Мудрый Юрист

Структура и содержание конституционно-правового механизма обеспечения и защиты экологических прав человека в современной России *, **

<*> Trudova O.V., Yakovlev E'.Yu. Structure and contents of constitutional-law mechanism of ensuring and protection of environmental human rights in contemporary Russia.
<**> Данная работа выполнена с использованием справочной правовой системы "КонсультантПлюс".

Трудова О.В., представитель НП "Правовое бюро "ФЭЛИКС".

Яковлев Э.Ю., заместитель руководителя юридического отдела ЗАО "Санкт-Петербургская торгово-промышленная компания".

В статье рассмотрены проблемы конституционного обеспечения реализации экологических прав граждан.

Ключевые слова: экологические права граждан, конституционно-правовой механизм, защита прав.

The article considers problems of constitutional ensuring of realization of environmental rights of citizens.

Key words: environmental rights of citizens, constitutional-law mechanism, protection of rights.

Известно, что права и свободы человека и гражданина, предусмотренные нормами международного права и национальным законодательством Российской Федерации, должны не только провозглашаться, но и защищаться, гарантироваться судебной системой государства. Однако Конституция Российской Федерации 1993 г. <1>, включив в правовую систему России экологические права граждан, оставила без ответа многие вопросы, которые возникают в настоящее время в судебной практике <2>.

<1> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 дек.
<2> Лебедев В.М. О применении норм права судами общей юрисдикции. М.: Статут, 2005. С. 12.

Практика реализации и защиты экологических прав населением, общественными объединениями, отдельными гражданами формируется с большим трудом. Статистика, приведенная в государственных докладах <3>, свидетельствует о низкой активности граждан в области реализации механизма судебной защиты своих законных экологических прав, что говорит также о неготовности судебной власти к активному осуществлению функции в области защиты данных прав.

<3> Государственный доклад "О состоянии природных ресурсов и об охране окружающей среды Республики Татарстан в 2004 году". Казань, 2005; О состоянии окружающей среды в Москве в 2004 году. М., 2005; Охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности в Санкт-Петербурге в 2004 году / Под ред. Д.А. Голуева, Н.Д. Сорокина. СПб., 2005.

Общая проблема защиты и реализации экологических прав граждан Российской Федерации в рамках обеспечения экологического правопорядка, по мнению авторов, состоит в том, что права, косвенно или напрямую связанные с защитой экологических прав человека, по большей части регулируют только безопасность эксплуатации природного богатства страны, а не защиту природной среды, неотъемлемой частью которой является человек. В связи с этим механизм защиты и реализации экологических прав, как правило, сводится к частным или публичным судебным жалобам. В результате можно сформулировать основной вопрос: может ли более детальное конституционно-правовое закрепление положений об экологических правах человека и гражданина обеспечить охрану и защиту экологических прав и надлежащий правопорядок?

Несомненным преимуществом является закрепление в Конституции триады основополагающих экологических прав гражданина Российской Федерации, однако подобное закрепление явилось предпосылкой к подавлению тенденций к их дальнейшему более основательному конституционному обеспечению, которое бы позволило быть уверенным в реальной защите прав человека и безопасности природной среды, наряду с устойчивыми темпами экономического развития страны <4>. Поэтому одной из важнейших задач Российского государства является обеспечение единых стандартов осуществления и защиты прав человека во всех субъектах Федерации. Для России эта проблема особенно актуальна в силу значительных территориальных масштабов страны, разнообразия социально-политических, экономических и национальных особенностей регионов, плюрализма исторических, религиозных и культурных традиций населения.

<4> Боголюбов С.А. Защита экологических прав: Пособие для граждан и общественных организаций. М., 1996. С. 26.

Большинство стран, где нормы, напрямую закрепленные в конституции, не могут обеспечить эффективной работы механизма защиты экологических прав человека и гражданина, находят выход в совершенствовании законодательства.

Таким образом, процесс реализации экологических прав граждан носит достаточно сложный характер и имеет определенную структуру. Совокупность средств, обеспечивающих реализацию права, их применение и действие составляют особый механизм перевода общих предписаний в индивидуальное поведение субъектов права. Под механизмом реализации понимается способ осуществления прав и свобод, т.е. особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на этот процесс.

Вопрос о структуре механизма реализации прав граждан в юридической науке остается дискуссионным. Иногда называют три составные части этого механизма: 1) механизм обеспечения, являющийся предпосылкой осуществления прав граждан; 2) механизм непосредственной реализации - фактического претворения этих прав в жизнь; 3) механизм защиты, вступающий в действие при нарушении прав и направленный на их восстановление. Согласно другой точке зрения, которой придерживаются и авторы, рационально вести разговор об установлении конкретной функциональной роли и особенностей проявления тех или иных прав, что необходимо для дифференциации в структуре механизма правовой защиты: 1) правового обеспечения (гарантий) прав, декларируемых в конституционном праве; 2) правовой защиты выделяемой группы прав.

Рассматривая первую составляющую - конституционные гарантии прав и свобод, нужно прежде всего определить их как правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного основного права человека и гражданина <5>. Каждое право только тогда может быть реализовано, когда ему соответствует чья-то обязанность его обеспечить; применительно к конституционным правам и свободам это обязанность государства, при этом подразумевается, что для конституционного права важны прежде всего юридические гарантии. Гарантии конституционных прав и свобод граждан могут быть условно разбиты на две группы <6>.

<5> Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Изд-во БЕК, 1998. С. 230.
<6> Там же.

Первую группу составляют общие гарантии соблюдения Конституции, неотчуждаемых естественных прав и общепризнанных принципов и норм международного права. Согласно ч. 1 ст. 45 общая обязанность государства включает ряд его конкретных обязанностей по обеспечению прав и свобод. В осуществлении этой обязанности участвуют все органы государственной власти. Соответствующий круг вопросов отнесен Конституцией как к ведению Федерации (регулирование и защита), так и к совместному ведению Федерации и ее субъектов (защита). Гарантом прав и свобод выступает Президент Российской Федерации. Обязанность осуществлять меры по обеспечению прав и свобод входит в число полномочий Правительства Российской Федерации. Эта функция составляет также главное назначение судебной системы.

Во вторую группу входят гарантии правосудия - общепризнанные в цивилизованном мире принципы, имеющие целью гарантировать права и законные интересы личности при осуществлении правосудия. Эти гарантии направлены на исключение произвола в судебном разбирательстве. Одновременно они выступают как гарантии свободы личности. В международных конвенциях о правах человека совокупность этих гарантий именуется правом на справедливое судебное разбирательство.

Конституция Российской Федерации 1993 г. также гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (ст. 46). Возможности такой защиты достаточно широки, поскольку в суд могут быть обжалованы любые решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие права гражданина.

Л.Н. Буркова упоминает следующие группы специальных отраслевых юридических гарантий <7>: государственная экологическая экспертиза; институт экологического контроля; требования о прекращении экологически вредной деятельности и др. Проблемы обеспечения эффективных организационно-правовых механизмов реализации и охраны конституционных экологических прав граждан в России находятся в сфере организации системы специально уполномоченных государственных органов управления, на что давно обращают внимание ученые-экологи.

<7> Буркова Л.Н., Чепурнова Н.М. Экологические права человека в Российской Федерации: Конституционно-правовые вопросы. М.: Юристъ, 2006. С. 129.

Рассматривая второй элемент - правовую защиту экологических прав, стоит отметить, что проблема принципов конституционно-правовой защиты прав человека и гражданина, несмотря на наличие ряда заслуживающих внимания работ <8>, в юридической литературе разработана мало. Так, Д.М. Тулуш понимает под защитой прав "комплекс действий, направленных на восстановление нарушенного права, а под охраной - совокупность мер, направленных на предупреждение либо устранение препятствий в реализации прав и обязанностей, на профилактику экологических правонарушений и преступлений" <9>. При этом он утверждает, что назрела необходимость разработки и принятия Экологического кодекса, в котором, в частности, были бы четко разграничены понятия "охрана" и "защита", и отмечает, что снижает эффективность защиты экологических прав граждан прежде всего недостаточная нацеленность правоохранительной системы России на их охрану.

<8> См., напр.: Стремоухов А.В. Правовая защита человека. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2007; Рыбаков О.Ю. Указ. соч.; Нурмухаметова Э.Ф. Международный экологический правопорядок и экологические права человека. М.: Едиториал УРСС, 2004.
<9> Тулуш Д.М. Права человека и гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую среду: Некоторые проблемы теории и практики // Правоведение. 2006. N 4. С. 98.

Итак, конституционно-правовой механизм защиты и обеспечения экологических прав человека представляет собой систему взаимодействующих конституционно-правовых средств, при помощи которых государство осуществляет юридическое воздействие на правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и реализации прав в экологической сфере. Ведущими компонентами этой системы являются подсистемы: охраны основных прав; квалифицированной юридической помощи человеку в реализации прав; защиты экологических прав человека и гражданина.

Следовательно, конституционные экологические права граждан Российской Федерации приобрели специфический набор средств и методов их защиты. К их числу относятся <10>: конституционно-судебный механизм (конституционные суды); судебная защита; административные действия органов исполнительной власти; законная самозащита человеком своих прав; международно-правовой механизм.

<10> Баглай М.В., Туманов В.А. Указ. соч. С. 249.

Примечательно, что в ряде стран (Германия, Италия, Греция и др.) этот механизм носит более разветвленный характер, будучи дополнен административной юстицией.

Среди механизмов защиты экологических прав человека в России нужно выделить следующие основные элементы: судебная система; государственные институты несудебной защиты; неправительственные правозащитные организации.

Полноценное осуществление прав и свобод личности было бы невозможным без государства, ведь именно оно гарантирует и обеспечивает их реализацию. Государство призвано защищать граждан и их права. При отсутствии механизма реализации и защиты право может так и остаться лишь декларируемым.

Если каждый человек наделен равными правами и каждый будет их осуществлять по своему усмотрению, то это неизбежно приведет к столкновению интересов. Следовательно, необходим также социальный механизм, который мог бы оптимизировать интересы как отдельных личностей, так и социальных общностей и институтов <11>. В этом отношении принципиально важное значение приобретает глава 2 Конституции Российской Федерации. Значение этой конституционной нормы состоит в том, что она <12>:

<11> Опалева С.А. Права человека и конституционно-правовое регулирование их допустимого ограничения // Гражданин и право. 2006. N 3. С. 46.
<12> Там же. С. 47.

При рассмотрении вопроса о том, почему не эффективны существующие механизмы защиты и обеспечения экологических прав, в числе юридических факторов можно выделить прежде всего несовершенство правового регулирования, наличие пробелов в праве, правовые коллизии между законами субъектов Федерации и федеральными законами. При этом, как отмечает Л.Н. Буркова, "конституционно-правовые гарантии экологических прав следует рассматривать через механизм реализации и защиты конституционно-правового статуса личности и всего комплекса прав и свобод человека и гражданина в России" <13>. Добавим, что одной из возможных причин неэффективности конституционно-правовых средств защиты является отсутствие дифференциации в механизме регулирования экологических прав в зависимости от сферы их действия и субъектного состава. Иными словами, не учитывается в полной мере специфичность экологических прав, а также зависимость их правоприменения от сложившегося механизма реализации всего комплекса природоохранных прав, которые выступают по отношению к экологическим в качестве "компенсационных".

<13> Буркова Л.Н., Чепурнова Н.М. Указ. соч. С. 108.

Непосредственность и действительность прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, не снимают вопроса о совершенствовании механизма и процедур (конституционных, судебных, административных) по их защите и обеспечению. С учетом ст. 45 Конституции и непосредственно установленной положениями ст. 2 Конституции России обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина можно утверждать, что развитие подобных механизмов, несомненно, является важным фактором развития государственности.

Судебная практика наглядно демонстрирует, что реальное положение прав граждан в экологической сфере качественным образом отличается от теоретических разработок и законодательного оформления: эти права и свободы повсеместно нарушаются, не соблюдаются, игнорируются, слабо защищены и не обеспечены экономически. Сложившаяся ситуация обусловлена отсутствием действенных механизмов и процедур защиты прав человека в целом, состоянием экономики, низким уровнем правосознания должностных лиц и граждан, падением нравственных ценностей, имеет место диссонанс теории и практики прав человека <14>. Подчеркнем, что поскольку проблема регулирования и развития механизмов защиты экологических прав и обязанностей субъектов экологического правопорядка носит комплексный характер, то и пути решения должны отличаться комплексностью, дифференциацией и универсальностью.

<14> Попова Е.В. Диссонанс теории и практики прав и свобод человека и гражданина // Конституционные чтения. Вып. 1. Воронеж, 2002. С. 84.

Как отмечает В.О. Лучин, "при всестороннем исследовании проблем реализации конституционных норм механизм действия Конституции - это целостная и вместе с тем сложная система, имеющая горизонтальные и вертикальные уровни" <15>. Исследуя юридические гарантии социальной защиты граждан и их судебной конституционной защиты, Н.С. Бондарь обоснованно обращает внимание на то, что, "отдавая должное роли судебной власти в решении задач по социальной защите граждан, необходимо иметь в виду бесспорность факта, что полное осуществление социальных прав в решающей степени зависит от состояния экономики и финансовых возможностей государства" <16>. Конституция содержит лишь общие установки в данной сфере, законодательство, развивая эти установки, создает механизмы реализации социальных прав, относя к ним и право на благоприятную окружающую среду. Однако без опоры на юридические положения нарушается понимание права как юридической категории, пусть и носящей преимущественно комплексный характер (что характерно для прав в экологической сфере), но которая не может существовать вне юридического пространства (иными словами, как часть правопорядка, в котором оно находит свою реализацию). Таким образом, без опоры на сложившуюся конституционно-правовую систему теряется ключевое содержание комплекса экологических прав и возможность эффективного функционирования механизмов их защиты.

<15> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 137.
<16> Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. Конституционное обеспечение прав в местном самоуправлении. М., 2004. С. 272.