Мудрый Юрист

Контрольная власть России: проблемы выделения *

<*> Burmistrov A.S. Controlling power in Russia - problems of separation.

Бурмистров Александр Сергеевич, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается вопрос о необходимости выделения контрольной ветви государственной власти, функционирование которой требует контроля со стороны общества.

Ключевые слова: государство, демократия, политическая система, разделение властей, контрольная власть, функции, факторы, критерии.

The article considers the issue on necessity of separation of controlling branch of state power the functioning of which requires control of the society.

Key words: state, democracy, political system, division of powers, functions, factors, criteria.

Определяя роль и место того или иного государственного института, в частности института с контрольными функциями, среди других властных структур, логично рассмотреть его место в системе разделения властей, среди других органов публичной власти с точки зрения системного и структурно-функционального подхода.

На наш взгляд, современную систему демократического государства, в котором сувереном является "воля народа", структурирует принцип разделения властей. Реальное разделение и достаточная независимость властей - исполнительной, представительной и судебной, которые в рамках системы сдержек и противовесов осуществляют взаимный контроль, реализуя тем самым функцию независимого контроля. Главным контролером в демократическом обществе является сам народ, который, в идеале, в процессе выборов или в иных формах гражданского участия оценивает качество работы тех или иных выборных политиков. В русле этого тезиса следует указать на выделение в современной России теории учредительной власти <1>. Народный суверенитет выражается, прежде всего, в том, что народу принадлежит учредительная власть. Она необходима народу для решения базовых, кардинальных вопросов, которые осуществляет законодательная власть <2>.

<1> См.: Комарова В.В. Учредительная власть и формы ее реализации // Современное общество и право. Орел, 2010. N 1; Учредительная власть и законодательная инициатива // Материалы конференции МГПУ "Памяти Ф.М. Рудинского" (2010 г.). С. 17.
<2> См.: Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. С. 87.

Следует согласиться с высказываемым мнением о том, что такой тип политической системы характерен пока только для некоторых стран, причем находящихся на определенном этапе своего развития. Для этих стран в предыдущие столетия, а для многих стран и сегодня характерен иной тип политического режима и, соответственно, политической системы, традиционный, когда источником легитимности власти является вовсе не "воля народа", а отношения "монарх - подданный". В этих условиях контрольная функция уже не может быть распределена между ветвями власти, а концентрируется в виде конкретных институтов.

Однако даже в странах с существующим реально разделением властей, где эффективно действует контроль исполнительной власти со стороны власти представительной и судебной, механизмы такого контроля могут меняться и меняются в соответствии с развитием государств и усложнением их функций.

Рассматривая реализацию функции контроля как часть системы управления, важно четко понимать критерии эффективности действия контролируемой системы, которые прямо зависят от ее цели и миссии. В демократическом государстве в качестве критерия эффективности рассматривается степень удовлетворенности жителей тем, как власти решают их проблемы и представляют интересы. Показателем же неэффективности является недовольство людей, выражающееся в установленных формах, позволяющих повлиять на власть при решении определенных общественно значимых вопросов - формы непосредственной демократии, обращениях в суд, к депутатам, в структуры исполнительной власти и т.д. Таким образом, инициативы жителей служат как бы индикаторами сбоев в работе системы управления, сигналами обратной связи, позволяющими внести необходимые изменения. Критерии эффективности публичной власти сегодня - вопрос актуальный и дебатируемый <3>.

<3> Материалы Международной научно-практической конференции "Публичная власть: политико-правовые проблемы эффективности". Самара, 2009; Комарова В.В. Эффективность представительной власти // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты". Омск, 2009. С. 94 - 103.

В монархическом государстве в качестве критерия эффективности деятельности государственного аппарата, как правило, рассматривается степень выполнения всеми звеньями государственного аппарата "государевой воли", выраженной либо в виде законов, либо прямых распоряжений или указов.

В принципе контрольные структуры и органы всех уровней всегда сочетали оба способа контроля - контроль "по сигналам", а также контроль по собственной инициативе, в ходе систематических проверок или по поручению вышестоящих органов и структур власти. В процессе развития и усложнения системы управления внутриведомственный контроль дополнялся межведомственным. Развитие же демократических принципов, принципов разделения властей давало возможность поиска вариантов вывода контролирующих органов из-под начала структур исполнительной власти. Система контроля всегда сочетала как контроль "сверху", так и реагирование на отдельные жалобы и обращения. Вместе с тем разрешение жалобы, восстановление нарушенных прав обиженного администрацией жителя в условиях подлинно публичной политики, целью которой является создание условия для жизнедеятельности и развития жителей, является благом само по себе.

Специфика реализации контрольных функций меняется, поэтому важно рассматривать изменения форм реализации контрольной функции, в том числе и случаи ответственности за реализацию контрольных функций не только государственных структур, но и структур гражданского общества, в том числе и правозащитных организаций.

Наконец, развитие института контрольной власти, особенно в такой ее ипостаси, как контроль со стороны государства и гражданского общества, может рассматриваться как конкретный пример (а одновременно и фактор) процесса демократизации, рассматриваемого как составная часть глобализационного процесса. Соответственно, появление и развитие этого института может рассматриваться не только как результат, но и как активная сила процесса демократического перехода, влияющего в определенной степени на эффективность становления демократического режима страны в целом.

Для изучения закономерностей распространения института контрольной власти было бы логично использовать методические подходы, разработанные для изучения процессов социальных изменений в рамках активистско-деятельностной концепции, ставшей развитием институционального подхода <4> и воспроизводства социальных систем <5>.

<4> См., напр.: Ситнова И.В. Институциональные изменения в современной России: активистско-деятельностный подход // Проблемы политической трансформации и модернизации России / Под ред. А.Ю. Мельвиля. М.: Московский общественный научный фонд, 2002. С. 117 - 148; Теория общества: Сборник / Пер. с нем., англ.; Вступит. статья и общая ред. А.Ф. Филиппова. М.: Канон-прес-Ц, 1999. 416 с.
<5> См.: Гидденс Э. Современность и самоидентичность // Альманах THESIS. Теория и история экономических и социальных институтов и систем. 1993. N 1. С. 14 - 27; Гидденс Э. Элементы теории структурации // Современная социальная теория. Новосибирск: Изд-во НГУ, 1995. С. 40 - 71.

Эволюционные изменения, приводящие к появлению в тех или иных странах новых социально-политических институтов и практик (в качестве таковых мы можем назвать систему контроля в России), анализируются не много.

К числу немногих работ, анализирующих именно такие процессы, относится работа известного исследователя работы Конгресса США Нельсона Полсби <6>, посвященная детальному анализу появления в американской политической жизни целого ряда новых институтов и практик как во внутренней, так и во внешней политике <7>.

<6> См.: Polsby Nelson W. Political Innovation in America. The politics of policy Initiation. New Haven and London: Yale University Press, 1984. 185 p.
<7> Среди инноваций во внутренней политике можно назвать систему медицинского страхования для пожилых, гражданский контроль над ядерной энергетикой, национальный научный фонд, совет экономических советников; среди инноваций во внешней политике - Корпус мира, Доктрину Трумэна, запрещение ядерных испытаний.

Исходя из его исследований, временной лаг между возникновением идеи инновации и ее реализацией в практике публичной политики был самым разным. Так, например, для принятия решения о гражданском контроле над ядерной энергетикой потребовалось всего два года - с 1944 по 1946 г., для решения о создании Национального научного фонда - пять лет - с 1945 по 1950 г., а для запрещения ядерных испытаний - семнадцать лет - с 1946 по 1963 г.

В результате изучения им было выделено два типа возникновения таких инноваций - "острый", когда между появлением идеи и принятием политического решения проходит относительно мало времени <8>, и "инкубационный" <9>, когда этот период может длиться десятилетия <10>.

<8> Инновации первого типа характеризуются относительно ограниченными конфликтами, когда критерии решения относительно свободны от партийной идеологии и от популистской риторики для народа.
<9> Инкубационные инновации созревают медленно, изначально нет общего понимания даже существования проблемы. Понимание существования проблемы зарождается медленно и достаточно далеко (в социальном, временном и даже физическом плане) от группы ЛПР - среди общества, среди университетских ученых и неуниверситетских исследователей, технических специалистов групп интересов, правительственных ведомств и т.д. Инкубированные инновации часто начинают свой путь в программах политических партий, в национальных партийных платформах и речах сенаторов и понемногу становятся предметом слушаний в конгрессе.
<10> См.: Polsby Nelson W. Political Innovation in America. The politics of policy Initiation. New Haven and London: Yale University Press, 1984. 185 p.

Вероятно, идея институционализации контрольной ветви публичной власти в России относится к инкубационным, ее скорого решения ожидать не стоит. Однако "практики" контрольной власти посредством общественного контроля, включающего формы прямого народовластия, работа контрольного органа местного самоуправления, деятельность уполномоченных по правам человека, конституционных (уставных) судов, счетных палат, прокуратуры - современная действительность России не только федерального уровня, но и субъектов, муниципалитетов.

При обосновании институционализации контрольной власти в России стоит учитывать мнение оппонентов по этому вопросу. Как справедливо отмечает А.С. Автономов, "вычленению контрольной власти мешает то, что практически все государственные органы обладают теми или иными контрольными полномочиями" <11>. Более того, в соответствии с принципом разделения властей равновесие ветвей власти достигается посредством механизмов взаимного контроля, функционирования системы сдержек и противовесов. В таком контексте контроль выполняет обеспечительные функции, входя как важный элемент в каждый из видов власти. Отношения по контролю в данном случае являются вторичными по отношению к тем первичным отношениям, по поводу которых он осуществляется. При выделении контрольной ветви власти как совокупности органов государственной власти, функциональное единство которых обеспечивается тем, что для данных органов контрольная деятельность является основной, система сдержек и противовесов сводится на нет <12>.

<11> См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы понятий. М.: ООО "Фирма "Инфограф", 1999. С. 270.
<12> См.: Соломатина Е.А. Сущность, основные черты и формы осуществления контрольной функции законодательной власти в механизме разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 3. С. 24.

В противовес высказанной А.С. Автономовым и Е.А. Соломатиной точке зрения автор считает необходимым указать на следующее.

Возникновение новых контрольных органов свидетельствует о том, что "...органы общегосударственного контроля занимают место не внутри традиционной триады властей, а вне ее, отражает далеко еще не завершенный процесс вычленения особой контрольной власти" <13>.

<13> См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения: Учебный курс. М.: Артикул, 1997. С. 304. 352 с.

Каждая из ветвей власти выполняет ту или иную функцию государственной власти, находя свое организационное выражение в определенном органе или системе однородных органов. Однако контрольную функцию в той или иной мере реализуют почти все государственные органы. Поэтому необходимо разграничивать контроль вышестоящего органа за нижестоящими органами в рамках одной системы и всеобщий контроль, который осуществляется специальными институтами государственной власти. Органы, осуществляющие функцию контрольной власти, занимают самостоятельное место, они организационно обособлены от других ветвей власти, что непременно следует из содержания Основного Закона и иных правовых актов, регулирующих их деятельность <14>.

<14> См.: Палто Н.А. Особенности контрольной власти // Вестник ГрГУ им. Янки Купалы. Минск. Серия 4. 2007. N 3. С. 8.

Контрольную власть осуществляют однородные органы различных видов, не подчиненные друг другу, "...но это не является препятствием в плане их слаженного функционирования, построения в одну систему и выработки механизма их взаимодействия" <15>.

<15> См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 13, 10 - 18; Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения: Учебный курс. М.: Артикул, 1997. С. 306 - 352.

Отличительной особенностью представлений о контрольной власти является коренное отличие данной ветви власти от "ведомственного" контроля и надзора, которые осуществляются органами, выполняющими преимущественно иные функции (законодательную, исполнительную, судебную) и для которых контроль и надзор являются вспомогательной, а не главной деятельностью <16>.

<16> См.: Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 347 - 348. 384 с.

На наш взгляд, ключевое значение при обосновании тезиса о том, что контрольная власть является самостоятельной ветвью власти в условиях ее разделения, принадлежит идее о функциональной обособленности контрольной власти от других ветвей, которая требует воплощения в виде особых органов государственной власти.

Причинами возникновения контрольной ветви власти можно назвать, прежде всего, переход от простого провозглашения народовластия к реальному воплощению его в жизнь не только в отдельно взятой стране, но во всем мире.

По мнению автора, причины возникновения контрольной власти можно разделить на внешние и внутренние. В свою очередь, каждый из названных видов условно делим на общий и специальный.

Рассмотрим внешние факторы, влияющие на формирование контрольной власти в России. Россия - полноправный член мирового сообщества, согласно Конституции страны, общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью ее правовой системы.

Международный контроль представляет сравнительно новый институт международного права, объектом которого являются весьма разнообразные международные отношения, регулируемые нормами международного права, а также соответствующая деятельность государств по соблюдению международных обязательств, обеспечению международного правопорядка и законности.

Представляется весьма актуальным исследование сущности международного контроля и его роли в достижении эффективности международно-правовых норм. Выступая в роли организационно-правовых средств содействия осуществлению международно-правовых норм, международный контроль вторгается в сам процесс исполнения международных обязательств. Международная правоприменительная деятельность государства с самого начала и до достижения конечной цели находится под международным контролем, установленным самими субъектами международного права, что оказывает непосредственное влияние на получение эффективных результатов.

Институт международного контроля не относится только к одной отрасли международного права, а является как бы сквозным, ибо его нормы, по существу, содержатся в соглашениях всех отраслей международного права и, по мнению автора, должны быть отражены и в национальном праве.

Международный контроль, являясь правовой формой деятельности государств и созданных ими органов, вклинивается в правоприменительные процессы с целью обеспечения надлежащего выполнения государствами международных обязательств, проверки соответствия их поведения требованиям международно-правовых норм, блокирования отклонений деятельности государств от заданной программы, установленной в международных соглашениях.

Как показывает анализ международной практики, для обеспечения исполнения международных соглашений в механизм контроля включают как специально созданные государствами органы, так и национальные средства. В этой связи рассмотрение взаимодействия международного и внутригосударственного контроля, их тесная связь, взаимопроникновение и взаимодополнение видится актуальным как в теоретическом исследовании, так и в практическом применении.

В рамках исследуемой темы автор считает необходимым отметить следующее: в связи с тем что международный контроль включает проверку деятельности государств по соблюдению международно-правовых обязательств, определенный интерес представляет решение этого вопроса во внутригосударственном праве. Национальный контроль не ограничивается только проверкой фактического положения вещей и их соответствия юридическим актам. Контрольные органы или должностные лица применяют меры по устранению объектом контроля выявленных нарушений и выполнению соответствующих правовых предписаний <17>.

<17> См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1982. С. 54.

Правоприменительная деятельность субъектов международного права, как во времени, так и в пространстве, должна охватывать всю систему международных и внутригосударственных мер и должна быть направлена к своевременному и добросовестному выполнению международно-правовых обязательств.

Международно-правовая практика свидетельствует о том, что контроль за соблюдением международных норм может проводиться как за пределами территории государств - участников международных соглашений, так и внутри территории путем направления специальных лиц для наблюдения, инспектирования, проверки документов и т.д. В этой связи возникает вопрос о допустимости деятельности международных контрольных органов на территории государств участников международных соглашений и пределах этой допустимости. В соответствии с принципом невмешательства во внутренние дела контрольные функции должны осуществляться строго в пределах, установленных в соглашениях сторон, поскольку только в этих пределах государства ограничивают свой абсолютный суверенитет. Современная договорная практика государств строго придерживается положения, исключающего вмешательство контролирующих органов в деятельность, компетенцию внутренних органов государства.

Исходя из того, что Россия - участник международных отношений, в том числе является как контролирующим субъектом, так и подконтрольным объектом, аспект международного контроля в исследуемом вопросе контрольной власти в стране не может быть обделен вниманием.

Внутренние факторы, влияющие на формирование контрольной власти в стране, сегодня имеют иные, чем в советский период развития российской государственности, причины. Основа - конституционное установление России демократическим государством, где власть принадлежит ее многонациональному народу.

Так, народ, делегировавший часть своих властных функций законодателям, правительству и судьям, имеет право осуществлять контроль за тем, как они эти полномочия используют. Контроль в системе сдержек и противовесов только отчасти реализует указанную задачу по разным причинам. Одним из аргументов выдвинутого тезиса может быть отсутствие у судебной власти собственной инициативы для защиты закона; законодательная власть всегда политизирована и не может дать объективной оценки работы правительства. Наличие органа, который бы провел глубокое расследование фактов нарушения закона или неэффективной деятельности органа государства и выступил в качестве истца или обвинителя, решило бы поставленную задачу контроля народом <18>.

<18> См.: Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти для противодействия коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9 - 16.

Вторым аргументом можно назвать зависимость эффективности контрольной функции от специализации и профессионализации сотрудников, органов, выполняющих ее, - специализация работников на выполнении одной операции способствует росту их профессионализма.

В-третьих, развивающееся гражданское общество заинтересовано в получении полной и достоверной информации о работе высших государственных органов: президента, правительства, парламента, судов. Совмещение надзорных функций с иными ведет к искажению и утаиванию информации о работе государственного механизма от народа. Обществу необходимы государственные органы, которые занимались бы только надзором за деятельностью аппарата государственного управления и не отвечали бы за качество законов или эффективность их исполнения.

Необходимость контрольной ветви власти вытекает из сущности государственной власти, функционирование которой требует контроля со стороны общества. Своеобразие органов контрольной власти заключается в специфике их правового положения, так как контрольная власть отличается как от контрольной деятельности других органов, так и от "ведомственного" и иных форм специального (в том числе административного) контроля и надзора.

Следует согласиться с высказываемым мнением о том, что контрольная власть обособляется от других ветвей власти по "классическим основаниям" и занимает самостоятельное место в их системе <19>.

<19> См.: Палто Н.А. Особенности контрольной власти // Вестник ГрГУ им. Янки Купалы. Минск. Серия 4. 2007. N 3. С. 8.

Аргументация может быть следующая:

В.Е. Чиркин отмечает, что особая ветвь государственной власти предполагает существование обособленных органов государства, не подчиненных при осуществлении своих полномочий никакой другой власти. Ученый подчеркивает, что каждая ветвь власти связана с организационно-юридической трансформацией определенной функции государственной власти. Все органы ветви власти объединены общим функциональным назначением, деятельность системы органов той или иной ветви власти имеет общегосударственный, а не ведомственный характер. Каждой ветви власти присущи специфические формы и методы деятельности <20>.

<20> См.: Чиркин В.Е. О понятии "ветвь государственной власти" // Право и политика. 2003. N 4. С. 5 - 6.

Контрольная власть отвечает этим критериям, ее существование обусловлено контролирующей деятельностью государства, но эта власть осуществляется различного вида однородными органами государства. При характеристике органов контрольной власти больше подчеркивается единство функциональное <21>. Следует отметить, что это один из ключевых критериев, отличающий контрольную власть от других ветвей власти.

<21> См.: Чиркин В.Е. Современное государство. Моск. гуманитар. социал. акад., юрид. фак. М.: Междунар. отношения, 2001. С. 383.

Отношения в сфере контрольной деятельности имеют государственно-властный характер. Е.В. Шорина отмечает, что властные полномочия контрольных органов выражаются в том, что они в пределах компетенции имеют право проверять работу подконтрольных органов, независимо от их желания определяют вопросы, по которым необходима проверка, избирают и применяют на месте меры по устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц <22>.

<22> См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. 304 с. С. 183.

Выделение контрольной власти в качестве самостоятельной ветви государственной власти, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, затруднено тем, что в российской юридической науке отсутствуют общепризнанные научные критерии самостоятельности контрольной ветви власти.

К таким критериям могут быть отнесены в том числе <23>: 1) обособление определенной функции государственного управления, которая в полном объеме может быть реализована только особой ветвью власти - контрольной; 2) организационное обособление однопрофильных и однородных органов государства различных видов, объединенных общецелевой установкой и общими для них задачами, которые закреплены на конституционном уровне; 3) предоставление органу или группе однородных государственных органов особых властных полномочий, которые по своему характеру не могут быть выполнены другими органами; 4) принятие органами контрольной власти специфических по форме и содержанию правовых актов при осуществлении своих функций; 5) органы контрольной власти независимы при реализации своих полномочий по осуществлению контрольных функций и в этой деятельности не подчинены каким-либо иным органам; 6) осуществление контрольной власти в полном объеме нельзя поручать органам иных ветвей власти, поскольку контроль должен осуществляться также за ними; 7) своеобразие органов контрольной власти заключается в особенностях их правового положения, так как контрольная власть отличается от контрольной деятельности других органов, от "ведомственного" и иных форм специального, в том числе административного, контроля и надзора; 8) органы контрольной власти не устанавливают общих правил поведения, не занимаются исполнительной деятельностью, не рассматривают правовых споров.

<23> См.: Палто Н.А. Особенности контрольной власти // Вестник ГрГУ им. Янки Купалы. Минск. Серия 4. 2007. N 3. С. 10.