Мудрый Юрист

Юридическое выражение адресности расходов бюджетов *

<*> Golubev A.V. Juridical expression of targeted budget expenditures.

Голубев Андрей Васильевич, начальник управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, кандидат юридических наук.

Целью настоящей статьи является раскрытие механизма взаимодействия властных предписаний, определяющих адресность расходов бюджетов и составляющих их бюджетных ассигнований.

С этой целью представляется необходимым выявить комплекс юридических предписаний, определяющих круг лиц, которые могут обладать правом на использование бюджетных ассигнований, а также раскрыть системные связи между этими предписаниями, в результате которых определяются субъекты названного права при принятии закона (решения) о бюджете.

Метод исследования включает системный, формально логический, грамматический в рамках диалектического метода анализ единых для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации юридических предписаний, определяющих адресность расходов бюджетов и составляющих их бюджетных ассигнований.

Ключевые слова: финансовое право, бюджет, расходы бюджетов, адресность бюджетных ассигнований.

The aim of the article is to reveal the mechanism of interaction of government regulations determining targeted budget expenditures and components of their budget allocations.

For this purpose it's necessary to identify a set of legal regulations determining certain persons that can have right to use budget allocations and to disclose relations between these regulations. As a result subjects of the named law are being determined in the process of adopting the law (decision) on the budget.

The method of investigation includes systematic, formal-logic, grammatical analysis of common legal requirements used for all budgets of the RF budgetary system and determining the targeting of budget expenditures and components of their budget allocations.

Key words: financial law, budget, the expenditures of the budgets, addressees of the assignments.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является установленный ст. 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Из юридических предписаний названной статьи следует, что под адресностью бюджетных средств законодатель понимает адресность бюджетных ассигнований, которые должны доводиться до уполномоченных лиц - конкретных получателей бюджетных средств.

Результаты анализа норм БК РФ дают основания для вывода о том, что расходы бюджетов и бюджетные ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете в составе общего объема расходов бюджета, являются юридически не однородными с бюджетными средствами категориями, т.к. представляют собой комплекс субъективных прав участников бюджетного процесса на использование бюджетных средств (см. Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. Февраль).

Представляется, что адресность является необходимым свойством бюджетных ассигнований и детерминируется их юридической природой (субъективное право), а также целевым характером расходов бюджетов.

Из юридической природы бюджетных ассигнований следует необходимость существования носителя соответствующего субъективного права, принадлежащего к кругу участников бюджетного процесса, определенному ст. 152 БК РФ. Нормативными предписаниями ст. 38 БК РФ в качестве обладателей субъективного права на использование бюджетных средств, предоставляемого в виде бюджетных ассигнований, названы конкретные получатели бюджетных средств.

Понятие "получатель бюджетных средств" определено ст. 6 БК РФ как орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. Согласно ст. 162 БК РФ к бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств в числе прочего отнесено обеспечение результативности и целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, принятие и исполнение бюджетных обязательств в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований.

Из легального определения понятий "бюджетные ассигнования" и "бюджетные обязательства", установленного ст. 6 БК РФ, следует, что целевое предназначение бюджетных ассигнований состоит в исполнении бюджетных обязательств или расходных обязательств, подлежащих исполнению в соответствующем финансовом году. Согласно ст. 6 БК РФ расходными обязательствами признаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Результат анализа нормативных предписаний БК РФ дает основания для вывода о том, что для исполнения расходных обязательств публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета участнику бюджетного процесса необходимо обладать правовым статусом получателя бюджетных средств. Участник бюджетного процесса, не обладающий правовым статусом получателя бюджетных средств, не имеет юридической возможности использовать по целевому предназначению предоставленные ему бюджетные ассигнования. В связи с этим конечными адресатами бюджетных ассигнований, т.е. обладателями права на использование бюджетных средств для исполнения расходных обязательств публично-правовых образований, могут быть только получатели бюджетных средств.

Так как, следуя вышеназванному принципу, бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей бюджетных средств, предписания о предоставлении бюджетных ассигнований этим конкретным уполномоченным адресатам с необходимостью должны содержаться в законе (решении) о бюджете. Однако в предписаниях ст. 184.1, устанавливающих общие требования к содержанию закона (решения) о бюджете, не содержится указаний на необходимость включения в названный правовой акт положений о распределении бюджетных ассигнований по конкретным получателям бюджетных средств. Вместе с тем ст. 184.1 БК РФ содержит императивное предписание о необходимости включения в закон (решение) о бюджете предписания о распределении бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). При этом согласно ст. 6 БК РФ под ведомственной структурой расходов бюджета понимается распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год главным распорядителям бюджетных средств, по вышеназванным кодам классификации расходов бюджетов. Таким образом, предусмотренные законом (решением) о бюджете бюджетные ассигнования, распределенные в ведомственной структуре расходов бюджетов, утверждаются главным распорядителем бюджетных средств.

Понятие "главный распорядитель бюджетных средств" определено ст. 6 БК РФ как орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ.

Из этого определения следует, что подведомственные получатели бюджетных средств с необходимостью входят в круг лиц, между которыми главный распорядитель бюджетных средств вправе распределять утвержденные ему бюджетные ассигнования. Право распределять бюджетные ассигнования между подведомственными получателями бюджетных средств является одним из сущностных признаков правового статуса главного распорядителя бюджетных средств, в то время как аналогичное право по отношению к подведомственным распорядителям бюджетных средств выражено законодателем как факультативный признак. Однако представляется, что и право распределять бюджетные ассигнования между подведомственными распорядителями бюджетных средств также является необходимым существенным признаком главного распорядителя бюджетных средств, т.к. подп. 5 п. 1 ст. 158 БК РФ к числу его бюджетных полномочий отнесено распределение бюджетных ассигнований по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Следует отметить, что согласно ст. 158 БК РФ к бюджетным полномочиям главного распорядителя бюджетных средств относится обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

С учетом того, что расходные обязательства публично-правового образования могут исполняться за счет средств бюджета только получателями бюджетных средств, для обеспечения адресности и целевого характера использования предусмотренных бюджетными ассигнованиями бюджетных средств главному распорядителю бюджетных средств необходимо обеспечить распределение этих бюджетных ассигнований между подведомственными получателями бюджетных средств. Такое распределение может осуществляться главным распорядителем бюджетных средств непосредственно, а также через подведомственных распорядителей бюджетных средств. Результат сравнительного анализа установленных ст. 6 БК РФ признаков распорядителя бюджетных средств и главного распорядителя бюджетных средств дает основания для вывода, что при схожести основных бюджетных полномочий отличительными признаками распорядителя бюджетных средств в числе прочих являются нахождение в состоянии подведомственности главному распорядителю бюджетных средств, отсутствие указания на распорядителя бюджетных средств в ведомственной структуре расходов бюджета, отсутствие необходимости обладания бюджетными полномочиями на распределение бюджетных ассигнований по подведомственным распорядителям бюджетных средств. Поэтому распорядителю бюджетных средств распределенные ему бюджетные ассигнования необходимо, в свою очередь, распределить между подведомственными получателями бюджетных средств.

Попутно отметим, что исходя из логического значения термина "распределение" следует, что бюджетные ассигнования, утвержденные главному распорядителю бюджетных средств, а также бюджетные ассигнования, распределенные им подведомственным распорядителям бюджетных средств, подлежат распределению между соответствующими получателями бюджетных средств в полном объеме.

Получается, что бюджетные ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете главному распорядителю бюджетных средств, представляют собой совокупность прав подведомственных ему получателей бюджетных средств на использование предусмотренных этими бюджетными ассигнованиями средств бюджета.

В связи с этим бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств по обеспечению результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему законом (решением) о бюджете бюджетными ассигнованиями с необходимостью причинно-следственной связи влекут возникновение его юридической обязанности обеспечить непосредственно или через подведомственных распорядителей бюджетных средств распределение этих бюджетных ассигнований в полном объеме между конкретными подведомственными получателями бюджетных средств. При этом главные распорядители и подведомственные им распорядители бюджетных средств выполняют лишь распределительные функции, не являясь обладателями права на использование средств бюджета.

Такая юридическая обязанность возникает в результате системного взаимодействия юридических нормативных предписаний БК РФ, закрепляющих исполнение расходных обязательств как целевое предназначение бюджетных ассигнований (ст. 6 и др.), бюджетные полномочия получателей бюджетных средств по исполнению расходных обязательств за счет средств бюджетов (ст. ст. 6, 160), бюджетные полномочия главных распорядителей бюджетных средств по обеспечению адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными им бюджетными ассигнованиями и распределению этих бюджетных ассигнований по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств (ст. ст. 6, 158), обязательность включения в закон (решение о бюджете) предписаний о распределении бюджетных ассигнований в ведомственной структуре расходов бюджетов (ст. 184.1), с юридическими предписаниями закона (решения) о бюджете о распределении бюджетных ассигнований в ведомственной структуре расходов бюджета.

Это обусловлено юридической природой бюджетных ассигнований и их целевым предназначением, тем обстоятельством, что субъектами права на использование бюджетных средств, предусмотренных бюджетными ассигнованиями, утвержденными законом (решением) о бюджете главному распорядителю бюджетных средств, могут являться только подведомственные ему получатели бюджетных средств.

Влияние юридических предписаний, определяющих целевое предназначение бюджетных ассигнований на адресность расходов бюджетов, не ограничивается участием в рассмотренном выше взаимодействии.

Согласно ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюджете бюджетные ассигнования распределяются в ведомственной структуре расходов бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов.

Результаты анализа нормативных предписаний БК РФ дают основания для вывода о том, что код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов классификации расходов бюджетов представляют собой систему показателей, с помощью которой обеспечивается юридическая связь целевого предназначения бюджетных ассигнований, соответствующих определенному коду классификации расходов, с группой расходных обязательств, которые могут быть исполнены за счет предусмотренных этими ассигнованиями бюджетных средств.

Нормативные предписания ст. ст. 84 - 86 БК РФ закрепляют связь бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по принятию и исполнению расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с конституционными властными полномочиями этих органов. Так, расходные обязательства Российской Федерации возникают при осуществлении федеральными органами государственной власти, федеральными казенными учреждениями полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенных в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; расходные обязательства субъекта Российской Федерации - при осуществлении органами государственной власти субъекта Российской Федерации, казенными учреждениями субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения, указанным в п. п. 2 и 5 ст. 26.3 вышеназванного Федерального закона; расходные обязательства муниципального образования - при решении органами местного самоуправления, муниципальными казенными учреждениями вопросов местного значения, а также при осуществлении ими переданных им государственных полномочий.

Исходя из рассмотренных выше нормативных юридических предписаний ст. ст. 84 - 86 БК РФ, главный распорядитель бюджетных средств в соответствии с предписаниями ст. 158 БК РФ обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии только с теми бюджетными ассигнованиями, целевое предназначение которых включает исполнение расходных обязательств, которые возникают при осуществлении им полномочий в соответствии с установленной компетенцией. В связи с этим для обеспечения выполнения принципа адресности и целевого характера бюджетных средств бюджетные ассигнования, распределенные по конкретным кодам раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов бюджетов бюджетной классификации расходов бюджетов, могут утверждаться законом (решением) о бюджете только тем главным распорядителям бюджетных средств, на которые возложены властные полномочия, при осуществлении которых могут возникать и исполняться расходные обязательства, соответствующие этим кодам.

Несоблюдение этого ограничения при предоставлении бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств влечет нарушение принципа целевого характера бюджетных средств, создает предпосылки для использования предусмотренных бюджетными ассигнованиями бюджетных средств не по целевому назначению, препятствует доведению бюджетных ассигнований до надлежащих адресатов. И, что представляется наиболее значимым, названные негативные последствия не позволяют использовать предусмотренные бюджетными ассигнованиями бюджетные средства для достижения заданного результата - финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Представляется, что презумпция соблюдения названного ограничения при принятии закона (решения) о бюджете вытекает из нормативных юридических предписаний ст. 38.1 БК РФ, устанавливающих принцип подведомственности расходов бюджетов. Названный принцип означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. В свою очередь, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом названная подведомственность возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

В свою очередь, получатель бюджетных средств в соответствии с предписаниями ст. 162 БК РФ обеспечивает результативность и целевой характер только тех бюджетных ассигнований, целевое предназначение которых включает исполнение расходных обязательств, которые возникают при осуществлении им полномочий в соответствии с установленной компетенцией.

При этом, так же как и при утверждении законом (решением) о бюджете бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств, для исполнения требований принципа адресности и целевого характера бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств необходимо обеспечить соответствие целевого предназначения распределяемых бюджетных ассигнований компетенции соответствующих подведомственных получателей бюджетных средств.

Теперь представляется возможным сформулировать вывод о том, что адресность расходов бюджетов получает свое юридическое выражение в результате системного взаимодействия нормативных правовых предписаний БК РФ, определяющих исполнение расходных обязательств публично-правовых образований в качестве целевого предназначения бюджетных ассигнований, предоставляющих полномочия по исполнению расходных обязательств за счет средств бюджетов исключительно получателям бюджетных средств, обязывающих главных распорядителей бюджетных средств обеспечить результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями.

Из взаимодействия названных нормативных правовых предписаний вытекает юридическая обязанность уполномоченного органа, принимающего закон (решение) о бюджете, при распределении бюджетных ассигнований в ведомственной структуре расходов бюджета обеспечить соответствие целевого предназначения утверждаемых бюджетных ассигнований в разрезе кодов раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов бюджетов бюджетной классификации расходов бюджетов властным полномочиям соответствующих главных распорядителей бюджетных средств, при осуществлении которых могут возникать и исполняться расходные обязательства, соответствующие этим кодам.

В результате взаимодействия вышеназванных нормативных правовых предписаний с юридическими предписаниями закона (решения) о бюджете о распределении бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов бюджета возникают юридические обязанности главного распорядителя бюджетных средств: во-первых, обеспечить распределение утвержденных ему бюджетных ассигнований в полном объеме по подведомственным получателям бюджетных средств; во-вторых, обеспечить при этом соответствие целевого предназначения распределяемых бюджетных ассигнований в разрезе разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов компетенции соответствующих подведомственных получателей бюджетных средств, в рамках которой могут возникать и исполняться расходные обязательства, соответствующие этим кодам.