Мудрый Юрист

Недостатки законодательства об антикоррупционной экспертизе, проводимой органами прокуратуры

Мехтиханова Л.В., магистрант кафедры судебной власти и организации правосудия факультета права НИУ "Высшая школа экономики".

Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (далее - НПА) и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., участницей которой Российская Федерация (далее - РФ) стала с 8 июня 2006 г.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Конвенции ООН каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.

В целях реализации положений Конвенции ООН в 2008 г. был принят ФЗ от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции", а также внесены изменения в действующее законодательство, которыми установлены правовые основы противодействия коррупции в России. Закон о коррупции антикоррупционную экспертизу НПА и их проектов определил как меру по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6).

Специальным законом, направленным на регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы, является ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе НПА и проектов НПА".

В 2009 г. с внесением поправок в Федеральный закон "О прокуратуре РФ" введена ст. 9.1 "Проведение антикоррупционной экспертизы НПА", возлагающая на прокуроров обязанность по проведению данной экспертизы и определяющая ее порядок.

Необходимо иметь в виду, что при осуществлении своих полномочий прокурор должен руководствоваться такими подзаконными актами, как Приказ Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы НПА" и Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе НПА и проектов НПА" (вместе с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА, Методикой проведения антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА).

Анализируя данное законодательство, мы констатируем следующие недостатки в нем.

Статья 9.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы в отношении только НПА, однако нередко нарушения антикоррупционного законодательства содержатся в ненормативно-правовых актах (как правило, в организационно-распорядительных актах территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти). Организационно-распорядительные правовые акты - это акты правоприменения, которые издаются в виде писем, директив, указаний и т.д. Подобные документы не должны носить нормативный характер, поскольку в отличие от нормативных правовых актов они не проходят определенные обязательные процедуры и стадии их подготовки и издания. Однако следует констатировать, что на практике подчас происходит подмена НПА организационно-распорядительными. Коррупционный риск заключается в том, что последние, формально не обладая признаками нормативных правовых актов (например, не проходят регистрационные или иные учетные и экспертные процедуры), но подчас фактически являясь таковыми, могут включать коррупциогенные нормы, тем самым создавая возможность для последующих коррупционных проявлений. Отсутствие однозначности при квалификации того или иного правового акта в качестве нормативного на практике может привести к тому, что организационно-распорядительные акты, в которых фактически содержатся правовые нормы, будут выведены из предмета обязательной антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры. Как показывает анализ деятельности органов прокуратуры по данному направлению, в таком ракурсе оценка нормативности правового акта ими не проводится.

Согласно ст. 9.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" прокурор в ходе осуществления своих полномочий проводит антикоррупционную экспертизу НПА федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Не представляется ясным, какие "иные государственные органы" имеет в виду законодатель. Очевидно, издают НПА, помимо исполнительных органов, власти законодательные, но остается не понятным, почему законодатель не указал именно их в данной статье.

Проанализировав п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании НПА полностью или в части", мы приходим к выводу, что правом на издание НПА обладают управомоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления или должностное лицо, однако ни о каких организациях в данном пункте не идет речи. А п. п. "а" и "ж" Методики вообще забывают о данном субъекте.

Пункт 2 ст. 9.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" гласит: "При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ". Однако в случае, когда НПА содержит, помимо коррупциогенных факторов, противоречащую закону норму, прокурор приносит протест.

В настоящий момент на практике существует проблема обращения в суд для внесения изменений в НПА с целью исключения из него коррупциогенных факторов в связи с отсутствием законодательной регламентации такого порядка. В настоящий момент порядок обращения в суд предусмотрен лишь гл. 24 ГПК ("Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части") и гл. 23 АПК ("Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов"). В связи с этим многие юристы обоснованно предлагают усовершенствовать законодательство следующим образом: ч. 1 ст. 45 ГПК дополнить положением, предусматривающим возможность обращения прокурора в суд с заявлением об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, следующего из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 52 АПК. Статью 245 ГПК ("Дела, возникающие из публичных правоотношений"), которой определен перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, дополнить категорией дел, рассматриваемых судом по заявлениям прокурора об исполнении протеста прокурора, требования прокурора, следующего из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27 Закона о прокуратуре. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 192 АПК. В ч. 1 ст. 251 ГПК ("Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов") предусмотреть возможность обращения прокурора в суд с заявлением о признании недействующим НПА полностью или в части на том основании, что в нем есть коррупциогенные факторы. Для того чтобы процессуальный механизм заработал, необходимо изменить ст. 253 ГПК ("Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта") следующим образом: установив, что оспариваемый НПА или его часть противоречит федеральному закону либо другому НПА, имеющему большую юридическую силу, либо содержит коррупциогенные факторы, суд признает НПА недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Аналогичную норму целесообразно внести в ст. 194 АПК <1>.

<1> Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Реализация прокуратурой новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы // Законность. 2010. N 7.

Как уже было указано выше, прокурор осуществляет свои полномочия в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке. Однако Приказ Генпрокуратуры РФ от 28.12.2009 N 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов" расширяет ФЗ "О прокуратуре РФ", расширяет предмет антикоррупционной экспертизы, включая в него также проекты НПА, что является само по себе нарушением п. "е" ч. 3 Методики (заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона), поскольку для органов прокуратуры не предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы в отношении проектов НПА.

Остается непонятным, чем может быть обусловлен отзыв требования прокурора, на наш взгляд, этот фактор сам по себе является коррупциогенным.

Нелогично наличие двух форм реагирования на требование прокурора (отказ в удовлетворении требования и его обжалование), т.к. какой смысл обжалования, если можно просто отказать в удовлетворении.

В ФЗ "О прокуратуре РФ", к сожалению, не указывается возможность граждан направлять обращения о признании правовых норм коррупциогенными.

Таким образом, нашими предложениями по совершенствованию законодательства об антикоррупционной экспертизе, проводимой органами прокуратуры, являются расширение предмета антикоррупционной экспертизы, а также, помимо проверки нормативно-правовых актов, проверка ненормативно-правовых актов и проектов к ним. Указать, проводят ли прокурорские работники антикоррупционную экспертизу НПА органов законодательной власти. Необходимо убрать такого субъекта антикоррупционной экспертизы, как организации. В ст. 9.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" должна быть предусмотрена такая форма реагирования, как протест, на случай, если в нормативно-правовом акте содержится не только коррупциогенная норма, но и противоречащая закону норма. Желательно усовершенствование законодательства в области обращения в суд для внесения изменений в НПА с целью исключения коррупциогенных факторов.