Мудрый Юрист

Уставы политических партий и решения их руководящих органов как источники конституционного права России *

<*> Mitin G.N. Statutes of political parties and decisions of their authorities as the source of constitutional law in Russia.

Митин Гарегин Николаевич, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом совещательного голоса, назначенный политической партией "Либерально-демократическая партия России", кандидат юридических наук.

Трансформация российской политической системы в сторону партийной демократии, хотя бы и "псевдо", предоставила, по мнению автора, возможность для выделения нового источника конституционного права - уставов политических партий и решений партийных органов.

Ключевые слова: источники права; политическая партия; устав политической партии; КПСС; выборы; выдвижение списка кандидатов.

Transformation of the Russian political system towards the party democracy even if it is "pseudo" provided the possibility to distinguish a new source of Constitutional law-statutes of political parties and decisions of their authorities.

Key words: source of law; political party; statute of a political party; CPSU; elections; nomination of the candidate list.

Традиционно в качестве источников конституционного права выделяют конституции, законы, правовые акты высших органов государственной власти, а в федеративных государствах - акты органов государственной власти субъектов федерации, акты органов местного самоуправления, публичные договоры, соглашения, решения конституционных (уставных) судов и конституционные обычаи <1>. Круг источников конституционного (государственного) права России менялся на различных этапах общественно-государственного развития: как в результате коренной ломки общественных отношений (например, признание источником права революционного правосознания <2>), так и в процессе какой-либо отраслевой государственной реформы (например, появление самостоятельного органа конституционного контроля создало предпосылки для выделения его решений как новых источников права).

<1> Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. 4-е изд. Т. 1. М.: Норма; Инфра-М, 2010. С. 76 - 87; Василевич Г.А. Конституционное право Республики Беларусь. Минск: Книжный дом, 2010. С. 14 - 39; Ветров Д.М. Источники конституционного права Российской Федерации в системе федеративных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. С. 10 - 11, 15 - 21; Габричидзе Б.Н., Ким-Кимэн А.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право. М., 2003. С. 45 - 50; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 9 - 22; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002; Марковиh Р. Уставно право и политичке институциjе. Београд: Jустиниан, 2004. С. 12 - 20; Погорiлко В.Ф., Федоренко В.Л. Конституцiйне право Украiни: Пiдручник. К.: Наукова думка, 2006. С. 46 - 53; Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 13 - 19.
<2> "Вновь созданные суды выносили решения вне формальной процедуры, в соответствии с революционной совестью и правосознанием, в интересах власти рабочих и крестьян" (Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1999. С. 129). См. об этом: Вольфсон Ф. Суд и закон // Советское право. 1927. N 6; Добров А.С. Формирование права без законодателя (Очерки по теории источников права). Часть первая. Обычное право // Вестник гражданского права. 2010. N 3. С. 198 - 273; Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России: история, документы: В 6 т. Т. 5: Советское государство. М.: Мысль, 2003; Папырин В.В. Концепция "революционной законности" и особенности ее воплощения в политико-правовой жизни советской России в период нэпа // История государства и права. 2007. N 8.

Уставы политических партий и решения партийных органов как нормативные акты общественных организаций (локальные акты), безусловно, признаются в России в качестве источников права вообще <3>. В Советском Союзе источниками права признавались лишь совместные Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР (ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР) <4>. Устав КПСС и решения ее руководящих органов имели в масштабе всей страны в первую очередь политическое и методологическое значение, регулировали конкретные внутрипартийные отношения, но в то же время фактически оказывали влияние на принятие юридически значимых решений, содержали подчас прямые указания государственным органам <5>. Некоторые авторы рассматривают решения ЦК КПСС, его Политбюро как источники права в СССР <6>, хотя юридически их исполнение не было формально обеспечено принудительной силой государства.

<3> Марченко М.Н. Источники права. М.: Проспект, 2008. С. 262 - 264; Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право. М., 2003. С. 450 - 451.
<4> Зивс С.Л. Источники права. М.: Наука, 1981. С. 130 - 133; Основин В.С. Нормы советского государственного права. М., 1988. С. 92.
<5> На это указывают соответствующие речевые обороты в отношении государственных органов, содержащиеся в решениях типа "обязать", "поручить Совету Министров СССР", "разрешить" и проч. См., например: решения партии и Правительства по хозяйственным вопросам: В 5 т. 1917 - 1967 гг. Сборник документов за 50 лет. М.: Политиздат, 1968; Политбюро ЦК ВКП(б) и Совет Министров СССР. 1945 - 1953. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2002. Вопрос о решениях руководящих органов КПСС как источниках советского права требует самостоятельного рассмотрения.
<6> Ерыгина В.И. История партийного нормотворчества в России // История государства и права. 2008. N 5.

Идея того, что акты политических партий являются источниками конституционного права, в общем-то не нова, однако для России стала актуальной совсем недавно. Так, английский профессор Дж. Олдер (John Alder) отстаивает ее с конца прошлого века в своем "Конституционном и административном праве", относя партийные нормы к источникам британской Конституции <7>.

<7> Alder J. Constitutional and administrative law. 2-ed. Macrnillan, 1994. P. 35 - 36. В другом издании с таким же названием O. Hood Phillips и P. Jackson аналогичная глава не содержит упоминаний о партийных нормах как источнике английского права.

В России до недавнего времени отсутствовали значимые основания для определения уставов политических партий и решений их руководящих органов как источников конституционного права. Участие в выборах общественных объединений любого типа, широкое применение, если не сказать - доминирование, мажоритарной избирательной системы <8>, избирательный залог - эти правовые институты позволяли гражданам реализовывать свое конституционное право быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления и без участия политических партий. Тем более что сам институт политических партий в России до 2001 г. не был формализован, несмотря на отдельные попытки законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации <9>, и имел больше политико-идеологическое, нежели юридическое значение. Так, на выборах депутатов Государственной Думы второго созыва (1995 г.) из 273 зарегистрированных Министерством юстиции России общественных объединений, уставы которых предусматривали участие в выборах, воспользовались своим правом 111. Зарегистрировали свои списки кандидатов только 43 избирательных объединения, из которых только 12 именовались политическими партиями. Остальные - блоки, союзы, движения. Пятипроцентный барьер преодолели две политические партии (КПРФ и ЛДПР), общественное объединение "Яблоко" и общественное движение "Наш дом - Россия" <10>. Предыдущие выборы депутатов Государственной Думы первого созыва (1993 г.) такой пестротой не отличались. Ситуация на этих выборах осложнялась и тем, что части общественных объединений было запрещено участие в выборах (Фронт национального спасения, Российская коммунистическая рабочая партия, общественный клуб "Союз офицеров", Союз социально-правовой защиты военнослужащих, военнообязанных и членов их семей "Щит", Российский коммунистический союз молодежи, Русское национальное единство <11>), а другая часть выборы бойкотировала <12>. В выборах приняли участие 13 общественных объединений, 5 из которых именовались политическими партиями. Все они были допущены к распределению депутатских мандатов <13>.

<8> См.: Голосов Г.В. Российская партийная система и региональная политика, 1993 - 2003. СПб.: Изд-во Европ. ун-та в Санкт-Петербурге, 2006. С. 220.
<9> См., например: Закон Республики Башкортостан от 21 июня 1994 г. N ВС-24/5 "О политических партиях" // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2000. N 8(110). Ст. 569; Закон Республики Калмыкия от 6 июля 1994 г. N 207-IX "О политических партиях" // Известия Калмыкии. 27 июля 1994 г. N 127; Закон Республики Тыва от 6 июня 1995 г. N 308 "О политических партиях" // Тувинская правда. 1995. 9 июня.
<10> Выборы депутатов Государственной Думы. 1995. Электоральная статистика. М.: Весь Мир, 1996. С. 11, 76 - 77, 91.
<11> Абзац второй пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 1993 г. N 1661 "О некоторых мерах по обеспечению государственной и общественной безопасности в период проведения избирательной кампании 1993 года" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 43. Ст. 4080.
<12> Коргонюк Ю.Г. Становление партийной системы в современной России. М.: Фонд ИНДЕМ; МГПУ, 2007. С. 320.
<13> См. о выборах депутатов Государственной Думы первого созыва (1993 г.): Голосов Г.В. Указ. соч. С. 37 - 41; Коргонюк Ю.Г. Указ. соч. С. 320 - 321; Курашвили Б.П. Куда идет Россия? М.: Прометей, 1994. С. 119 - 139.

Принятие в 2001 г. Федерального закона "О политических партиях" и, главное, масштабная реформа законодательства о выборах привели к тому, что политические партии стали чуть ли не единственными участниками выборов. В пункте 1 статьи 36 Федерального закона "О политических партиях" прямо прописано, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ <14> была установлена обязательность избрания не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по пропорциональной системе.

<14> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3024.

В 1995 - 1999 гг. большая часть депутатов представительных органов муниципальных образований избиралась по мажоритарной системе: только 93 депутата избирались по пропорциональной системе. 25 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон, которым предусмотрено, что не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов <15>. Хотя еще годом ранее, руководствуясь президентским Посланием, политические партии активизировались на муниципальных выборах <16>. Число иных общественных объединений на муниципальных выборах невелико. Так, в 2009 - 2010 гг. в муниципальных выборах принимали участие только 5 общественных объединений, не являющихся политическими партиями:

<15> Собрание законодательства РФ. 2011. N 13. Ст. 1685.
<16> Партия власти делает ставку на муниципалитеты // Независимая газета. 2010. 26 марта.
N
        Вид выборов        
      Дата       
голосования
        Объединение      
1
Досрочные выборы депутатов 
Городской Думы
муниципального образования
город Салехард
    11.10.2009   
Салехардская городская   
общественная духовно-
просветительская
организация "Россияне за
единство церкви и
общества"
2
Выборы депутатов Думы      
Города Томска пятого созыва
    10.10.2010   
Томское региональное     
отделение
Общероссийской
общественной
организации "Российский
Союз ветеранов
Афганистана"
3
Дополнительные выборы      
депутата Городской Думы
муниципального образования
город Салехард по
многомандатному
избирательному округу N 1
    10.10.2010   
Ямало-Ненецкая           
региональная
общественная организация
ветеранов локальных войн
и конфликтов "Комбат"
4
Выборы депутатов           
Чебоксарского городского
Собрания депутатов
пятого созыва
    10.10.2010   
Чувашская республиканская
общественная организация
"Фонд Правосудие"
5
Выборы депутатов           
Оренбургского
городского Совета
третьего созыва
    10.10.2010   
Оренбургская региональная
общественная организация
"Региональный союз
защитников Отечества
"Держава"

Отсюда порядок реализации гражданином своего конституционного права быть избранным в органы государственной власти (органы местного самоуправления) независимо от того, является ли он членом конкретной политической партии или нет, определяется уже не только соответствующим федеральным законом, но и уставами политических партий, а также их внутренними актами. Политические партии стали частично выполнять роль регулятора избирательных правоотношений, а их уставы и отдельные решения их руководящих органов приобрели действительно общеобязательный характер.

Это касается, во-первых, процедуры выдвижения кандидатов на выборные должности.

Помимо членов политической партии в составе списков кандидатов могут быть выдвинуты и беспартийные граждане. В пункте 5 статьи 25 Федерального закона "О политических партиях" достаточно обще определены требования к данной процедуре. В силу пункта 7 той же статьи Федерального закона "О политических партиях", как показывает практика, "уставом политической партии могут быть предусмотрены дополнительные (по сравнению с Федеральным законом) условия принятия решения о выдвижении региональными отделениями политической партии кандидатов (списка кандидатов) в депутаты" <17>. Несоблюдение требований партийных уставов при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) влечет ответственность в форме отказа в заверении списка кандидатов, отказа в регистрации кандидата (списка кандидатов) либо отмены регистрации кандидата (списка кандидатов) (подпункт "б" пункта 24 статьи 38, подпункт "а" пункта 7 статьи 76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

<17> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2007 г. N 4-Г07-9. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

"Единая Россия" практикует партийное голосование по отбору кандидатур для последующего выдвижения кандидатов, так называемый праймериз. Данная процедура определяется не только в Уставе "Единой России", но и подробно Положением о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования, утв. решением Президиума Генерального совета партии от 7 апреля 2010 г., а также в решении Президиума Генерального совета от 1 июля 2009 г. "О партийном голосовании по отбору кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов". На основе данных решений Президиума Генерального совета "Единой России" президиумы региональных политических советов региональных отделений партии принимали свои временные положения о партийном голосовании <18>. Процедура предварительного внутрипартийного голосования по кандидатурам вообще не предусмотрена законодательством Российской Федерации о выборах, это один из ярких примеров партийного правотворчества.

<18> Единая Россия в Ростове-на-Дону. 2009. 6 октября. Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

Во-вторых, касается порядка размещения кандидатов в списке кандидатов. Данный вопрос вообще выведен из предмета устава политической партии. И уставы всех семи существующих на данный момент политических партий ничего не говорят об этом. Ю.Н. Лебедева в связи с приоритетом при распределении депутатских мандатов "первых номеров" в списке справедливо отмечает, "что этот порядок не только технический аспект" <19>.

<19> Лебедева Ю.Н. Пропорциональная система в Российской Федерации: проблемы применения // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: РоЛиКС, 2010. С. 295.

В-третьих, процедуры отзыва кандидатов. Согласно пункту 32 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" политическая партия в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом и (или) ее уставом, вправе отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, а также в порядке, предусмотренном его уставом, исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов. Отзыв кандидата означает прекращение реализации пассивного избирательного права гражданина в рамках конкретных выборов. При этом "избирательная комиссия субъекта не наделена правом проводить проверку обоснованности принятого уполномоченным партийным органом решения об исключении (отзыве) кандидата из списка, поскольку решение этого вопроса отнесено к исключительной компетенции выдвинувшего список избирательного объединения. Избирательная комиссия обязана принять такое решение к сведению и провести необходимые организационные мероприятия" <20>. Конституционный Суд Российской Федерации установил критерии данного решения политической партии: оно "не может носить дискриминационный и произвольный характер и ставить этого гражданина в ситуацию правовой и фактической неопределенности; такое решение должно обусловливаться конкретными действиями (бездействием) данного лица, которые несовместимы с законными интересами политической партии" (Постановление от 9 ноября 2009 г. N 16-П) <21>.

<20> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 августа 2008 г. N 42-Г08-8.
<21> Собрание законодательства РФ. 2009. N 47. Ст. 5709.

В-четвертых, порядка предложения кандидатуры для замещения вакантного депутатского мандата. Формально, если политическая партия или кандидат не соблюдает установленный уставом порядок представления кандидатуры, ЦИК России вправе руководствоваться частью 2 статьи 89 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Однако в уставах политических партий четких критериев, как правило, не установлено, и здесь вступает в действие та самая "заклейменная" Конституционным Судом Российской Федерации политическая целесообразность, когда кандидатура выбирается по каким-то субъективным критериям.

Таким образом, в настоящее время по указанным выше причинам политико-правового характера и до тех пор, пока политические партии не перестанут быть единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности, уставы политических партий и решения их руководящих органов содержат правовые нормы, регулирующие отдельные процедуры и условия реализации гражданами их избирательных прав. В связи с этим данные акты, полагаю, следует считать источниками избирательного права, а значит, и конституционного права.

Остается открытым вопрос об официальной публикации уставов политических партий и решений их руководящих органов. Их общедоступность - гарантия реализации гражданами своего пассивного избирательного права. Тексты уставов действующих политических партий публикуются (размещаются):

Решения руководящих органов политических партий публикуются в периодических печатных изданиях партий и на их официальных сайтах. Однако у политических партий нет как таковой обязанности доводить их до всеобщего сведения <22>. Таким образом, сохраняется вероятность того, что "нежелательный" гражданин не будет выдвинут в качестве кандидата в силу несоблюдения им условий выдвижения, о которых он попросту не знал.

<22> Ничто не мешает политической партии разместить эти документы на своем сайте таким образом, чтобы их с трудом можно было бы найти.