Мудрый Юрист

Модернизация миграционной политики Российской Федерации: актуальные вопросы организационно-правового регулирования

Трыканова С.А., доцент кафедры конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина.

Одним из основных вопросов модернизации миграционной политики России является совершенствование механизмов организационно-правового регулирования. Он имеет две стороны, на которых в рамках настоящей статьи хотелось бы остановиться подробно.

Во-первых, в Российской Федерации нет четкого определения компетенции миграционной политики, что создает барьер на пути реализации существующей нормативно-правовой базы в данном аспекте.

Миграционные отношения как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий предполагают наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений. Органы власти не только осуществляют нормативно-правовое регулирование этих отношений, но и реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с контролем и надзором за процессами перемещения людей, предоставления им различных государственных услуг. Органы государства обеспечивают защиту прав мигрантов от незаконных действий и решений других субъектов. Поэтому в круге принципиальных вопросов миграционного права необходимо рассмотреть вопрос о компетенции публичных институтов.

В литературе под "компетенцией" принято понимать совокупный объем прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, посредством которых раскрывается его место в системе органов власти. Вопрос, как правило, кроется в более или менее широком понимании функционального свойства компетенции. Так, М.В. Баглай считает, что компетенция - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции органа государственной власти <1>. Ю.А. Тихомиров видит двоякость элементного состава компетенции: собственно компетенционные элементы (предметы ведения, объекты воздействия и властные полномочия) и сопутствующие элементы, к которым следует отнести цели и обязанность действовать. Без второй категории элементов, с точки зрения автора, теряется публично-правовая обеспеченность компетенции <2>. Нам представляется, что решение рассматриваемого вопроса в условиях федеративного государства лежит, прежде всего, в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти. Оно до сих пор порождает немало серьезных проблем в условиях, когда в системе государственного и муниципального управления нет четкого разграничения компетенции, а следовательно, и ответственности перед населением за ее осуществление <3>.

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юрид. вузов и фак. М., 1999. С. 479.
<2> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 24.
<3> Хабриева Т.Я. О разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления // Административное право: теория и практика: Материалы науч. конф. М., 2002. С. 58.

Рассредоточение власти по ее уровням исходит из известного принципа субсидиарности, заключающегося в наиболее рациональном использовании материальных, финансовых, организационных и других ресурсов управления, при котором решение стоящих перед властью задач было бы оптимальным. Речь здесь идет, прежде всего, о доступности для граждан публичных услуг и максимальном учете интересов лиц, проживающих на соответствующих территориях.

Развитие российского федерализма основано на том, что Конституция РФ сама разграничивает между Федерацией и ее субъектами предметы ведения, так что они не могут быть разграничены иными актами в принципе <4>. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти - их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения.

<4> Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Гос-во и право. 2004. N 8. С. 5 - 13.

Природа миграционных отношений, на которые направлена регулятивно-управленческая функция государства, связана, прежде всего, с правами каждого человека, законно находящегося на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, на свободный выезд из страны, а для российских граждан - на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию.

Соответственно, в компетенции государственных органов находятся вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства России, внешней политики и международных отношений, безопасности государства, то есть те вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации.

В то же время миграционные отношения складываются и в связи с обеспечением и защитой прав мигрантов, соблюдением мигрантами правопорядка. Регулирование миграционных отношений осуществляется с учетом интересов общественной безопасности, а эти вопросы согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что подразумевает возможность участия последних в реализации соответствующих полномочий.

Таким образом, указанные конституционные нормы только разграничивают предметы ведения, но не определяют объемы полномочий, закрепляемых за органами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Очевидно, что положения Конституции РФ позволяют осуществить распределение полномочий рациональным образом именно федеральному законодателю. Более того, он обязан сделать это, то есть закрепить за федеральным уровнем власти функции, направленные на обеспечение территориальной целостности, единых стандартов прав человека, единой экономической политики и т.п. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные предметы ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов власти <5>, принципом разграничения полномочий в сфере миграции населения.

<5> Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2003. С. 102 - 138.

Российская Федерация обладает приоритетным правом осуществлять разграничение полномочий как по "горизонтали", так и по "вертикали". Полномочия всех без исключения федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления по предметам ведения должны устанавливаться вначале федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции РФ полномочий конкретных органов государственной власти. Соответственно, в федеральном законе, регулирующем миграционные отношения, должны быть указаны:

При этом в федеральном законе необходимо определить пределы полномочий Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов РФ.

Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и органами местного самоуправления ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов РФ или в сферу их совместного ведения с Российской Федерации иначе, чем через внесение изменений в Конституцию РФ. Однако это не исключает передачи органам власти субъектов РФ конкретных исполнительно-распорядительных полномочий в сфере миграционных отношений. Недопустима такая передача лишь в тех областях, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (например, в обеспечении государственной безопасности).

Российская конституционная доктрина придерживается принципа универсальности правового положения (статуса) человека и гражданина в разных субъектах Федерации в одном государстве. Глава 2 Конституции РФ устанавливает, что права, свободы и обязанности граждан, составляющие правовой статус личности, могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией РФ. В России недопустима модель децентрализованного регулирования в сфере прав и свобод, характерная, например, для США. Однако при этом миграционная политика союзных государств может также осуществляться децентрализованно: государства - члены ЕС, например, сами определяют квоты приема мигрантов.

В сфере миграции населения, как уже отмечалось, находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, ряд других общественных отношений, имеющих общегосударственное значение, законодательное и в целом нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства. Следовательно, и в сфере совместного ведения возможно и необходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующих данные общественные отношения. В сфере миграционных отношений федеральные органы государственной власти осуществляют основную массу регулятивных полномочий.

Отдельно необходимо обозначить роль органов местного самоуправления в регулировании процессов миграции и обеспечении прав мигрантов. Местное самоуправление создано для самостоятельного и под свою ответственность решения гражданами вопросов местного значения, исходя из своих интересов. И это не просто еще один уровень управления в стране. Именно муниципальная власть ближе всех к нуждам населения на конкретной территории.

Учитывая тот факт, что проблема миграции непосредственно затрагивает интересы муниципальных образований, они могли сыграть свою роль, предоставляя ознакомительные и образовательные программы для мигрантов. Ознакомительные программы - это инвестиции в будущее, к которому должны стремиться иммигранты и принимающее общество, стартовая площадка, позволяющая иммигрантам получать необходимые знания и навыки для самодостаточного развития. От этого выигрывает и принимающее общество, поскольку иммигранты способны внести определенный вклад в его развитие <6>.

<6> Васильев А.В. Нелегальная миграция // Миграционное право. 2009. N 1.

Но природа миграционных отношений, как показал анализ, обусловливает их универсальное регулирование на всей территории Российской Федерации и не позволяет отнести данные вопросы к уровню местного значения. В связи с этим органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут только наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей для этого финансовых и иных материальных ресурсов, как на практике реализуется в странах Европейского союза. В Германии на реализацию образовательных программ на федеральном уровне было выделено 169 миллионов евро, в Италии (на всех уровнях власти) - 42 миллиона, в Нидерландах - 265 миллионов, в Швеции - 219 миллионов <7>.

<7> Там же.

В России есть потенциал для осуществления органами местного самоуправления полномочий в рамках существующих вопросов местного значения, направленных на реализацию миграционной политики на территории муниципального образования. Например, социальное обустройство мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления осваивают свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты и т.п.).

Типовая программа субъекта Российской Федерации по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом <8>, предусматривает возможность участия органов местного самоуправления в таких мероприятиях, как обеспечение социальной поддержки отдельных категорий переселенцев; обеспечение доступа к библиотекам, учреждениям культурно-досугового типа, спортивным сооружениям; ознакомление переселенцев с особенностями истории, культуры и национальными традициями народов, проживающих на территории вселения; содействие социальной и культурной адаптации переселенцев. Данные положения уже отражены в региональных программах <9>.

<8> Распоряжение Правительства РФ от 24.08.2006 N 1172-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 35. Ст. 3788.
<9> Об утверждении Программы Красноярского края по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007 - 2009 годы: Постановление Совета администрации Красноярского края от 23.08.2007 N 362-П // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2007. N 41/193; Об Областной государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Иркутскую область соотечественников, проживающих за рубежом, на 2007 - 2012 годы: Постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 19.09.2007 N 34/39-3С.

Анализ законодательства свидетельствует о том, что нормы, затрагивающие каким-либо образом разграничение полномочий в данной сфере, разбросаны по различным федеральным законам, действующим в сфере регулирования миграционных отношений, причем эти нормы не всегда точно и полно обозначают такое разграничение. Следует признать, что миграционное законодательство развивалось таким образом, что полноценное разграничение полномочий в данной сфере отсутствовало. С одной стороны, федеральный законодатель стремился закрепить рассматриваемую сферу преимущественно за органами государственной власти Российской Федерации. С другой стороны, федеральные законы предусматривали участие в управлении вопросами миграции и субъектов РФ и даже муниципальных образований, правда, не давая четкого очертания пределов их компетенции. Например, ст. 5 и 7 Закона РФ "О вынужденных переселенцах" принятие мер по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории Российской Федерации одновременно возлагали и на федеральные органы исполнительной власти, и на органы исполнительной власти субъектов РФ, и на органы местного самоуправления. Во многом это можно объяснить хаотичным развитием миграционного законодательства и связанной с этим необходимостью принятия срочных мер в этой сфере в 90-е годы XX века.

Федеральный законодатель также не учитывает, что сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция - это сфера, в которой реализуются многие права человека (трудовые, жилищные, культурные и др.), и их соблюдение и защита - обязанность государства. Так, предоставляя убежище беженцам, государство принимает на себя и комплекс обязательств по их обустройству на территории страны (обеспечение медицинскими услугами, жильем и т.п.). Осуществить их действиями только федеральных органов государственной власти или с привлечением возможностей органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления - задача, которая требует своего законодательного решения. Попытка реализовать такой комплексный подход пока сделана лишь в отношении соотечественников, проживающих за рубежом и желающих переселиться в Российскую Федерацию, правда, на подзаконном уровне <10>.

<10> О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 22.06.2006 N 637 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 26. Ст. 2820.

На базе общего разграничения полномочий в сфере миграции следует детализировать соответствующие полномочия в специальных "миграционных" федеральных законах. При уточнении законодательных положений в области миграции должны учитываться уже достигнутые результаты административной реформы <11>. Смена структуры исполнительных органов государственной власти привела к изменению функций этих органов, причем их оптимизация продолжается.

<11> Административная реформа в России: Научн.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 1 - 53.

Представляется, что в рассматриваемой сфере федеральный законодатель должен определить:

  1. вопросы общегосударственного значения, требующие в первую очередь непосредственного и в достаточной мере подробного регулирования федеральным законом, а в определенных случаях дополнительного - законами субъектов РФ. По данной группе полномочий Федерация осуществляет не только регулирование, но и исполнение нормативных предписаний. Более полной законодательной регламентации на федеральном уровне требуют права мигрантов, чтобы на практике обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантировать организацию должной защиты мигрантов от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам;
  2. вопросы, по которым на федеральном уровне определяется не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта РФ, но и конкретные количественные и качественные характеристики (объем), а также основные процедуры деятельности по их реализации. В этом случае за субъектом РФ остаются только исполнительные полномочия, а федеральное регулирование уже не будет "рамочным". Финансовое обеспечение реализации этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления субъектам РФ целевых субвенций. Это могли бы быть полномочия по обеспечению мигрантов государственными гарантиями в области образования и здравоохранения;
  3. вопросы, требующие определения на федеральном уровне только их принадлежности органам государственной власти субъектов РФ и, возможно, самых общих принципов осуществления полномочий. Основной объем как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных полномочий по данным вопросам должен принадлежать субъектам РФ и осуществляться за счет их бюджетов. При этом субъекты РФ должны самостоятельно определять объемы финансирования этих полномочий. Например, органы государственной власти субъектов РФ могли бы обеспечивать решение вопросов расселения поступающих к ним лиц из числа мигрантов, обеспечивать их социальными гарантиями в области жилищного обеспечения, дополнительного социального страхования.

Исходя из уровня социально-экономического развития субъектов РФ и определения потребностей в иностранной рабочей силе, на законодательном уровне в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ следовало бы закрепить полномочие по решению вопросов создания и ведения банков данных вакансий, заполнение которых требует привлечения иностранных трудовых ресурсов.

Органы местного самоуправления также могут решать определенные задачи, которые должны быть закреплены за ними путем наделения органов местного самоуправления наиболее крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего объема средств в виде субвенций из федерального (например, по вопросам регистрационного учета граждан) или регионального бюджетов.

Анализ показал, что пока эти возможности, имеющие законодательную основу, закрепленную в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не используются в сфере управления миграционными отношениями.

Таким образом, в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различного уровня. Очевидна ведущая роль федеральных органов государственной власти. И в ближайшее время нет оснований предполагать ее ослабление. Также заметна деятельность органов государственной власти субъектов РФ. В рассматриваемой сфере имеются возможности и у органов местного самоуправления. Свою актуальность сохраняет задача нахождения оптимального соотношения полномочий между уровнями публичной власти. Неизменно то, что разграничение полномочий между органами власти в сфере миграции населения должно быть продолжено на основе известных конституционных принципов федерализма и других положений Основного Закона Российской Федерации.

Во-вторых, в Российской Федерации недостаточно системно определены функции государственных структур по реализации миграционной политики.

Следует отметить, что на практике идеального разделения органов по их функциям не существует, поэтому, например, и федеральные министерства, и федеральные службы оказывают государственные услуги в сфере миграции населения, а федеральные министерства реализуют функции по контролю и надзору и иные правоприменительные функции.

Кроме того, необходимо учитывать, что ряд органов исполнительной власти находится в непосредственном руководящем подчинении Президенту РФ (МВД России, МИД России, ФМС России, ФСБ России и др.), ряд - в ведении Правительства РФ, а некоторые федеральные службы и агентства (ФМС, Роструд и др.) - еще и в ведении министерств по отраслевой направленности их деятельности, что предполагает наличие у последних полномочий по координированию и контролю подведомственных структур <12>.

<12> Мкртчян Н.А. Миграционная политика Российской Федерации: есть ли стратегия? [Электронный ресурс] // Русский архипелаг: [сайт]. URL: http://www.archipelag.ru.

Институциональные преобразования в системе органов исполнительной власти, которые имели место в 2004 г., повлияли и на деятельность ведомств, реализующих полномочия в сфере миграции населения. Они сменили свой статус, объем полномочий. И очень важно, чтобы в ходе продолжающейся административной реформы были усилены координирующие функции Правительства РФ по управлению миграционными процессами.

Вместе с тем "второй уровень" в системе федеральных органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства) означает их неполную самостоятельность. Это касается в первую очередь Федеральной миграционной службы, входящей в систему МВД России, основное предназначение которого - борьба с правонарушениями. Федеральная миграционная служба не может не испытывать давления главной проекционной функции этого ведомства.

Нахождение данного органа в "силовом" блоке не случайно. Террористические нападения заставили мировое сообщество ужесточить процедуры иммиграционного контроля как по отношению к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущим временное или политическое убежище, так и по отношению к экономическим иммигрантам. Ряд государств прибег в этих целях к беспрецедентным мерам безопасности. Уделять должное внимание вопросам антитеррористической интеграции стремится и наша страна. Однако борьба с незаконной миграцией не должна уводить от решения других проблем миграции населения, имеющих социально-экономический характер. Только "силовым" способом невозможно разрешить весь комплекс проблем, например приостановить "утечку мозгов", сохранить коренное население в приграничных районах. Да и сама миграционная политика в немалой степени нацеливает на использование стимулирующих, поощряющих механизмов регулирования (например, в области содействия привлечению иммигрантов на работу в Российскую Федерацию, исходя из необходимости обеспечения экономики страны трудовыми ресурсами).

В целях оптимизации государственного управления в данной сфере представляется целесообразным расширить полномочия Федеральной миграционной службы России в связи с возложением на этот орган задач по реализации государственной миграционной политики, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, нормативно-правовому регулированию миграционных отношений. Это позволит оперативно реагировать на изменение миграционной обстановки в стране, устранить излишние бюрократические процедуры, ускорить принятие отдельных решений, повысить ответственность данного органа за реализацию государственной миграционной политики в стране.

Следует продолжить подробную процедурную детализацию полномочий органов исполнительной власти в административных регламентах. В настоящее время отдельные административные регламенты уже приняты или находятся на стадии согласования. Вместе с тем их перечень необходимо расширять, учитывая значительный объем административных процедур, применяемых для регулирования данной сферы отношений. Все это позволит обеспечить "прозрачность" реализации полномочий в сфере миграции населения.

Итак, актуальными направлениями совершенствования миграционной политики и права являются: