Мудрый Юрист

К вопросу о предмете административного права

Канунникова Наталья Геннадьевна, доцент кафедры организации правоохранительной деятельности Северо-Кавказского института повышения квалификации сотрудников МВД России (филиал) Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник полиции.

В статье рассматриваются некоторые вопросы, касающиеся понятия предмета административного права, проводится анализ генезиса термина "предмет" как с этимологической, так и с правовой точки зрения. Автор систематизировала правовые характеристики данного института, разработанные в разное время учеными-административистами, проанализировала позитивные наработки зарубежного административного права.

Ключевые слова: предмет административного права, административно-правовые отношения, административно-правовая наука, ученые-административисты.

On the issue of subject of administrative law

N.G. Kanunnikova

The article considers certain issues related to concept of subject of administrative law, makes analysis of genesis of the term "subject" both from etymological and legal viewpoint. The author systematizes legal characteristics of this institute worked out by scholars-specialists in administrative law, analyses positive developments in foreign administrative law.

Key words: subject of administrative law, administrative-law relations, administrative-law science, scholars-specialists in administrative law.

Как известно, "право" представляет собой логическую абстракцию, поскольку оно не существует в чистом виде и не может быть представлено какими-либо сущностно-вещными эквивалентами (цвет, форма, вид и т.п.). О том, что в нашем государстве существует право, мы узнаем из нормативно-правовой базы, порождаемой законодателем и доводимой до нашего сведения, т.е. до сведения исполнителя. Для того чтобы наиболее четко представить себе этот феномен, со свойственной только ему структуризацией, можно выстроить в своем воображении большое многоэтажное кирпичное здание и дать ему название "право". Соответственно, каждый этаж нашего здания будет называться "отраслью" права: на первых этажах разместятся общетеоретические правовые отрасли - теория государства и права, конституционное право, административное право; более верхние этажи займут специализированные отрасли, такие, например, как уголовное право, гражданское право, трудовое право и т.д.; самые верхние этажи будут отданы отраслям права, регулируемым процессуальными нормами, например, уголовно-процессуальному праву, гражданско-процессуальному праву и др.

Поскольку "выстроенное воображением" правовое здание состоит из кирпичей, то каждый кирпичик в нем примет название "правовой нормы" - первичной клеточки права.

Следует отметить, что отраслевому делению право подвергается в связи с тем, что существование любого государства предполагает возникновение, изменение и прекращение различного рода общественных отношений. Этих отношений достаточно много, и, чтобы избежать смешения различных их видов, данные общественные отношения систематизируют (распределяют по "этажам" нашего правового здания), закрепляют за ними правовые отрасли. Совокупность общественных отношений, сконцентрированных в определенной отрасли права и регулируемых ею, в юридической науке принято называть "предметом" данной отрасли.

Если обратиться к этимологической науке, можно узнать, что "предмет" - это: 1) любое конкретное материальное явление, воспринимаемое органами чувств как нечто существующее, как вместилище каких-либо свойств и качеств; вещь, обслуживающая определенную потребность человека; 2) явление действительности, событие, факт; 3) то, что является объектом, источником чьей-либо деятельности, мысли, чьего-либо чувства; то, что изучается кем-либо, о чем говорится где-либо; тема, содержание, материал чего-либо; 4) определенный круг знаний, образующих особую дисциплину изучения <1>.

<1> Этимологический словарь русского языка. Екатеринбург, 2003. С. 322.

Из всего изложенного вытекает положение о том, что административное право - это одна из крупнейших отраслей отечественного права, в ведение которого передана определенная и весьма масштабная сфера общественных отношений. Данные отношения, как правило, являются управленческими и обусловливают абсолютную необходимость существования административного права.

Вместе с тем наука административного права содержит значительное количество научных позиций и мнений по данному вопросу. Обратимся к некоторым из них.

Самым простым, по нашему мнению, определением предмета административного права является концепция, согласно которой административное право регулирует общественные отношения в области государственного (публичного) управления <2>. "Административное право регулирует достаточно разнообразные, но однотипные отношения, управленческие по своей природе. В их числе: а) отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти; б) отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры; в) отношения, возникающие с участием исполнительных органов системы местного самоуправления, если последние наделяются полномочиями государственно-властного характера; г) отношения с участием общественных объединений и других негосударственных формирований в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством" <3>.

<2> См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 8.
<3> Козлов Ю.М. Административное право. М., 2001. С. 19.

Такой подход к определению предмета административного права критикует К.С. Бельский, который утверждает, что административное право существовало, существует и будет существовать в "двух "данностях" - в сфере государственного управления и в сфере общественного (полицейского) порядка" <4> и что "связь этих двух частей административного права, несмотря на автономный характер каждой, органична и несомненна: управленческое право регламентирует государственно-управленческие отношения, полицейское право - их особую разновидность: отношения в сфере общественного порядка или полицейские отношения" <5>. Объективность данных выводов может быть подтверждена всей историей развития административного права, о которой шла речь в предыдущем параграфе.

<4> Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 17.
<5> Там же. С. 17 - 18.

Такая трактовка предмета административного права, безусловно, верна, но ее, по нашему мнению, следовало бы признать трактовкой "в узком смысле". Дело в том, что современное административное право, отличающееся от других отраслей права значительной мобильностью, гораздо шире. Данный факт подтверждается новыми достижениями административно-правовой науки, которые появляются в ней как реакция на проводимые в государственно-управленческой сфере Российской Федерации реформы (исполнительной власти, государственной службы и др.) <6>.

<6> См., в частности: Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф., Пронина В.С., Хангельдыев Б.Б., Терещенко Л.К., Петухов В.Н. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепция развития административного законодательства. М., 1995. С. 42 - 70.

В этой связи представляет большой интерес позиция Ю.А. Тихомирова, определяющая статус административного права и его сферу ведения. Сетуя на отсутствие "отраслевой чистоты" и раздробленность институтов административного права, которые "встроены" в структуры других отраслей законодательства" <7>, на неритмичность развития административного законодательства, автор приходит к выводу, что "в современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а четыре функции - организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, защита публичных интересов и самореализация прав граждан в сфере государственного управления" <8>. Далее автор подчеркивает мысль, проходящую "красной нитью" через все его исследование в этой области: "В современный период меняются представления об административном праве. Не субъективные взгляды порождают его "образ", а объективные тенденции развития конца XX - начала XXI в. Если в прошлые десятилетия оно как бы концентрировалось "вокруг" органов управления и их актов, то теперь многие его элементы меняются. Для объекта административного права характерно видоизменение объема государственного управления и увеличение объема нормативно-регулирующего воздействия" <9>.

<7> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 70.
<8> Там же. С. 77 - 78.
<9> Там же. С. 78.

Что касается общественных отношений, лежащих в основе подходов, которые определяет Ю.А. Тихомиров, то они достаточно объемны по своим количественным показателям. Здесь и отношения между: "а) органами исполнительной власти; б) органами исполнительной власти и другими органами государственной власти; в) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; г) органами исполнительной власти и гражданами; д) органами исполнительной власти и общественными объединениями; е) органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями и организациями разных форм собственности и различной подчиненности..." <10> и др.

<10> Там же. С. 79.

Вместе с тем в рассуждениях Ю.М. Тихомирова, на наш взгляд, наблюдается несколько однобокий подход к определению административного права, подход, который сводит его только к сфере деятельности и взаимоотношений органов исполнительной власти и который несколько устарел.

В современных условиях развития общественных отношений назрела необходимость несколько раздвинуть рамки устоявшихся в отечественной правовой науке положений относительно предмета административного права. Реформирование государственного аппарата и системы государственного управления в нашей стране придало особую актуальность проблеме заимствования зарубежного опыта. Безусловно, здесь не хотелось бы говорить о необходимости чисто механического использования иностранных моделей государственного управления. В вопросе о заимствованиях позитивных наработок зарубежного административного права должна соблюдаться взвешенность, а также учитываться совместимость норм и реалий российской правовой системы. Однако выход Российской Федерации на новый, более высокий, уровень международно-правовых отношений, ратификация значительного количества международно-правовых актов позволяют сегодня посмотреть на проблему определения предмета данной отрасли сквозь призму развития административного права за рубежом.

Административно-правовые системы зарубежных стран воплотили в себе общие тенденции развития современной государственности, а также особенности исторической эволюции отдельных стран.

Административное право стран континентальной системы представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В англосаксонских странах административное право развилось в самостоятельную отрасль позднее. Долгое время в Великобритании в отношении органов управления применялись нормы общего права (common law). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляется аппарат административной власти. Этот процесс сопровождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления.

В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц против произвольных действий государственных органов. Административистика Великобритании и США исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов.

Американцы склонны рассматривать свое административное право как совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. По установившейся традиции административное право регулирует три объекта: административное нормотворчество; административную квазисудебную деятельность; контроль судов над администрацией.

Американскую юриспруденцию интересуют в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на участие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в административном праве США являются доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать "административно-процессуальным".

Родиной административного права считается Франция. Более раннему формированию административного законодательства в этой стране способствовала Доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия. Административному праву Франции присущи тщательная разработанность отдельных правовых норм и целых институтов, высокая правовая культура.

Особенностью правовой системы Франции является наличие помимо общих судов еще и особых административных судов, которые занимаются разрешением споров в связи с деятельностью государственной администрации. Организация и функционирование этих судов регулируются нормами административного права.

Становление административного права, как и всей правовой системы Японии, находилось под существенным влиянием иностранного права. С конца XIX в. отмечается заимствование континентального европейского права. О значении германского права говорит бытовавшая в то время фраза: "Что не является немецким правом, не является правом вообще". После Второй мировой войны значительно возросло влияние англо-американского права.

Управление в Японии отмечено достаточно ярко выраженным национальным своеобразием. Успешное развитие японского общества в послевоенный период стало одной из причин повышенного интереса к японской модели управления, в том числе и государственного. Начали говорить о так называемом "японском стиле управления" или "управлении по-японски". Национальная специфика предопределила возникновение оригинальных форм и методов государственного управления, отличающихся слабой степенью формализации, гибкостью и преимущественной ориентацией на людей, а не на организационные структуры. Как считают многие японские исследователи, традиционное в японском стиле управление делает его более близким к искусству, чем к науке.

Сам процесс государственного управления в Японии характеризуется использованием права на административное усмотрение и широкое применение административного руководства. Административное усмотрение предполагает наделение органов государственного управления некоторым объемом дискреционных полномочий. Свобода административного усмотрения допускается, прежде всего, в сфере государственного управления экономикой и финансами (установление цены продаваемой земли, государственной собственности (земли, недр и другого имущества), предоставление льгот по налогообложению и т.д.).

В некоторых случаях административное усмотрение присутствует и при осуществлении государственного управления, ведущего к ограничению прав и свобод человека. Японская полиция, например, наделяется правом самостоятельно принимать меры в отношении малозначительных преступлений. Такие дискреционные полномочия, предоставляемые полицейским, помимо прочего, позволяют значительно сократить нагрузку на органы уголовной юстиции, что позволяет последним сосредоточить свои усилия на серьезных преступлениях.

Исходя из вышеизложенного, хочется отметить следующее. Имеющиеся в настоящее время в российском административном праве институты являются продуктом, результатом огромной работы отечественных ученых-административистов, проводимой на протяжении не одного десятка лет. Безусловно, эти положения были, есть и остаются доминирующими в определении предмета данной отрасли. Вместе с тем, хотелось бы несколько расширить сферу ведения административного права, дополнить круг его общественных отношений следующими моментами:

На основании вышеизложенного, хотелось бы предложить следующее определение предмета административного права: это совокупность достаточно мобильных общественных отношений, находящих свое отражение в сфере деятельности исполнительной власти, в которой в современный период развития российской государственности доминирующие позиции занимают: личность и государственное управление; личность и административно-процессуальные отношения; суды и административное нормотворчество; ответственность административных органов (физических и юридических лиц) за непрофессиональные и незаконные действия по управлению.