самостоятельности по этим предметам могло бы послужить решению проблемы <18>. Конечно, подобные предложения не лишены смысла. Однако, как представляется, с учетом сомнений в наличии во многих субъектах РФ политических сил, имеющих массовую социальную поддержку и при этом готовых и способных к проведению самостоятельной законодательной политики в рамках, определенных федеральным законодателем, реализация названных предложений не вполне целесообразна.

<18> Приведу мнения двух авторов. М.С. Саликов отстаивает идею принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, посредством которого осуществлялось бы рамочное правовое регулирование, позволяющее региональным законодателям принимать детализирующие нормативные правовые акты. См.: Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. С. 24 - 25. А.В. Безруков полагает, что "оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке". См.: Безруков А.В. Федеративные преобразования в России: тенденции к унитаризму или укрепление федерализма // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2005. N 6. С. 424.

Более рациональной видится мера, отчасти обратная изложенному, заключающаяся в расширении сферы федерального законотворчества, "избавляющем" регионального законодателя от необходимости осуществлять правовое регулирование, которое, по сути, оказывается подзаконным по отношению к федеральному. Федеральными законами можно было бы полностью регламентировать вопросы, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, причем, каким бы странным это ни показалось, без ущерба для положения части 2 статьи 76 Конституции РФ. Вместо того чтобы оставлять нерегламентированными большее или меньшее число вопросов, относящихся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, федеральный законодатель мог бы исчерпывающе урегулировать каждую предметную сферу, формулируя при этом часть положений каждого закона, издаваемого по предмету совместного ведения, диспозитивно, предоставляя региональному законодателю право по своему усмотрению регламентировать некоторые вопросы иначе, чем это установлено федеральным законом.

Это позволило бы и снизить интенсивность "подзаконного" или "технического" регионального законотворчества, и уменьшить зависимость регионального законодателя от федерального, и повысить "творческий" характер законодательной деятельности субъектов РФ, и упростить взаимодействие законодательных органов Российской Федерации и субъектов Федерации при принятии федеральных законов по предметам их совместного ведения (замечания региональных законодателей к проектам таких законов могли бы в таком случае быть сведены к указанию их положений, которые в субъектах РФ хотели бы видеть диспозитивными, то есть допускающими "отклоняющееся" региональное законодательное регулирование).

Во-вторых, практически целесообразной кажется трансформация концепции "остаточной компетенции" субъектов РФ. Закрепление за субъектами федеративных государств компетенции, не относящейся к федеральному ведению, вопреки позиции некоторых специалистов <19>, не гарантирует высокого уровня их самостоятельности, а отнесение остаточной компетенции к ведению федерации, в свою очередь, не служит проявлением централизации. Например, в статье 75 Основного Закона ФРГ до так называемой федеративной реформы 2006 года содержался перечень вопросов преимущественно земельной компетенции, по которым Федерация имела право издавать основополагающие, или рамочные, предписания (к таким вопросам относились правовое положение служащих земель и общин, высшее образование, печать, охотничье дело, охрана природы и ландшафтов, отведение земель, развитие региональной инфраструктуры, водное хозяйство, регистрация граждан и выдача удостоверений личности, защита культурного наследия от вывоза за границу). Но на практике такие рамочные предписания столь полно и подробно регулировали вышеназванные отношения, что часто не оставляли места для их конкретизации землями. В целях установления гарантий компетенции земель названная статья Законом от 27 октября 1994 года была дополнена новыми абзацами 2 и 3, согласно которым рамочные предписания могли содержать подробное и непосредственно действующее регулирование лишь в исключительных случаях и в случае издания рамочных федеральных предписаний земли должны были принять в течение установленного Законом срока свои законы. Тем не менее эти нововведения не сняли полностью проблему рамочных предписаний, в связи с чем в 2006 году было принято решение упразднить указанный блок компетенции.

<19> См., например: Алехина Н.В. К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации // Юридический мир. 2007. N 4; Алехина Н.В. К вопросу о государственном суверенитете Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 10.

Исключительно по остаточному принципу определяется ведение штатов в США. Принятая в 1791 году десятая поправка к Конституции США гласит: "Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются за штатами или за народом" <20>. Однако в 1819 году Верховный Суд США в решении по делу "Маккалох против штата Мэриленд" признал за Конгрессом США право законодательствовать по вопросам, прямо не названным в Конституции, но вытекающим из ее смысла <21>. Расширительно были истолкованы Верховным Судом США и положения абзацев 1 и 12 раздела 8 статьи I Конституции США, согласно которым "Конгресс имеет право... устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизы для того, чтобы... обеспечивать совместную оборону"; "набирать и содержать армии", "создавать и содержать флот". Под цели обороны было подведено обустройство водных путей, производство разнообразных товаров, которые лишь отчасти использовались для военных нужд, национализация железных дорог и т.д. Однако наиболее широкому судебному толкованию подверглось положение абзаца 3 раздела 8 статьи I Конституции США о регулировании Конгрессом междуштатной торговли (коммерции). В решении 1824 года по делу "Гиббонс против Огдена" Верховный Суд США признал конституционным федеральное регулирование по вопросам междуштатного судоходства и установил запрет на любые действия штатов, препятствующие свободному использованию водных путей <22>. Постепенно с понятием торговли (коммерции) были связаны многие смежные предметы: транспорт, связь, радиовещание и телевидение, охрана окружающей среды и т.п. В конце 1930-х - начале 1940-х годов конституционным было признано федеральное законотворчество по вопросам социального обеспечения, трудовых отношений и размеров оплаты труда, а в конце XX века - по вопросам, связанным с загрязнением воды и воздуха. В результате интерпретационной деятельности Верховного Суда США сегодня практически не осталось экономических вопросов исключительно внутриштатного значения, а следовательно, не подпадающих хотя бы частично под федеральное законодательное регулирование.

<20> Слова "или за народом" могут рассматриваться как оправдание ограничения компетенции штатов. В Конституции слово "народ" не употребляется иначе как в значении "народ Соединенных Штатов" в целом. В этом же ключе трактовал его и Верховный Суд США. Таким образом, в действительности остаточная компетенция принадлежит штатам не полностью, а лишь в части, не отнесенной к ведению "народа".
<21> См.: McCulloch v. Maryland, 17 U.S. (4 Wheat.) 316, 4 L. Ed. 579 (1819).
<22> См.: Gibbons v. Ogden, 22 U.S. (9 Wheat.) 1, 6 L. Ed. 23 (1824).

В Канаде, напротив, остаточная компетенция, согласно статье 91 Конституционного акта 1867 года, отнесена к ведению федерации (это отличает Канаду от большинства федеративных государств). В соответствии с указанной статьей 91 "Королеве принадлежит право с совета и согласия Сената и Палаты общин издавать законы для поддержания мира, порядка и доброго управления Канадой во всех областях, не подпадающих под категории вопросов, настоящим Актом отнесенных исключительно к ведению законодательных собраний провинций". Кроме того, канадский парламент неоднократно использовал положение подпункта "c" пункта 10 статьи 92 названного Акта, предоставляющее ему право объявить работы провинциального или местного значения имеющими значение для всей Канады или для двух или большего числа провинций и тем самым вывести их регламентацию из провинциального ведения <23>. В то же время отнесение вопросов гражданско-правового характера к ведению провинций (согласно статье 109 названного Акта) означает, по сути, признание за последними если не большей, то значительной части "остаточной" компетенции. Кроме того, в силу расширительного судебного толкования ряда вопросов, отнесенных к ведению провинций, федеральный парламент постепенно лишился значительной доли "остаточной" компетенции: в ведение провинций попало практически все трудовое законодательство и законодательство о социальном обеспечении.

<23> Это произошло, в частности, с такими сферами, как торговля зерном, ядерная энергетика и др. В общей сложности с момента образования канадского государства парламент использовал это право около пятисот раз.

Приведенные примеры показывают, что абстрактное конституционное определение компетенции субъектов федерации по формальному признаку неотнесенности к ведению федерации может приводить к снижению самостоятельности субъектов федерации вследствие произвольного толкования формулировок положений, казуистически закрепляющих федеральную компетенцию. В то же время прямое закрепление перечня предметов ведения субъектов федерации может служить обеспечению их самостоятельности.

В России, как известно, ведение субъектов Федерации конституционно устанавливается по остаточному принципу. В соответствии с частью 4 статьи 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и изданным по предмету ведения субъекта Федерации региональным нормативным правовым актом, согласно части 6 названной статьи, действует последний <24>.

<24> Причем Конституция РФ не просто устанавливает приоритет регионального нормативного правового акта, изданного по предмету ведения субъектов Федерации, а фактически содержит запрет на осуществление федеральным законодателем регулирования по вопросам, отнесенным к их ведению, - даже в том случае, если эти вопросы по каким бы то ни было причинам не урегулированы региональным законодателем. Ведь в части 4 статьи 76 Конституции РФ среди нормативных правовых актов, издаваемых по предметам ведения субъектов Федерации, федеральные законы не упоминаются, а следовательно, положения федеральных законов, регулирующие отношения за рамками предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения, не просто не обладают меньшей юридической силой по отношению к региональным правовым актам (что означало бы действие таких актов в случае неурегулирования субъектом Федерации соответствующих общественных отношений), а вообще не имеют юридической силы независимо от наличия или отсутствия регионального нормативного правового акта по данному вопросу.

Фактически в настоящее время только в этой сфере субъекты РФ более или менее свободны в осуществлении законодательного регулирования. Однако она настолько узка <25>, что на практике их самостоятельность проявляется главным образом в пределах осуществления исполнительной власти.

<25> По мнению отдельных исследователей, эта сфера вообще исчезла. См., например: Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005. С. 37 - 40.

Кроме того, следует учитывать, что, несмотря на положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ, федеральный законодатель, в силу положения части 2 статьи 4 Конституции о верховенстве федеральных законов и недостаточной определенности границ предметов ведения, установленных в статьях 71 и 72 Конституции, обладает явным преимуществом по отношению к региональному законодателю. Фактически федеральное законодательство может регламентировать любые вопросы, и до решения Конституционного Суда РФ, рассматривающего в соответствии с положением части 3 статьи 125 Конституции РФ споры о компетенции, любой федеральный закон по умолчанию должен считаться изданным по одному из предметов ведения, перечисленных в статьях 71 и 72 Конституции. Наиболее "удобными" в этом отношении представляются положения пункта "в" статьи 71 ("регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина") и пункта "б" части 1 статьи 72 ("защита прав и свобод человека и гражданина"), к которым могут быть привязаны практически любые полномочия органов государственной власти.

Невмешательство (или по крайней мере существенное ограничение вмешательства) федеральных органов государственной власти в компетенцию субъектов федерации и устойчивость пределов федеральной и региональной компетенции обеспечивается закреплением перечней предметов ведения не только федерации, но и ее субъектов. Применительно к отечественной ситуации представляется, что закрепление в статье 73 Конституции РФ открытого перечня предметов ведения субъектов Федерации способствовало бы если не повышению самостоятельности последних, то по крайней мере стабилизации сфер законодательного регулирования, в которых в соответствии с действующей редакцией названной статьи Конституции субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В последние годы многие политики и ученые обращаются к проблеме "излишней дробности" <26> территориального устройства России, указывая на "чрезмерное" <27> количество субъектов РФ. Исследователи отмечают, что "по количеству субъектов Российская Федерация занимает первое место в мире. Большое число таких субъектов может привести к неуправляемому качеству" <28>; что "Российская Федерация в вопросе количества субъектов Федерации оказалась "впереди планеты всей", ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов... Теория управления... говорит об оптимальном количестве "единиц управления", которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов Федерации" <29>; что "большое количество регионов в условиях фактически сложившейся асимметричности их конституционно-правового статуса крайне затрудняет и снижает эффективность управления территориальным развитием из федерального центра, что зачастую противоречит общенациональным интересам" <30>.

<26> Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: конституционно-правовой аспект: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 19.
<27> Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 4; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 54; Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 74. Правда, Н.М. Добрынин позже указывал, что "нельзя вести речь об укрупнении субъектов Российской Федерации просто потому, что кто-то считает, будто их слишком много". См.: Добрынин Н.М. Конституционное право и проблема оптимизации государственного устройства Российской Федерации: состояние, перспективы // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 3(20). С. 27.
<28> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М., 2002. С. 213.
<29> Глигич-Золотарева М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra // Федерализм. 2002. N 1. С. 98; Глигич-Золотарева М.В. Некоторые аспекты дискуссии о совершенствовании субъектного состава Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2001. N 20(151). С. 85; Проблемы законодательного обеспечения укрупнения субъектов Российской Федерации (на примере объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа) // Аналитический вестник Совета Федерации. 2004. N 6(226). С. 31.
<30> Черкасов К.В. Федеральные округа в государственном устройстве России // Административное и муниципальное право. 2008. N 3. С. 40.

Между тем недостатки субъектного состава Российской Федерации отнюдь не столь очевидны, как это может показаться на первый взгляд. Во-первых, не существует единых критериев численности единиц управления: для различных сфер деятельности и разных уровней управления характерны специфические нормы управляемости, на что давно указывалось специалистами <31>. Следуя логике приведенных высказываний, можно было бы заявить, что федеральные и региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления не способны эффективно управлять соответственно государственными и муниципальными унитарными предприятиями вследствие многочисленности последних, а повышению эффективности государственного и муниципального управления будет способствовать укрупнение таких предприятий. Во-вторых, на организационные структуры, не являющиеся жестко иерархическими, зависимость эффективности управления от числа единиц последнего не распространяется с необходимостью. Федеративные и иные сложные государства относятся к организациям без строгих субординационных связей между уровнями принятия решений: с юридической точки зрения Российская Федерация осуществляет лишь косвенное управление регионами посредством правового регулирования отношений с их участием в рамках предметов своего исключительного ведения и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации <32>.

<31> См., например: Теория управления социалистическим производством / Под ред. О.В. Козловой. 2-е изд. М., 1983. С. 171.
<32> Конечно, нельзя не признать, что с конца XX века правовое и политическое положение субъектов РФ по отношению к федеральным органам государственной власти и прежде всего к Президенту РФ кардинально изменилось. В ряде отношений достигнуто состояние фактического подчинения руководства субъектов Федерации "носителям" федеральной власти. Однако правовая модель федерально-региональных взаимоотношений по-прежнему исключает строго иерархические взаимоотношения между уровнями государственной власти.

Широкая самостоятельность территориальных образований вообще препятствует (в методологическом смысле) их представлению как единиц управления <33>. Вследствие отсутствия прямого подчинения субъектов федерации общенациональным органам государственной власти эффект управленческого воздействия на регионы не просчитываем на теоретическом уровне, крайне ситуативен, а в практических условиях не поддается однозначной оценке. В то же время сказанное не исключает влияния количества субъектов на характер федеративных отношений, но это влияние связано не с эффективностью управления вообще, а с осмысленностью использования некоторых механизмов взаимодействия и согласования решений. Высокая численность субъектов сокращает возможности выработки совместной позиции субъектами федерации и, соответственно, возможности учета их интересов на федеральном уровне и принятия согласованных решений двумя уровнями государственной власти.

<33> В частности, как отметил А.С. Автономов в докладе на заседании Круглого стола в Институте государства и права РАН, "не следует... полагать, что Российская Федерация управляет 89 субъектами... Субъекты Федерации - это не объекты управления" (Золотарева М.В., Хабриева Т.Я. Правовые основы изменения состава субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 1. С. 94).

К примеру, в составе Канады, наиболее активно использующей потенциал взаимодействия между уровнями власти, имеется десять субъектов федерации (провинций) и три образования в статусе территории, которые, согласно конституционным актам, не являются субъектами федерации (компетенция федерального парламента в отношении их конституционно не ограничена), но их органам делегированы законодательные и исполнительные функции, сопоставимые с функциями провинциальных органов. Даже с учетом территорий Канаду составляют всего 13 политико-территориальных единиц, что благоприятствует проведению переговоров и нахождению компромиссов, позволяет дифференцированно подойти к удовлетворению потребностей регионов и в той или иной степени учесть интересы каждого политико-территориального образования. Конечно, все это возможно и при большем их числе, но в федерациях с десятками субъектов федерации (в США, а тем более в России) согласование интересов и выработка решений, приемлемых для всех участников федеративных отношений, требует гораздо больших усилий и временных затрат, а поэтому либо не практикуется широко (характерно для США), либо превращается в фикцию (на что многократно обращали внимание российские специалисты, оценивавшие отечественную практику отношений между федеральными и региональными органами государственной власти).

Таким образом, количество политико-территориальных единиц в составе государства имеет значение не само по себе, как это пытаются представить многие исследователи, а только в сочетании с моделью взаимоотношений (в том числе разграничения компетенции) между федеральными и региональными органами государственной власти (и соответственно, значительность числа политико-территориальных образований не является угрозой федеративному характеру государственного устройства, а лишь более согласуется с дуалистическим типом федеративных отношений, чем с кооперативным). В частности, современное российское государственное устройство является препятствием не для эффективного государственного управления на федеральном уровне, а для соучастия федеральных и региональных органов государственной власти в принятии решений.

Централизованное, или "фантомное" (по выражению Н.М. Добрынина <34>) состояние российского федерализма, как представляется, не есть его безусловный дефект и в отсутствие явно выраженных требований общественности не требует исправления. Для России ценность федерализма, в отличие, например, от Германии, США или Швейцарии, является далеко не непререкаемой, а крайне относительной. Ажиотажный интерес к территориальной самостоятельности, имевший место во многих местностях в конце 1980-х - середине 1990-х годов, по-видимому, был вызван прежде всего ассоциированием социально-экономических проблем с характерной для предшествовавшего исторического периода централизацией государственной власти. Однако последовавшие годы показали отсутствие жесткой связи социально-экономического благополучия территориальных образований с получением ими элементов внутреннего суверенитета, а общественная поддержка идей региональной самостоятельности в целом (за незначительными исключениями) существенно снизилась.

<34> См.: Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. С. 5 и др.; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. С. 15 и др.; Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. С. 9 и др.; Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 7 и др.

В связи с этим политические перспективы российского государственного строя сегодня выглядят иначе, чем одно-два десятилетия назад. Утверждения, что федерализм является единственно верным ориентиром развития государственного устройства или единственно возможным средством сохранения государственного единства, уже можно воспринимать не как неопровержимые, а скорее, как недоказуемые. Перераспределение политических интересов и целей, политическая индифферентность большинства населения, отсутствие устоявшихся политических традиций повышают шансы спокойной смены формы государственного устройства, а вернее, продолжения ее трансформации, начавшейся более десяти лет назад (даже несмотря на небывалую для современной России политическую ангажированность части населения, вызванную федеральными избирательными кампаниями 2011 - 2012 годов).

Подтверждением этому тезису служит безболезненность резкой по мировым меркам централизации, произошедшей за последнее десятилетие. Трудно представить, чтобы жители североамериканских штатов, канадских провинций или швейцарских кантонов безучастно наблюдали за кардинальным снижением самостоятельности соответствующих субъектов федерации, а следовательно, за сокращением их политических прав и фактических возможностей по участию в государственной жизни. Российские же преобразования 2000-х годов, иногда именуемые федеративными реформами, встретили почти полное отсутствие реакции со стороны населения, что свидетельствует о массовом безразличии к форме государственного устройства и к территориальной автономии.

Следует заметить, что и повышение социально-политической активности граждан после выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2011 года и Президента Российской Федерации 2012 года фактически обошло стороной вопрос о взаимоотношениях между уровнями государственной власти. Даже изменение порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <35>, хотя и имеет непосредственное отношение к политической самостоятельности регионов, однако было продиктовано требованиями о повышении не указанной самостоятельности, а ответственности названных лиц перед населением. Формулировки же названного Федерального закона отнюдь не свидетельствуют об изменении сложившихся субординационных отношений между центром и регионами: так, пункт 4 статьи 4 названного Федерального закона предписывает региональным законодателям привести конституции (уставы) субъектов РФ в соответствие с обновленным федеральным законодательством и принять Законы о выборах названных должностных лиц и о порядке отзыва их избирателями.

<35> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2274.

Позиция населения и депутатского корпуса в данном вопросе свидетельствует, конечно, не о неуважении или презрении к принципу федерализма, а просто о его невостребованности и об отсутствии представлений о нем как о ценности или благе (более того, можно с достаточной степенью уверенности предположить, что большинство или по крайней мере весьма значительное число жителей нашей страны с данным термином просто незнакомы). Пропагандируемое "воспитание уважения к ценностям федерализма" <36> в этих условиях может оказаться бессмысленным.

<36> Заметина Т.В. Федерализм в системе конституционного строя России. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 4.

Поэтому приведение территориального устройства России в соответствие с декларированным принципом федерализма в нынешних условиях может быть интерпретировано не только как восстановление желаемого порядка, но и как насилие над фактической ситуацией, выражающееся в навязывании политической самостоятельности сообществам, не готовым и не стремящимся к ней и не нуждающимся в ней даже в отдаленной перспективе.

При этом нельзя отрицать, что на территории Российской Федерации есть значительное число территориальных сообществ, для которых политическая самостоятельность уже имеет достаточно глубокие исторические корни и является предметом и (или) основанием национальной гордости. Лишение таких сообществ атрибутов государственности, по всей вероятности, оказалось бы крайне болезненным для их национально-культурного самосознания и привело бы к масштабным внутригосударственным конфликтам. В то же время следует иметь в виду, что психологически комфортное положение исторически сложившихся (в том числе национальных) территориальных сообществ обеспечивается не только абсолютной обширностью сферы самостоятельного принятия решения, но и - далеко не в последнюю очередь - ее относительными размерами. Как известно, атрибуты, указывающие на специфичность того или иного региона по сравнению с другими местностями, подчас более важны для национального самосознания, чем широта автономии.

Таким образом, правовые механизмы, обеспечивающие политическую самостоятельность регионов России, в принципе могут считаться востребованными. Однако степень этой востребованности в разных регионах разная. Имеются основания полагать, что многие территориальные общности объективно не нуждаются в самостоятельности в той мере, в какой это предусмотрено конституционно и законодательно. Интуитивно можно предположить, что территориальные образования в составе Российской Федерации, для которых автономия является политико-культурной ценностью, очень спокойно отнесутся к сокращению данной автономии в случае, если в относительном выражении она в результате окажется более высокой, чем у других регионов (то есть если последних централизация коснется существеннее).

При этом указанная асимметричная централизация, каким бы странным это ни показалось, может быть осуществлена без нарушения принципа равноправия субъектов Российской Федерации - посредством вышеупомянутого изменения подхода к федеральному законотворчеству по предметам совместного ведения. Вполне можно ожидать, что при наличии подробного федерального законодательства по каждому такому предмету далеко не каждый субъект Федерации и далеко не в каждом случае пользовался бы правом на осуществление "отклоняющегося" законодательного регулирования.

Приведенные соображения, конечно же, не составляют единой концепции и не претендуют на изложение целостного видения проблем территориального устройства России. Более того, они не отражают и авторских предпочтений в отношении формы государственного устройства, модели разграничения компетенции, системы взаимоотношений между уровнями государственной власти. Сформулированные выводы и рекомендации основаны, прежде всего, на логических оценках и практически лишены эмоционального подтекста. Их приоритетное назначение - акцентировать внимание на нескольких вопросах и спровоцировать исследователей на развитие дискуссии о территориальной организации России в некоторых новых направлениях.