Мудрый Юрист

Анализ принципов гражданства в Российской Федерации

Изотова Елена Николаевна, главный специалист-эксперт Министерства юстиции Российской Федерации.

Проанализировано развитие законодательства Российской Федерации о гражданстве и международных конвенций с 1936 г. по настоящее время. Систематизированы основополагающие принципы, послужившие основанием для разработки и принятия Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".

Отмечена значимость принципов экстерриториальности, невозможности лишения гражданства и права его изменения, а также запрета обратной силы закона.

Ключевые слова: гражданство, принципы гражданства, иностранные граждане, лица без гражданства, апатриды.

Analysis of principles of citizenship in the Russian Federation

E.N. Izotova

The author analyses development of legislation of the Russian Federation on citizenship and international conventions from 1936 up to now; systematizes fundamental principles being the basis for working out and adoption of Federal Law of May 31 2002 N 62-FZ "On Citizenship of the Russian Federation".

The article notes the importance of principles of extra-territorial principle, impossibility of deprivation of citizenship and right of changing thereof and also prohibition of retroactive effect of the law.

Key words: citizenship, principles of citizenship, foreign citizens, persons without citizenship, stateless citizens.

В условиях проводимой в стране административной реформы весьма актуальными и значимыми представляются вопросы российского гражданства.

Для рассмотрения анализа основополагающих принципов гражданства необходимо раскрыть понятие гражданства.

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) <1> определяет гражданство как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, т.е. лицо непосредственно находится под властью государства, чьим гражданством оно обладает. Также гражданство регламентируется Конституцией Российской Федерации, в частности ст. 6, которая определяет, что принципы данного института отнесены к основам конституционного строя международными актами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, изданными в соответствии с Федеральным законом.

<1> См.: СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

До принятия Конституции СССР 1936 г. и Закона СССР от 19 августа 1938 г. "О гражданстве СССР" <2> правовая литература не уделяла должного внимания разработке построения системы принципов гражданства.

<2> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1938. N 11.

Лишь в начале 60-х годов указанные принципы подверглись комплексному изучению. Одними из первых, кого заинтересовал вопрос изучения принципов, оказались Д.Л. Златопольский и И.П. Ильинский. Научную работу последнего, созданную в тандеме с Б.В. Щетининым, "Государственное право стран народной демократии" <3> следует отметить особо, так как в ней была сделана попытка не только выявить и охарактеризовать принципы гражданства, но и классифицировать их. И.П. Ильинский и Б.В. Щетинин подразделили их на две группы - политические и юридические, но при этом не определив четко состав каждой из них.

<3> См.: Ильинский И.П., Щетинин Б.В. Государственное право стран народной демократии. М., 1964. С. 187 - 189.

Теоретические разработки принципов прошли путь от простого их выявления и сравнительной характеристики до попыток научной классификации этого явления и приведения их в определенную систему.

Федеральный закон является правопреемником прежнего Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон 1991 г.) <4>, а соответственно, в нем сохранены те же принципы, регулирующие вопросы российского гражданства. Нововведением является лишь то, что все принципы объединены в одну статью и представляют собой единое целое, на котором основано все законодательство о гражданстве.

<4> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 6 февраля 1992 г. N 6. Ст. 243.

Обладание гражданством - это не только наличие двусторонних обязанностей, но и распространение на лицо всех прав и свобод, признаваемых законом, защиты лица государством не только внутри страны, но и за ее пределами <5>. Помимо этого, оно дает возможность гражданину активно участвовать в политической жизни страны, так как именно институт гражданства наделяет его избирательными и другими политическими правами. Исходя из этого, можно сказать, что не важно, проживает ли человек в стране или за границей, главным связующим звеном является юридически установленный факт наличия правовой связи с государством.

<5> См.: Там же. Ст. 243.

Углубленная разработка взаимоотношений личности и государства является необходимостью, вытекающей из провозглашения Российской Федерации ст. 1 Конституции демократическим правовым государством. Назначение, сущность, руководящие идеи, характеризующие содержание института гражданства, находят свое отражение в его принципах, целью которых служит формирование общих исходных начал правового регулирования всех отношений гражданства.

Основополагающая роль принципов института гражданства заключается в том, что все другие нормы, регулирующие отношения гражданства Российской Федерации, должны соответствовать им.

Многие принципы прямо сформулированы в актах, а некоторые вытекают по смыслу из их положений. В связи с чем существует много комбинаций системы принципов гражданства.

Анализируя законодательство о гражданстве, можно выделить три основных группы принципов:

  1. Принципы по поводу гражданства (право каждого человека на гражданство, признание гражданства, поощрение приобретения гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории России).
  2. Принципы, непосредственно связанные с содержанием гражданства (единое и равное гражданство, невозможность лишения гражданства или права изменить его, недопустимость высылки за пределы Российской Федерации или выдачи российского гражданина иностранному государству, сохранение гражданства Российской Федерации лицами, проживающими за ее пределами, предоставление защиты и покровительства государства гражданам, находящимся за пределами страны, сохранение гражданства при заключении или расторжении брака, запрет обратной силы закона).
  3. Принципы решения вопросов гражданства Российской Федерации (уважение прав и свобод человека и гражданина, законность, объективность, гласность, оперативность, справедливость и единообразие).

Рассматривая первую группу принципов, следует начать с права каждого гражданина на гражданство, выступающего в качестве предпосылки для свободной реализации каждым человеком своей потребности в наличии гражданства, а соответственно, возможности пользоваться своими конституционными правами и свободами, защитой со стороны государства.

Данный принцип запрещает любую дискриминацию в области гражданства. Он вытекает из конституционного положения о равенстве всех перед законом и судом (ч. 2 ст. 19 Конституции). В соответствии с чем государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Схожий запрет устанавливают и нормы международного права - ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) <6>.

<6> См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

В Уголовном кодексе Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (далее - Уголовный кодекс) <7> также не упущен данный аспект и введен соответствующий состав преступления - нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам (ч. 1 ст. 4).

<7> См.: СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

Не менее важное место среди принципов занимает поощрение приобретения гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории России. Он направлен на обеспечение равенства всех лиц, проживающих в определенном государстве, путем принятия в его гражданство неграждан, существование которых в социуме с гражданами может в любой момент привести к возникновению конфликтных ситуаций.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона лицо без гражданства - это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства. Мировое сообщество определяет данный субъект как апатрид - лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона - Конвенция о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.) <8>. Между тем Конституция устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных российским законодательством или международным договором Российской Федерации (часть 3 статьи 62).

<8> См.: Конвенция о статусе апатридов 1954 г. // Сборник "Действующее международное право". Т. 1.

Россия поощряет приобретение своего гражданства лицами без гражданства, особенно это приветствуется в отношении лиц, бывших гражданами СССР, которые в силу распада Советского Союза вынужденно стали лицами без гражданства. Для них предусмотрен упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации, при наличии у них вида на жительство.

Федеральный закон впервые установил, что выход из гражданства России не допускается, если гражданин не имеет иного гражданства либо гарантий на приобретение.

Поощрение апатридов, которые желают приобрести гражданство, является традиционным для мирового сообщества принципом, сформулированным и установленным в Конвенции о статусе апатридов 1954 г., которая призывает избегать случаев безгражданства.

Вторую группу принципов открывает принцип единого и равного гражданства, особую значимость которому придает Федеративное устройство Российской Федерации, то есть наличие в ее составе субъектов Федерации.

Значимость принципа усиливается благодаря тому, что с принятием Конституции "республиканское гражданство" было исключено и вопросы гражданства отнесены п. "в" ст. 71 к исключительному ведению Российской Федерации (Закон 1991 г. на тот момент предусматривал двухуровневую систему гражданства).

Такая несогласованность между Конституцией и Законом 1991 г. позволяла республикам в составе Российской Федерации (субъектам Федерации) свободно интерпретировать положения настоящих актов и расширять, несмотря на несоответствие Конституции, свои полномочия в области гражданства. "Гражданство республик" подразумевало собой наличие двойного гражданства, т.е. гражданин республики (субъекта Федерации) являлся одновременно и гражданином Российской Федерации.

Такое положение часто приводило к возникновению противоречий, так как и другие субъекты Российской Федерации (края, области и другие) требовали принятия "регионального гражданства" наряду с "гражданством республик", входящих в состав российского государства.

Часть 1 ст. 4 Конституции установила суверенитет Российской Федерации на всю ее территорию, а соответственно, ссылки на ч. 2 ст. 5 Конституции со стороны республик для установления собственного гражданства как атрибута суверенного государства не соответствовали Конституции Российской Федерации.

Устранение противоречий, имеющихся в законодательстве республик, было осуществлено с принятием федерального закона, который преодолел неопределенность в вопросе единства российского гражданства, поскольку сама возможность существования "гражданства республик" в нем не признается.

Последний принцип идет в тандеме с принципом равного гражданства, который означает равенство всех граждан независимо от оснований приобретения гражданства.

Данный принцип находит свое выражение в двух аспектах: в содержательном - в виде равенства правовых статусов граждан и в формальном - т.е. равенство относительно прав в вопросах гражданства. Российское законодательство не устанавливает каких-либо различий в правовом статусе лиц, ставших гражданами России по рождению, усыновлению и другим различным основаниям. Содержанием его является запрет на деление граждан по объему прав на "природных", "натурализованных", "реинтегрированных" или "оптированных", существование которых возможно в соответствии с основаниями приобретения гражданства.

Для всех граждан установлен единый статус российского гражданина. Принцип равного гражданства подразумевает и недопустимость ограничений прав граждан относительно вопросов гражданства по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

К числу основных принципов гражданства относится принцип невозможности лишения гражданства или права изменить его. Этого права никто не может быть лишен. Устойчивость связей между гражданином и государством не означает принудительное удержание человека в гражданстве. Это ущемило бы его право на свободу (вплоть до принятия Закона 1991 г. законодательство закрепляло лишение гражданства по инициативе государства, без согласия гражданина, как форму его утраты).

Данный запрет направлен на предоставление гражданину полной свободы в решении вопросов своего гражданства, не боясь какими-либо своими действиями лишиться его без своего согласия.

Развитие международных связей порождает проблему международной преступности, которая сама по себе представляет серьезную угрозу как для отдельных государств, так и для всего мирового сообщества в целом. Лица, совершившие преступления в одной стране, скрываются в другой, а соответственно, их поимка и выдача затрудняются.

Как и во многих странах, в российском законодательстве, а в частности, в ч. 1 ст. 61 Конституции и ч. 5 ст. 4 Федерального закона закреплен принцип недопустимости высылки гражданина России за пределы Российской Федерации и выдачи его иностранному государству. Данный принцип защищает граждан от уголовного преследования по законодательству другого государства.

В соответствии с Уголовным кодексом граждане России, подлежащие уголовной ответственности по российским законам за совершенные ими деяния за пределами Российской Федерации на территории другого государства, приговариваются к наказанию, не превышающему верхнего предела санкции, предусмотренной законом этого государства (ч. 1 ст. 12).

Запрет выдачи российских граждан также содержится в ч. 1 ст. 13 Уголовного кодекса, п. 2 ч. 1 ст. 464 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, что соответствует международным стандартам, признанным Европейской конвенцией о взаимной правовой помощи по уголовным делам (Страсбург, 20 апреля 1959 г.) <9> и Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.) <10>.

<9> См.: СЗ РФ. 200. N 23. Ст. 2349.
<10> См.: Бюллетень международных договоров. 1995. N 2. Ст. 3.

Одним из важнейших принципов является принцип сохранения гражданства Российской Федерации лицами, проживающими или пребывающими за рубежом (принцип экстерриториальности гражданства). Такого рода принцип вытекает из естественного права человека свободно избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы государства и беспрепятственно возвращаться, что закреплено в Конституции (ч. 2 ст. 27).

Данный подход означает, что обладание российским гражданством не обусловливается обязательным проживанием в России, но при этом гражданин может выйти из российского гражданства, не выезжая из страны.

Принцип защиты и покровительства граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами, по своей сущности связан с суверенитетом государства и наличием взаимных обязанностей между последним и гражданином, что непосредственно отражает природу государства. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения, находящиеся за пределами России, а также их должностные лица обязаны содействовать гражданам Российской Федерации в обеспечении пользования всеми правами, установленными Конституцией и другими законами.

Сохранение гражданства при заключении или расторжении брака само по себе является некой индивидуальной связью лица с государством, не допускающей автоматического прекращения гражданства без волеизъявления лица и соблюдения установленного законом порядка. При этом и иностранный гражданин автоматически не может стать обладателем российского гражданства.

Особую роль в системе принципов играет принцип запрета обратной силы закона, закрепленный в ч. 7 ст. 4 Федерального закона. Определение наличия у лица гражданства Российской Федерации либо в прошлом СССР следует на основании законодательных актов России или СССР, их международных договоров, действовавших на день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие гражданства. Данный принцип в корне изменяет решение вопросов гражданства и требует от органов, которые занимаются ими, досконального изучения всех обстоятельств дела лица, претендующего на приобретение гражданства Российской Федерации.

Третья группа характеризуется всеобщностью, так как в нее входят все основополагающие принципы конституционного строя.

Подводя итог, необходимо отметить, что понимание такого явления, как гражданство, порой затруднительно, так как представляется весьма простым, но это не так. Оно довольно многогранно, а соответственно, и сложно. Как правило, гражданство определяется в виде связи лица с государством, но очевидно, что в то же время оно олицетворяет определенное состояние общества, а соответственно, принципы гражданства регулируют и общественные отношения. Принципы отражают объективно сложившиеся закономерности развития общества, вытекают из содержания политики государства и несут в себе обобщенную характеристику отрасли права.