Мудрый Юрист

Административно-территориальные единицы с особым статусом - территориальные автономии? *

<*> Lichichan O.P. The administrative territorial entities with the special status - territorial autonomies?

Личичан Олег Петрович, директор Юридического института ИГУ, заслуженный юрист Республики Бурятия.

Статья посвящена актуальнейшей проблеме, возникшей при объединении "сложносоставных" субъектов Российской Федерации: особому статусу административно-территориальных единиц, образованных в границах бывших автономных округов, а также тому, какие модели особого статуса получают закрепление в уставах вновь образованных субъектов Российской Федерации.

В статье констатируется отсутствие на федеральном уровне источников, регулирующих особый статус, кроме соответствующих "объединительных" федеральных законов, которые лишь в самом общем виде обрисовывают особый статус. К политико-декларативным актам, закрепляющим основные параметры особого статуса, относятся договоры и соглашения между объединяющимися субъектами Российской Федерации, которые на данный момент не имеют соответствующей легитимации.

В уставах вновь образованных субъектов Российской Федерации получили закрепление три модели административно-территориальных единиц с особым статусом. Наиболее широкий круг полномочий в рамках особого статуса характерен для Агинского Бурятского округа, наименее узкий - для Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов Красноярского края. Статусы остальных административно-территориальных единиц можно определить как промежуточные между крайними вариантами.

Анализ содержания особого статуса административно-территориальных единиц, образованных в границах бывших автономных округов, позволяет утверждать о том, что объединение "сложносоставных" субъектов Российской Федерации привело к образованию в границах бывших автономных округов национально-территориальных автономных образований регионального уровня в административной форме.

Ключевые слова: федерализм, объединение субъектов Российской Федерации, "сложносоставные" субъекты Российской Федерации, административно-территориальные единицы с особым статусом.

The article deals with one of the most acute problems which has arisen out of uniting "compound" constituent entities of the Russian Federation - the problem of the special status of the administrative territorial entities formed within the boundaries of the former autonomous okrugs. The article also concerns the models of the special status that are fixed in the statutes of the newly formed constituent entities of the Russian Federation.

The article observes the absence at the federal level of such sources which regulate the special status, except those corresponding "uniting" federal laws which outline the special status only in very general terms. The political declarative acts which assign the basic characteristics of the special status include contracts and agreements between the uniting constituent entities of the Russian Federation which currently do not have an appropriate legitimacy.

The statutes of the recently formed constituent entities of the Russian Federation recognize the three models of administrative territorial entities with the special status. The widest range of powers under the special status is typical of Agin-Buryat Autonomous Area, the narrowest - of Taimyr Dolgano-Nenets and Evenki regions of Krasnoyarsk Kray. The other constituent entities' statuses can be defined as intermediate between the utmost or marginal variants.

The analysis of the subject matter of the special status of administrative territorial entitities made up within the boundaries of the former autonomous okrugs lets us claim that uniting "compound" constituent entities of the Russian Federation has led to the formation within the boundaries of the former autonomous okrugs of the national territorial autonomous entities of the regional level in the administrative form.

Key words: federalism, uniting constituent entities of the Russian Federation, "compound" constituent entities of the Russian Federation, administrative territorial entities with the special status.

Процессы объединения (укрупнения) регионов поставили задачу формирования законодательства перед вновь образованными субъектами Российской Федерации. Указанные процессы коснулись, прежде всего, "сложносоставных" субъектов Российской Федерации, где в составе области (края) находился автономный округ (округа). Учреждение в границах территорий бывших автономных округов административно-территориальных единиц с особым статусом - нового для отечественного государствоведения явления - породило проблемы как практического, так и теоретического характера.

К сожалению, за исключением соответствующих федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов Российской Федерации в результате объединения <1>, иных источников федерального уровня, хоть каким-то образом детализирующих особый статус административно-территориальных единиц, образованных в границах бывших автономных округов, на данный момент нет.

<1> Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 N 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. N 13. Ст. 1110 (далее - Пермский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 14.10.2005 N 6-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. N 42. Ст. 4212 (далее - Красноярский ФКЗ); Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 12.07.2006 N 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. N 29. Ст. 3119; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 30.12.2006 N 6-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1; Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 21.07.2007 N 5-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3745 (далее - Забайкальский ФКЗ).

Между тем неопределенность на федеральном уровне и региональная специфика привели к тому, что видение особого статуса в каждом отдельном случае объединения весьма различается <2>.

<2> См., напр.: Макарьев Д.А. Модели статуса автономного округа в законодательстве субъектов Российской Федерации после объединения // Право и политика. 2008. N 8. С. 1870 - 1881; Ромашов П.А. Административно-территориальная единица с особым статусом (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. ... к.ю.н. Тюмень, 2008. 25 с.

Фактически федеральные власти переложили бремя правового регулирования особого статуса административно-территориальных единиц на сами объединяющиеся субъекты Федерации, что не совсем типично для современных российских политико-правовых реалий.

В объединительных федеральных конституционных законах, которые в самом общем виде определяют очертания особого статуса, помимо моментов, специфичных для каждого случая объединения субъектов Российской Федерации, устанавливаются следующие общие положения:

  1. Особый статус определяется федеральным законодательством, уставом и законами вновь образованных субъектов Российской Федерации.
  2. Целью образования нового субъекта Российской Федерации является ускорение социально-экономического развития объединяющихся субъектов Российской Федерации и повышение уровня жизни их населения.
  3. Единство территории административно-территориальных единиц с особым статусом. Фиксация территориального единства в федеральном конституционном законе означает, что любые изменения границ административно-территориальной единицы с особым статусом возможны только в порядке внесения изменений и дополнений в федеральный конституционный закон.
  4. Повышенное представительство населения административно-территориальных единиц с особым статусом в законодательном органе государственной власти вновь образованных субъектов Российской Федерации. Такое повышенное представительство в законодательном органе гарантируется только для депутатского корпуса первого созыва, в дальнейшем данный вопрос должен регулироваться уставом субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством.
  5. Организация местного самоуправления с учетом особенностей административно-территориальных единиц с особым статусом.
  6. Гарантии для коренных малочисленных народов, проживающих на территориях вновь образованных субъектов Российской Федерации <3>.
<3> См.: Дамдинов Б.Д. Особый статус Агинского Бурятского округа в составе Забайкальского края: от концепции к Уставу // Сибирский юридический вестник. 2009. N 2. С. 37 - 38.

Следует отметить, что, хотя принятие объединительных федеральных конституционных законов полностью находится в ведении Федерации <4>, практика согласования их проектов с заинтересованными субъектами Федерации стала положительной тенденцией, которую можно было бы закрепить в соответствующем законе <5>.

<4> Дамдинов Б.Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: история, современность и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов) / Под ред. С.И. Шишкина. Иркутск, 2005. С. 131 - 132.
<5> Автономов А.С., Иванов В.В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2007. N 4. С. 31.

Практика объединения, в условиях неполноты и пробельности профильного федерального конституционного закона <6>, вынудила объединяющие субъекты Российской Федерации заключать соответствующие "объединительные" договоры об условиях и порядке объединения. Наряду с такими договорами появились и договоры о статусе территориального образования, утрачивающего статус субъекта Федерации в ходе образования нового субъекта Федерации <7>. К таким актам, например, можно отнести Соглашение между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края, Соглашение об особом статусе административно-территориальной единицы в составе нового субъекта Российской Федерации, образованного в результате объединения Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области от 14 февраля 2007 г.

<6> О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916.
<7> Подробнее см.: Автономов А.С., Иванов В.В. Указ. соч. С. 29.

Указанные документы, где фиксируются намерения сторон, относятся к политико-декларативным актам, не имеющим признака нормативности. С другой стороны, в подобных соглашениях стороны закрепили основные параметры, касающиеся особого статуса административно-территориальных единиц. Хотя эти положения и не являются юридически обязывающими, заключением подобных соглашений стороны связывают себя соответствующими политическими обязательствами. В этих условиях было бы логичным, если бы подобные соглашения, содержание и порядок их легитимации получили свое закрепление в профильном федеральном конституционном законе, а также в соответствующих объединительных федеральных конституционных законах. В этом случае некоторые проблемы, связанные с регулированием особого статуса, попросту не возникали бы. С другой стороны, часть проблем особого статуса возникла именно из-за концептуальной неопределенности места этих административно-территориальных единиц в территориальной организации государства.

Детализация особого статуса в уставах объединившихся субъектов Российской Федерации, ставшая предметом политического торга, привела к тому, что появились модели особого статуса, существенно отличающиеся друг от друга.

Так, в Уставе Пермского края <8>, являющегося пионером в объединительных процессах, особый статус Коми-Пермяцкого округа фиксируется в главе VIII. В Уставе подтверждается территориальная целостность округа и его территориальное деление, указывается, что особый статус округа определяется Уставом и может быть дополнительно урегулирован законом края. Специфика организации государственной власти края на территории округа выражается в закреплении в Уставе специального краевого исполнительного органа государственной власти - Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, руководитель которого по должности является главой округа. В Уставе достаточно подробно закреплена компетенция как Министерства, так и самого главы округа. Организация местного самоуправления в округе осуществляется с учетом особенностей Пермского ФКЗ. Так, например, п. 2 ст. 38 Устава, корреспондируя с п. 3 ст. 13 ФКЗ, допускает возможность создания в границах округа единого муниципального образования. Устав подтвердил повышенное представительство округа в Законодательном собрании края в лице двух депутатов, избираемых в двух одномандатных округах, которое было установлено для депутатского корпуса первого созыва п. 3 ст. 6 Пермского ФКЗ. В соответствии с Уставом в деятельности краевых органов государственной власти выделяются цели окружного социально-экономического развития, обеспечивающие устойчивое повышение уровня жизни населения округа. Цели социально-экономического развития округа отражаются в краевой программе социально-экономического развития на среднесрочный период обособленно.

<8> Российская газета. 04.05.2007.

Весьма сходная с пермским вариантом модель особого статуса Корякского округа, правда, несколько схематично, зафиксирована в главе 8 Устава Камчатского края <9>.

<9> Официальные ведомости. 11.12.2008. N 199 - 200.

Также в первом приближении близок к пермской модели вариант особого статуса Усть-Ордынского Бурятского округа, закрепленный в главе 3 Устава Иркутской области <10>.

<10> Областная. 24.04.2009. N 45.

Вариант особого статуса Агинского Бурятского округа, установленного в разделе IV Устава Забайкальского края <11>, характеризуется тем, что, помимо специального краевого исполнительного органа государственной власти - администрации округа, при Законодательном собрании края образуется консультативно-совещательный орган - Собрание представителей Агинского Бурятского округа. Политическая практика указывает на то, что в рамках особого статуса Агинский Бурятский округ достиг весьма существенных преференций по сравнению с другими подобными административно-территориальными единицами <12>.

<11> Забайкальский рабочий. 18.02.2009. N 30.
<12> Дамдинов Б.Д. Особый статус Агинского Бурятского округа в составе Забайкальского края: от концепции к Уставу // Сибирский юридический вестник. 2009. N 2. С. 41.

От приведенных примеров особого статуса существенно отличается модель особого статуса, принятая в Красноярском крае, где пошли по варианту, предусмотренному в п. 2 ст. 17 Красноярского ФКЗ, когда в границах административно-территориальных единиц с особым статусом были созданы единые муниципальные образования. Так, еще законами Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в границах этих округов были образованы Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский муниципальные районы соответственно. Устав Красноярского края <13> лишь зафиксировал сложившуюся к моменту его принятия ситуацию.

<13> Краевой вестник. 11.06.2008. N 1, спецвыпуск.

Таким образом, модели особого статуса можно сгруппировать следующим образом: крайние варианты - статус Агинского Бурятского округа Забайкальского края и статусы Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов Красноярского края. Статусы остальных административно-территориальных единиц - Коми-Пермяцкого округа Пермского края, Корякского округа Камчатского края и Усть-Ордынского Бурятского округа Иркутской области можно определить как промежуточные между крайними вариантами. Следует отметить, что потенциально, с учетом возможности образования в границах округа единого муниципального образования, пермский вариант особого статуса может стать аналогичным красноярской модели. В моделировании правовой конструкции особого статуса в законодательстве вновь образованных субъектов Российской Федерации прослеживается интересная тенденция - рецепция опыта с учетом своей специфики ранее объединившихся субъектов Федерации. Как уже отмечалось нами ранее, это лишь вариант более общей тенденции, сводящейся к рецепции "отдельных правовых конструкций в региональных элементах правовой системы Российской Федерации" <14>.

<14> Личичан О.П. Преобразование правовых систем субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2009. N 2. С. 92.

Так или иначе, за исключением Красноярского края, анализ соответствующих объединительных федеральных конституционных законов и уставов, вновь образованных субъектов Российской Федерации, позволяет сделать следующие обобщения:

  1. Административно-территориальные единицы с особым статусом учреждаются федеральными конституционными законами. Этими же законами сохраняется их территориальное единство в границах соответствующих бывших автономных округов - субъектов Российской Федерации.
  2. Статус этих административно-территориальных единиц устанавливается федеральным законодательством (на данный момент это только соответствующие объединительные федеральные конституционные законы), уставами и законами вновь образованных субъектов Российской Федерации.
  3. В рамках особого статуса эти административно-территориальные единицы получают дополнительные права и обязанности по сравнению с обычными административно-территориальными единицами: наличие специальных органов государственной власти, представительство в законодательном органе субъекта Российской Федерации, отдельные разделы в программах социально-экономического развития соответствующего субъекта Российской Федерации и т.д.
  4. Закрепление дополнительных прав и обязанностей в уставах и законах субъектов Российской Федерации означает, что их изъятие возможно лишь в порядке внесения изменений и поправок в указанные правовые акты.

Приведенные обобщения, в свою очередь, позволяют сделать вывод о том, что административно-территориальные единицы с особым статусом близки к административной форме территориальной автономии, при том что это автономии региональные, но с гарантиями своего существования на федеральном уровне.

Ранее, на основе имеющегося отечественного и зарубежного опыта, уже предлагалось на концептуальном уровне определить административно-территориальные единицы с особым статусом как административную форму территориальной автономии и уже исходя из этого пытаться наполнить понятие "особый статус" реальным юридическим содержанием <15>. Как видим, практика пошла именно по этому пути.

<15> Дамдинов Б.Д. К вопросу об особом статусе автономных округов в объединенных "сложносоставных" субъектах Российской Федерации: проблемы теории // Сибирский юридический вестник. 2006. N 1. С. 25 - 29.

Дальнейший анализ показывает, что эти автономии образованы по национально-территориальному признаку. Так, в ст. 42 Устава Пермского края прямо указано, что "на территории Коми-Пермяцкого округа находятся основные, исторически сложившиеся места проживания коми-пермяцкого народа. Органы государственной власти Пермского края создают условия для сохранения и развития языка, духовной культуры и иных составляющих этнической самобытности коми-пермяцкого народа". Далее приводится перечень полномочий Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа, предназначенных для сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа. Нормы о сохранении и развитии национальной самобытности, культуры, языка, промыслов и т.п. титульных и иных традиционно проживающих в округах этносов установлены в ст. 107 - 108 Устава Забайкальского края, ст. 17 Устава Иркутской области. В Уставе Камчатского края гарантируется обеспечение прав коренных малочисленных народов (ст. 3), Корякский округ является территорией компактного проживания указанных народов (п. 3 ст. 29). Устав Красноярского края устанавливает возможность административно-территориальным единицам, с целью эффективной защиты прав коренных малочисленных народов, присвоения статуса национальных административно-территориальных единиц (п. 6 ст. 32).

Таким образом, объединение "сложносоставных" субъектов Российской Федерации привело к образованию в границах бывших автономных округов национально-территориальных автономных образований регионального уровня в административной форме.