Мудрый Юрист

Особенности современного формирования политической системы России в контексте характеристики государственного режима *

<*> Kondrashev A.A. Features of modern formation of the Russian political system in the context of state regime characteristics.

Кондрашев Андрей Александрович, доцент кафедры конституционного, административного муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета (СФУ), исполнительный директор НИИ законодательства правовой политики СФУ, кандидат юридических наук.

В начале XXI века в Российской Федерации сложилась уникальная политическая система. На примере действующего законодательства, а также последних изменений к нему автор рассматривает особенности политического режима в России, проблемы формирования и функционирования его демократических основ. Автор предлагает конкретные меры, которые следует предпринять на законодательном уровне для преодоления обозначенных проблем.

Ключевые слова: политическая система; Россия; государственный режим; демократия; политический плюрализм; выборы; референдум; суперпрезидентская республика.

In the beginning of the XXI-st century in the Russian Federation there was a unique political system. On an example of the current legislation, and also last changes to it, the author considers features of a political mode in Russia, problems of formation and functioning of its democratic bases. As the result offers concrete measures which should be undertaken at legislative level for overcoming of the designated problems.

Key words: political system; Russia; state regime; democracy; political plurality; elections; referendum; super-presidential republic.

Введение

На протяжении последних 11 лет в России сложилась уникальная система властеотношений, которую специалисты по праву, политологии и социологии именуют по-разному - управляемая демократия, неосоветский авторитаризм, полиархия, суверенная демократия, авторитарно-харизматическая республика <1> и т.д., список можно продолжать...

<1> См., например: Иванченко А.В. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии / А.В. Иванченко, А.Е. Любарев. М.: Аспект-Пресс, 2006. 222 с.; Кожевников С.Н. Политическая система России: политический и государственно-правовой аспекты. Н. Новгород: ФГОУ ВПО "ВГАВТ", 2007. С. 172 - 173; Лапаева В.В. К дискуссии о концепциях российской демократии // Российское правосудие. 2006. N 6. С. 34 - 40; Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия как конституционная идея современной России. Челябинск, 2007. С. 8 - 9; Моммзен М. Российский политический режим: неосоветский авторитаризм и патронажное президентство // URL: http:// i-news.kz/ news/ 2011/ 02/ 28/ 4105562.html.

Пожалуй, рефреном этих дискуссий может являться то, что политическая система Российской Федерации стабильна и моноцентрична. Достигается это за счет сосредоточения властных полномочий в руках главы государства и отсутствия каких-либо иных "центров" силы как в рамках системы разделения властей, так и в целом среди субъектов политической системы. Правительство независимо от парламента и подотчетно только президенту, а в парламенте большинство стабильно завоевывает правящая партия (причем при помощи фальсификаций и административного давления). Оппозиция является "формальной", находится на содержании у государства (государственное финансирование и контроль администрации президента). Если западные режимы базируются на формальных институтах разделения власти наряду с неформальными группами влияния (общественные объединения, СМИ, религиозные организации, группы давления), то в нашей стране фактически имеются только государственные субъекты принятия важнейших политических решений.

В Российской Федерации начиная с начала 2000-х годов наблюдается очевидный поворот государственной политики в сторону ограничения или, по крайнее мере, сужения реализации основных публично-политических прав граждан, свертывания самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, усиления контроля и ответственности органов и должностных лиц региональной и муниципальной власти при отсутствии каких-либо рычагов влияния общества на растущее укрепление властных полномочий Президента и подчиненных ему органов государственной власти. При этом указанная тенденция характеризуется сохранением конституционных основ посредством оправдания процесса ограничений прав и свобод в интерпретационных актах Конституционного Суда Российской Федерации, наличием в правовых актах, легализующих все новые и новые полномочия президентской власти, определенных "маскирующих" элементов псевдодемократических процедур.

Настоящая статья призвана проанализировать механизмы и способы концентрации властных ресурсов на уровне отдельных должностных лиц и некоторых подчиненных политических групп, описать характеристики российской политической системы и существующего государственного (политического) режима Российской Федерации. Кроме того, сделана попытка выявить подлинные цели и задачи реформы властной вертикали и оценить наличие угроз гражданскому обществу и демократии в создаваемой модели государственного (политического) режима в нашей стране.

Понятие государственного (политического) режима и его характеристики применительно к России

В учебниках по конституционному праву традиционно политический режим понимается как система методов, способов и средств осуществления политической власти <2>. Любые изменения, происходящие в сущности государства данного типа, прежде всего отражаются на его режиме, последний же влияет на форму правления и форму государственного устройства.

<2> См., например: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЕК, 1998. С 329; Кареева С.А. Политический режим как элемент формы государства (Теоретико-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1997. С. 17; Кушхов И.Р. Соотношение элементов формы государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 6. С. 14; Малько А.В. Правоведение. 4-е изд., стереотип. М.: Кнорус, 2008. С. 50; Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Маркет ДС, 2007. С. 184; Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало-М, 2001. Т. 1. С. 301.

В научной литературе существует несколько подходов к определению политического режима. В достаточной степени условно, но можно свести все имеющиеся определения к трем основным направлениям.

Согласно первому политический режим понимается как самостоятельный элемент формы государства, при этом не сводимый только к деятельности государства. Чаще всего понятия политический и государственный режим в рамках данной модели фактически отождествляются <3>.

<3> Лебедев В.А., Киреев В.В. Суверенная демократия или суверенитет демократии? // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 5. С. 10; Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2007. С. 225; Шереметьева В.А. "Государственный режим": проблемы теории и типологии // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 2. С. 6.

Представители второго подхода разделяют понятия "государственный" режим и "политический" режим. Так, С.А. Кареева понимает государственный режим как "конкретное проявление государственной организации, выражающееся в состоянии и характере демократии и политической свободы в обществе" <4>, а Г.Ю. Курскова делает упор на организацию и систему способов осуществления именно государственной власти <5>. В данном определении режим, понимаемый как процесс осуществления, "проявления" государственной власти и организации, дополняется еще и ссылкой на то, что это "конкретное проявление" выражается как в уровне развития демократии, так и в степени гарантированности политической свободы в обществе <6>. Политический же режим выступает как функциональная характеристика власти, как система приемов, методов, форм, способов осуществления политической (включая государственную) власти в обществе <7>.

<4> Кареева С.А. Политический режим как элемент формы государства (теоретико-правовое исследование): Автореф. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1997. С. 17.
<5> Курскова Г.Ю. Политический режим Российской Федерации. Теоретико-правовой аспект. М., 2008. С. 18.
<6> Кареева С.А. Указ. соч. С. 17.
<7> Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 1 - 2: Часть общая / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 2000. С. 230.

С позиции сторонников третьего подхода государственный режим рассматривается как часть политического, более широкого, более емкого по объему режима в разрезе существования легитимного и нелегитимного режима <8>.

<8> См.: Конституционное право за рубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: НОРМА, 2004. С. 140 - 149.

Кроме того, на Западе понимание политического режима довольно сильно отличается от российской модели. Во-первых, часто "режим" смешивают с формой правления и государственным строем, т.е. режим связывается с распределением властных полномочий в рамках разделения властей. Соответственно выделяются режим слияния властей (абсолютная монархия), режим разделения властей (президентская республика) и режим сотрудничества властей (парламентская республика) <9>. А во-вторых, политический режим многими зарубежными авторами изучается как совокупность связей между обществом и государством, фактически включая в рамки режима те отношения, которые с правом связаны опосредованно (отношения власти и подчинения, групп влияния и проч.).

<9> См.: Шереметьева В.А. "Государственный режим": проблемы теории и типологии // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 2. С. 8. Аналогичной позиции придерживаются и некоторые отечественные авторы, например Г.Ю. Курскова. См.: Курскова Г.Ю. Политический режим Российской Федерации. Теоретико-правовой аспект. М., 2008. С. 18.

Если же говорить о классификации политических режимов, то их, как принято среди юристов, существует великое множество <10>. Но представляется правильным выделять по большому счету только три типа режимов: тоталитарный, авторитарный и демократический <11>. Но следует учитывать, что авторитарный режим может существовать только в системе координат, имеющей внешние признаки демократического устройства (формальные или даже реально действующие). При этом авторитарный режим чаще всего имеет имитационные институты, изначально демократические, но в его рамках превращающиеся в инструмент манипуляций и грубого обмана населения (выборы, формально существующие политические партии, якобы "независимые" суды и пр.).

<10> Выделяют такие режимы, как либеральный, консервативный, прогрессивный, реакционный, теократический, светский, традиционный, мобилизационный, радикальный, тиранический, диктаторский, конституционный, автономный, контрреформистский, террористический, репрессивный и др. См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для студентов вузов / Под ред. В.О. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 149.
<11> Хотя равным образом возможно деление и на два типа режимов: авторитарный и демократический, рассматривая тоталитарный режим как крайнюю степень авторитаризма.

А что же Россия? Какой политический режим существует в нашей стране? Ответы на эти вопросы отличаются большим разнообразием. Хотя можно выделить и преобладающую позицию, причем и апологеты нынешнего режима, и его критики согласны в том, что формально, юридически, законодательно российский режим закреплен как демократический. Но в реальности, как постарается доказать этот тезис автор настоящего исследования, имеют место антидемократические проявления и элементы авторитарного характера.

При этом существует позиция, согласно которой предложено "государственный режим современного Российского государства трактовать как демократический, а политический режим современного Российского государства - как режим, обладающий как элементами демократизма, так и элементами авторитаризма", что определяется ментальными, культурными, национально-психологическими и исторически сложившимися особенностями жизни российского народа" <12>.

<12> Сташ З.К. Политический режим современного Российского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 11.

С такой позицией категорически нельзя согласиться, так как налицо фактически оправдание существующего в России режима со ссылками на некие "уникальные" особенности жизни народа. Как доказывает мировой опыт, именно такого рода аргументами прикрываются для обоснования существования авторитарных, недемократических по своей сути политических режимов (например, фашистских режимов или же режимов, созданных в республиках Средней Азии).

Следует подчеркнуть, что характер действующего политического режима в России определяется учеными по-разному. Так, С.А. Кареева определяет его как переходный <13> (правда, непонятно, от чего к чему), В.С. Нерсесянц - как сочетание элементов авторитаризма с либерализмом <14> (как показывают последние годы президентства В.В. Путина и Д.А. Медведева, этот либерализм характеризует только отношения внутри самой рекрутированной тандемом элиты), М.В. Баглай - как политический центризм <15> (причем какой центризм автор имеет в виду, понять почти невозможно), В.Е. Гулиев характеризует современный российский политический режим как либерально-демократический, подверженный, однако, авторитарным тенденциям и склонный к репрессивно-антиправовым явлениям <16>.

<13> Кареева С.А. Политический режим как элемент формы государства (теоретико-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СГАП. Саратов, 1997. С. 20.
<14> Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 1999. С. 256.
<15> Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в современной России // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 17.
<16> Гулиев В.Е. Протодемократическая государственность: актологическая феноменология отчуждения // Право и политика. 2001. N 5. С. 5 - 6.

По нашему мнению, авторитарные тенденции в формировании российского политического режима только усиливаются, при ослаблении демократических институтов и апатии со стороны большинства населения. При этом неважно, как именовать российский политический режим, - однозначно то, что демократическим его назвать просто нельзя. Этот режим постепенно эволюционирует в направлении антидемократических режимов республик Средней Азии и Китая, адсорбируя элементы и практики, призванные усилить репрессивную составляющую государственного механизма при одновременном ослаблении гарантий защиты индивидуальных прав и свобод.

Политические партии, НКО и СМИ как субъекты политической системы: жесткий контроль со стороны государства

Строительство так называемой вертикали власти началось после становления режима президентской власти В.В. Путина с институционализации партий как вначале основных, а потом и единственных субъектов, имеющих право участвовать в выборах. До принятия Закона о политических партиях в 2001 г. действовавшее тогда законодательство, а именно Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <17> и законы о выборах позволяли участвовать в выборах большому числу общественных организаций, которые имели политические цели.

<17> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

С принятием Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <18> политические партии стали главным субъектом, участвующим в выборах по пропорциональной системе. А Федеральным законом от 23 июня 2003 г. N 85-ФЗ "О внесении изменения в статью 36 Федерального закона "О политических партиях" и внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <19> все иные общественные объединения были лишены права выдвигать кандидатов на выборные должности самостоятельно.

<18> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
<19> СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2574.

До 2003 г. в Российской Федерации Министерством юстиции было зарегистрировано 59 партий <20>. К июлю 2003 г. прошли перерегистрацию по новому Закону и получили право участвовать в выборах в Госдуму 44 партии. При этом до 1999 г. в России было зарегистрировано более 180 политических партий.

<20> Политические партии, НКО и СМИ как субъекты политической системы: взаимоотношения с государством // Коммерсантъ. 2011. N 64(4605).

В декабре 2004 г. в Закон внесены поправки, увеличившие минимальную численность членов партии до 50 тыс. человек, а число региональных отделений - до 50. В 2006 г. Федеральная регистрационная служба выявила 16 партий, не соответствующих новым требованиям Закона. В 2007 г. 12 из них были ликвидированы по решению Верховного Суда РФ. Среди них - Республиканская партия, Евразийский союз, Партия мира и другие. Еще ряд партий преобразовались в общественные объединения, самоликвидировались и влились в другие партии. В итоге к декабрю 2007 г. право на участие в думских выборах осталось лишь у 15 партий.

В 2008 - 2009 гг. процесс укрупнения партийной системы продолжился. В частности, Верховный Суд РФ ликвидировал Партию возрождения России, которая в течение пяти лет не участвовала в избирательных кампаниях. Решения о самоликвидации приняли Партия социальной справедливости (вошла в "Справедливую Россию"), СПС, Демократическая партия России и "Гражданская сила" (учредили "Правое дело"). В итоге к 2010 г. в стране осталось семь зарегистрированных партий - за прошедшие десять лет их количество сократилось на 88%.

Первоначально количественный состав членов партии был установлен в 10 000 человек (до 20.12.2004), а уже через три года в Закон были внесены поправки, увеличившие требования к численности партии в пять раз, до 50 000 человек <21>. Следует подчеркнуть, что требования к созданию политических партий, принятию ею устава, проведению съездов, утверждению структуры ее органов постоянно усложнялись, а полномочия государственных органов только увеличивались <22>.

<21> Федеральный закон 20 декабря 2004 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" // СЗ РФ. 2004. N 52 (часть 1). Ст. 5272.
<22> Например, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104) партии обязали ежегодно представлять в уполномоченные органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, о своих структурных подразделениях. В 2009 г. появилось положение, согласно которому Уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений (Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. N 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий" // СЗ РФ. 2009. N 18 (1 ч.). Ст. 2155).

Как справедливо отмечалось в литературе, налицо было "нескрываемое движение к двухпартийной, а на деле псевдопартийной системе. Усилилось влияние государства на политические партии, произошло сокращение числа политических партий в Российской Федерации. Одновременно государством создается привилегированная партия, которую искусственно возводят в партию власти при одновременном ущемлении прав оппозиционных партий" <23>.

<23> Волкова Е.А. Куда идет законодательство о политических партиях // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 32.

Фактически данное положение противоречило не только Конституции Российской Федерации (в части равного права каждого гражданина на создание и участие в деятельности общественных объединений), но и нормам Международного пакта о гражданских и политических правах (п. 1 ст. 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 11), согласно которым каждый человек имеет право на свободу объединения (ассоциации) с другими лицами.

Примечательно, что Конституционный Суд Российской Федерации несколько лет назад дал правовое обоснование законодателю на уменьшение числа политических партий. Суд пришел к выводу, что установление количественных критериев создания политической партии "само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если - в нарушение конституционного принципа многопартийности - на их основании будет создана лишь одна политическая партия" <24>. На основании нескольких решений Конституционный Суд последовательно обосновывал конституционность все новых ограничений права на объединение, в части установления различных запретов на создание и деятельность политических партий <25>. Если внимательно изучить принятые Судом решения, то можно сделать вывод, что правовые аргументы фактически заменены тезисами политической целесообразности, в части обоснования жесточайших требований к колоссальной численности партий. Суд указывал, что "требования к численности политической партии в целом и ее региональных отделений... диктуются соответствующим этапом становления партийно-политической системы" <26>.

<24> Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.
<25> В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина" (СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 526) судом было признано конституционным положение Федерального закона "О политических партиях", ограничивающее создание партий по национальному или религиозному признаку, со ссылкой на то, что "религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично", "партия, исходя из своего политического предназначения, создается не для выражения и защиты тех или иных религиозных интересов, - в этих целях могут создаваться соответствующие общественные объединения в иных установленных законом организационно-правовых формах, а "привнесение в сферу политики (а значит, в сферу борьбы за власть) дифференциации по религиозному признаку, которая может приобрести и национальный оттенок, чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие (в частности, на славянско-христианскую и тюркско-мусульманскую)"; Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" (СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989) Суд обосновал тезис, что для функционирования "многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции Российской Федерации, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации" требуются "только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии".
<26> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989.

Таким образом, становление реальной конкурентной партийной системы было заменено "искусственным" формированием "сверху" "псевдомногопартийности", посредством установления законодательных норм, ограничивающих свободу объединения в партии и предъявления требований, направленных на произвольное сокращение числа политических партий. При этом нормы закона допускали и допускают возможность субъективного толкования Министерством юстиции РФ и судами правомочий, определяющих проверку требований закона о численности партий, и вмешательство во внутреннюю деятельность партий. Указанный тезис находит подтверждение в решении Европейского суда по правам человека от 12 апреля 2011 г. по делу Республиканской партии против России <27>. Так, Суд провел сравнительный анализ законодательств двадцати одного государства - члена Европейского совета. В большинстве стран требования к численности членов не превышают нескольких сотен человек, а ведущие европейские демократии (Австрия, Франция, Германия, Италия и Испания) вообще не предъявляют требования к численности партий. А требования к открытию региональных отделений есть только в двух странах (Украине и Армении).

<27> URL: www.ryzkov.ru/ pg.php&id=8690.

Суд совершенно справедливо, причем со ссылкой на ранее принятые решения, указал, что "власти не должны вмешиваться во внутреннее организационное функционирование объединений до такой степени, что это может привести к серьезным последствиям, чтобы обеспечить соблюдение объединением каждой отдельной формальности, предусмотренной его уставом". Он отметил, что "российское законодательство не предусматривало никаких правил и процедур созыва региональных собраний или выбора делегатов для общего собрания. Также оно не устанавливало требования относительно протоколов таких собраний. И в этой связи Европейский суд логично посчитал, что объединение само должно определять способ организации его собраний. Также само объединение и его члены, а не органы государственной власти, должно гарантировать соблюдение данного вида формальностей тем способом, который указан в его уставе.

Кроме того, уполномоченные органы были наделены фактически произвольными правами по контролю за деятельностью партий (ежегодное представление подробных отчетов, проверки численного состава партий), что, как подчеркнул Европейский суд, не имеет правового и фактического обоснования, когда применяются такие инвазивные меры, подвергающие политические партии частым и всеобъемлющим проверкам и постоянной угрозе ликвидации на официальных основаниях. Если такие ежегодные проверки направлены на то, чтобы убедиться в наличии у партии настоящей поддержки среди населения, то результаты выборов будут самой лучшей мерой такой поддержки.

Также Европейский суд посчитал неправомерной практику запрета региональных партий, введенного в 2001 г., так как в Европейском совете такое законодательное ограничение установлено только в Грузии. При этом Конституционный Суд РФ, как всегда, одобрил легализацию этого запрета в Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П. Но само это обоснование не имеет ничего общего с правовой аргументацией - это классические аргументы политической целесообразности, заслуживающие цитирования. Суд указал, что "федеральный законодатель... принимая Федеральный закон "О политических партиях", связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Такое структурирование политического пространства направлено против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества" <28>.

<28> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой общественно-политической организации "Балтийская республиканская партия" // СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.

Последние шаги (2012 г.) по уменьшению минимальной численности для создания политической партии в России говорят не только о движении к демократизации соответствующих процессов, но также и о том, что данный вопрос нуждается в изучении с позиций объективности и обоснованности предпринимаемых решений. И было бы интересно узнать, какие пояснения приведет Конституционный Суд РФ для увязки своих прежних постановлений с последними законодательными новеллами об уменьшении минимальной численности политической партии до 500 членов.

Следует отметить, что за последние десятилетия многократно были ужесточены законодательные требования и к общественным объединениям, особенно в области контроля и отчетности за их деятельностью. Так, Федеральным законом от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <29> были установлены требования информировать федеральный орган государственной регистрации об объеме получаемых общественным объединением от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании по форме и в сроки, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, а также введены ежегодные проверки деятельности общественных объединений, и возможность применения мер ответственности (от предупреждения до прекращения деятельности) за непредставление сведений уполномоченному органу (Министерству юстиции), ограничения на участие иностранных граждан в деятельности общественных объединений <30>. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" <31> упростил процедуру приостановления деятельности общественных объединений, вместо судебного порядка предусмотрев внесудебный (прокурор или Минюст). Федеральным законом от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" <32> были внесены изменения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", согласно которому введен предельно усложненный порядок регистрации иностранных некоммерческих организаций на территории России.

<29> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 282.
<30> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 282.
<31> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3029.
<32> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 282.

В отношении средств массовой информации следует сказать, что формально, с помощью законодательных ограничений их деятельность фактически не была затронута государственным контролем. Но цель государства - взять по контроль федеральные электронные СМИ - была очевидна. Нельзя не согласиться с С.А. Денисовым в выстраивании государственной политики "огосударствления" СМИ и тотального контроля за гражданским обществом. "Сначала под контроль государства берутся основные средства массовой информации (в первую очередь телевидение), через которые можно управлять общественным сознанием, затем ликвидируются или маргинализируются демократические партии и движения, ставятся под контроль выборы в органы власти. Человек, решившийся реализовать свое конституционное право на участие в митинге или демонстрации в поддержку оппозиции, знает, что это может закончиться избиением его милиционерами и задержанием на какое-то время. 2006 - 2008 гг. стали периодом осуществления мероприятий по удушению конфликтующих с бюрократией неправительственных правозащитных объединений" <33>.

<33> Денисов С.А. Возвращение к тотальному контролю за населением // Право, общество, образование в современной России: грани и механизмы взаимоотношений. Материалы научно-практической конференции. Екатеринбург: Издательство Гуманитарного университета, 2007. С. 116 - 122.

При этом законодательство формально не ограничивает процессы создания и деятельности СМИ. Можно выявить лишь случаи, связанные с уточнением процедур регистрации и применением ответственности, а также ограничением свободы информации в виде запрета на распространение информации определенного типа <34>.

<34> Например: Федеральный закон от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации" // СЗ РФ. 2011. N 25. Ст. 3535.

Единственным вторжением в право журналистов излагать свою позицию на страницах СМИ является введение в закон нормы, запрещающей "распространение материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов" <35>. Также было ограничено право иностранных компаний или российских компаний с преобладающим участием иностранного капитала (более 50% уставного капитала) учреждать средства массовой информации в виде организаций, осуществляющих телевещание. Цель этого запрета очевидна - сделать невозможным телевизионное вещание на большую часть территории страны, средств массовой информации, не подконтрольных государству, ведь в настоящее время все общероссийские телеканалы напрямую или косвенно находятся под полным государственным контролем <36>.

<35> Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму" // СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3452.
<36> ОРТ, НТВ, "Россия", "Звезда", "ТВ-Центр" контролируются государством или государственными компаниями через владение контрольными пакетами акций, а такие каналы, как "РенТВ", "ТНТ" или "5-й канал", находятся в собственности бизнесменов, которые близки в силу "дружеских" и иных межгрупповых связей к В.В. Путину.

На уровне субъектов Федерации ситуация несколько лучше, по крайней мере, сохраняются "частные" телерадиокомпании, но на уровне муниципалитетов практически все печатные и частично телевизионные СМИ контролируются государством. Например, в Красноярском крае более 90 процентов печатных СМИ, действующих на уровне муниципальных образований, учреждены Правительством края.

Кроме того, нельзя не сказать и еще об одном явлении, свойственном современной России, а именно: "клонирование" на общегосударственном и региональном уровнях "искусственно выращенных" институтов якобы гражданского общества - общественных палат. На федеральном уровне указанный государственный (?!) орган появился в 2005 г. посредством принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" <37>. К ее основным формам деятельности относятся: подготовка доклада о состоянии гражданского общества, общественный контроль за деятельностью органов власти, общественная экспертиза проектов законов, выдвижение и поддержка гражданских инициатив и т.д.

<37> СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

Аналогичные структуры появились "как под копирку" в большинстве субъектов Российской Федерации. Так, в Красноярском крае деятельность Гражданской ассамблеи (Общественной палаты) регламентируется краевым Законом <38>, и ее полномочия очень сходны с аналогичными правами федеральной структуры. Правда, ее состав несколько отличается. В крае имеется 14 общественных палат, в которые входят представители общественных объединений (от экологической до палаты экономического развития, конкурентоспособности и предпринимательства), но при этом полномочия по взаимодействию с государственными органами принадлежат Совету ассамблеи, состав которого формируют губернатор (7 членов), Законодательное Собрание (7 членов) и сами палаты (14 членов), а председателя Совета согласует губернатор.

<38> Закон Красноярского края от 9 июня 2011 г. N 12-5975 "О Гражданской ассамблее Красноярского края" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2011. N 32(473).

Абсолютно понятно, что создание такого рода институтов является примером "имитации диалога с обществом", при этом сделать его пытаются понятным и контролируемым со стороны государства <39>. В нормальном демократическом обществе такого рода институты являются просто излишними, их роль выполняют обычные общественные организации, партии и СМИ.

<39> Грудцына Л.Ю. Выборы без выбора, или Новое избирательное законодательство как индикатор отмирания элементов демократии в России // Адвокат. 2006. N 12. С. 86.

Выборы и референдумы в современной России как характеристика демократичности режима. Система с "доминирующей" партией

За прошедшие годы правления так называемого тандема в России была сформирована избирательная система, предоставляющая как прямые, так и "косвенные" привилегии так называемой доминирующей партии, т.е. "Единой России", и консервирующей стандарты выборов, выгодные для авторитарной власти. Каковы же аргументы положены автором в основу этого тезиса?

Строительство избирательной системы под единственную политическую силу началось с принятия Федерального закона "О политических партиях", который предельно сузил возможности создания новых партий, процедуры реорганизации имеющихся и ввел множество барьеров для деятельности партий, о чем было написано ранее.

В дальнейшем самые серьезные изменения начались с 2004 г., сразу после бесланского теракта. Именно это трагическое событие послужило предлогом для отмены прямых выборов губернаторов субъектов Российской Федерации и замены их совершенно неоправданной и не соответствующей демократическим основам конституционного строя системой "наделения полномочиями" по инициативе Президента РФ региональными законодательными органами, причем под угрозой их роспуска за несогласие с президентской кандидатурой.

В дальнейшем изменения пошли по нарастающей. Вначале законодательно был закреплен переход от смешанной к пропорциональной избирательной системе при формировании Государственной Думы Российской Федерации <40>. Затем в этом же году были запрещены избирательные блоки на всех выборах <41>.

<40> Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
<41> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.

Все эти изменения имели целью добиться так называемого конституционного большинства одной партии в Государственной Думе, запугав граждан перспективой хаоса и террористической войны и обозначив Президента как общенационального безальтернативного лидера, опирающегося на единственную партию - "Единую Россию" <42>. Отмена блоков и мажоритарной системы были необходимы для снижения электоральных возможностей партий по отбору голосов у "ЕР" и одновременно для отсечения от участия в избирательном процессе популярных региональных депутатов, не связанных с партийными интересами.

<42> А конституционное большинство в Государственной Думе было необходимо для проведения в дальнейшем реформы Конституции с целью увеличить сроки полномочий Президента и Государственной Думы. Можно только догадываться, какие планы были у архитекторов поправок к Конституции, но были вполне реальны поправки, направленные на отмену ограничений по избранию не более чем на два срока подряд.

С отменой мажоритарной системы выборов по территориальным округам, как верно отмечается в литературе, резко снизилась роль депутатов в решении вопросов местного значения и их связи с избирателями, тем более что избиратели вот уже полтора десятилетия лишены возможности принимать решения по отчетам депутатов и права их отзыва <43>.

<43> Литвиненко И.В. Чей посланец депутат и кого он представляет в нынешней России? // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 8. С. 20.

Следующим этапом избирательной реформы, инициированной для укрепления личной власти главы государства с опорой на единственную партию, стали изменения в избирательном законодательстве, которыми были введены запрет голосования "против всех" <44> и отмена обязательной явки на выборах (20% от общего количества избирателей) <45>.

<44> Федеральный закон от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)" // СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3125.
<45> Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5303.

Уже в то время отдельные ученые четко видели причину указанных преобразований и отмечали угрозу демократическому строю и основам народовластия. Так, А.Ф. Ноздрачев справедливо указывал, что "участие народа в управлении государством свелось к нулю, политические партии превратились в придаток государственного аппарата либо в корпоративные кланы, цели которых не всегда совпадают с интересами широких слоев населения" <46>.

<46> Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 14.

Так, отмена порога явки уже неоднократно приводила к курьезным и одновременно печальным случаям, когда на муниципальных выборах побеждали кандидаты, за которых голосовал один или два избирателя <47>.

<47> В Хабаровске, например, явка избирателей составила всего 14%, а в Матвеевском сельсовете в Курганской области к урне для голосования пришли всего два человека - кандидат в депутаты и его приятель, что по новым правилам обеспечило 100-процентное избрание кандидата депутатом. См.: Урны грязи не боятся // Новая газета. 2007. N 18(1238). С. 3.

Нельзя одобрить эти изменения федерального законодательства, так как упразднение порога явки фактически играет на руку манипуляторам от выборов. Хотя в научном сообществе отмена порога явки отдельными авторами, безусловно, поддерживалась с весьма интересной аргументацией. Так, например, Н.В. Артамонова доказывала, что запрет в отношении установления обязательности явки избирателей служит дополнительной гарантией принципа добровольности выборов, кроме того, установление порога явки избирателей оказывает определенное психологическое давление на избирателей <48>.

<48> Артамонова Н.В. Абсентеизм избирателей в контексте принципа свободных выборов // Адвокат. 2006. N 11. С. 92.

По нашему мнению, такого рода "объяснение" мало связано с наукой и зиждется на элементарном политически ангажированном обосновании любой реформы, выгодной власти. Действительно, с формальной точки зрения отмена нижнего порога явки избирателей соответствует мировому опыту, ведь практически нигде в мире, по крайней мере среди развитых демократических стран, его не существует. Но в этих странах развитые демократические традиции, независимые суды и избирательные органы, сформировавшееся и стабильное избирательное законодательство, когда можно не волноваться за соответствие воли избирателей результатам выборов. Кроме того, отсутствие порога явки в большинстве демократических государств объясняется тем, что "его наличие определенно принуждает граждан к участию в выборах ради самих выборов. Конечная цель избрания народного представителя здесь находится в тени задачи "добора статистов" для признания выборов действительными" <49>. На Западе, если человек не идет голосовать, значит, его все устраивает, и он просто соглашается с выбором других. В России избиратели все чаще не ходят голосовать именно потому, что их не все устраивает, и отмена минимальной явки в условиях явного доминирования одной партии просто создает прецедент бойкота выборов <50>.

<49> Рябчиков Р.В. Современное понимание принципа свободных выборов в синтезе международного и национального толкования // Международное публичное и частное право. 2008. N 1. С. 32.
<50> Старостенко К.В. Система выборов в Российской Федерации: ограничение политического многообразия // Общество и право. 2008. N 1. С. 73.

К чему же привела отмена порога явки в российских условиях, даже не имея в виду редкие курьезы на муниципальных выборах? Партии стараются всеми силами мобилизовать свой электорат и понизить явку на выборы сторонников оппозиционных партий. Появляются избирательные "технологии", когда один член партии обязан привести на выборы не менее 10 своих родственников, друзей и близких. Такие требования предъявляются руководителями бюджетных учреждений, органов местного самоуправления, командирами воинских частей, правоохранительных органов и т.д. к своим подчиненным, с целью обеспечить явку и голосование за "ту самую" партию. Фактически работа с избирателями даже для правящей партии превратилась в формальность, а вся активность сосредоточилась только в период самих выборов.

Как показали выборы в 2000-х, эти меры привели к резкому росту абсентеизма, т.е. попросту к бойкоту выборов со стороны самых активных в экономическом и интеллектуальном смыслах слоев населения. В этом плане даже "обязательные выборы" (с наказанием за неявку) представляются более демократичными с точки зрения выражения интересов народа и легитимации власти, чем голосование без порога явки. Следует согласиться с тем, что "отмена нормы о пороге явки избирателей, при котором выборы считаются состоявшимися, выхолащивает саму идею участия народа в государственном строительстве, позволяя правящей элите оставаться у власти сколь угодно долго. Становится декоративной норма ст. 32 Конституции РФ, согласно которой избирательные права можно определить как правомочия гражданина участвовать в управлении делами государства посредством выборов" <51>.

<51> Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: Формула права, 2005. С. 30.

Что касается отмены графы "против всех" в избирательном бюллетене, то эта модернизация выборного законодательства имела целью отнюдь не упрочение демократических принципов народовластия и правового государства, а наоборот, привела к сужению избирательных прав граждан России. Правда, всегда находятся сторонники оправдать любое властное решение, и в этом случае аргументация свелась к следующим тезисам: данной графы в избирательном законодательстве ряда стран нет; цели реализации избирательных прав граждан имеют подчиненную роль перед целями формирования органов власти, у них также разная природа и мотивация.

Действительно, во многих развитых демократиях и даже в развивающихся странах право не предоставляет избирателям голосовать "против всех", но это ограничение восполняется реальными гарантиями свободы выборов как с точки зрения свободы выбора между десятками, а иногда и тысячами партий (например, в Индии их существует более тысячи), так и гарантиями соответствия волеизъявления его результатам (независимые суды и избирательные органы, отсутствие вмешательства государственных органов в политические процессы и партийное строительство и т.д.). Аргументы политической целесообразности имеют вообще мало общего с правом. Об этом очень точно написал один из наиболее уважаемых российских конституционалистов В.Т Кабышев: "Исключение графы "против всех", по сути, есть законодательное ограничение свободы выборов. Это ограничение антиконституционно. Свободные выборы как институт конституционного строя России ограничиваются политической целесообразностью, целью определенных политических сил искусственно формировать построение партийной системы" <52>.

<52> Кабышев В.Т. Конституционная парадигма России на рубеже тысячелетий // Журнал российского права. 2008. N 12. С. 49.

Еще одной мерой, направленной на ограничение политической конкуренции, а значит, и на ограничение избирательных прав, стали законодательные ограничения на ведение агитации против конкурентов на выборах. В 2006 г. зарегистрированные кандидаты и партии лишились права критиковать своих оппонентов в ходе агитации на каналах организаций, осуществляющих телевещание, в целях недопущения "создания отрицательного отношения избирателей к оппонентам" <53>. Это же явный нонсенс - избиратели лишились права в ходе теледебатов и иных признанных мировой практикой форм политической борьбы узнавать об ошибках, а иногда и о преступных деяниях, совершенных кандидатами или руководством политических партий. Ни в одной из развитых демократических стран таких драконовских ограничений на агитацию не существует, да это и просто невозможно. Очевидно, что это сделано исключительно в интересах политической целесообразности - оградить правящую партию и ее лидеров от критики в ходе публичной избирательной кампании.

<53> Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5303.

Установление же "заградительного барьера" в 7% на выборах в Государственную Думу <54> было нацелено на полное отсечение либеральных партий (СПС и "Яблоко") от получения мандатов парламентариев в Государственной Думе. Их электоральный потенциал всегда был слаб, и даже в лучшие годы не превышал 6 - 9%. И действительно праволиберальные партии уже не смогли попасть ни в одну Думу, избранную после введения этих поправок, а в регионах после заимствования федеральных норм эти партии также утратили представительство в региональных законодательных органах. В соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 12 мая 2009 г. <55>, политическая партия, чей избирательный список получает между 6 и 7% голосов, получает места в Государственной Думе, в то время как партия, которая получает 5 и 6% голосов, получает одно место. В 2013 г. барьер будет понижен до 5% <56>, и эти "подачки" от правящей партии, которыми ни одна из оппозиционных партий так и не смогла воспользоваться, будут отменены.

<54> Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.
<55> Федеральный закон от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2391.
<56> Федеральный закон от 20 октября 2011 г. N 287-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 43. Ст. 5975.

К сожалению, объем рассматриваемых ограничений, установленных правящим режимом для использования институтов прямой демократии за последние 7 - 8 лет, весьма масштабен, и вряд ли возможно детально проанализировать все эти меры в одной статье. Так, например, требует отдельного рассмотрения вопрос о законодательстве, регламентирующем проведение референдума. Ведь после принятия нового Федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации в 2004 г. его проведение стало фактически невозможным. Это Закон, который де-факто запрещает референдум, так как соблюдение всех его требований просто недостижимо. Как правильно отмечают В.О. Лучин и А.В. Мазуров, "новые условия подготовки и проведения референдума беспрецедентно ужесточены, забюрократизированы и не имеют с демократией ничего общего" <57>.

<57> Лучин В.О., Мазуров А.В. Новый Закон о референдуме // Право и политика. 2004. N 8. С. 9.

Гипертрофия личной власти главы государства или суперпрезидентская республика

Формально-юридически Россия отвечает некоторым минимальным требованиям полупрезидентской формы: Президент РФ избирается народом, существует дуализм исполнительной власти (Президент и премьер-министр, возглавляющий Правительство), Президент наделен существенными полномочиями, Правительство ответственно перед Президентом и Государственной Думой, которая может быть распущена Президентом в четко оговоренных Конституцией случаях, при назначении Председателя Правительства требуется согласие нижней палаты парламента, депутаты Государственной Думы не могут совмещать свой мандат с правительственной должностью <58>. Но в реальности (как правовой, так и фактической) ответ на вопрос, какая же все-таки форма правления существует в России, остается открытым. В науке по этому поводу высказаны три позиции в отношении существующей в России формы правления: полупрезидентская республика <59>, президентская республика <60> и некая уникальная российская форма <61>.

<58> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 123; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2006. С. 152; Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. N 10. С. 16; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зерцало, 1998. С. 272; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. М., 2001. Т. 1. С. 332.
<59> Баглай М.В. Указ. соч. С. 123; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. соч. С. 332; Конституционное право России. М.: НОРМА, 2007. С. 106; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 152; Краснов М.А. Указ. соч. С. 16; Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: НОРМА, 2005. С. 136.
<60> Керимов А.Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М., 2001. С. 12 - 13; Суворов В.Н. Президент и Правительство Российской Федерации: конституционные проблемы взаимоотношений // Труды МГЮА. 1999. N 4. С. 8; Эбзеев Б.С. Предисловие. В кн.: Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. М., 2000. С. 8; Чиркин В.Е. Постсоциалистическое государство XXI века // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 16 - 17.
<61> Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2005. Т. 1. С. 204; Авакьян С.А. Президент Российской Федерации: эволюция правового статуса // Вестник Моск. ун-та. Серия "Право". 1998. N 1; Авакьян С.А. Конституция России: сложный юбилей // Российская Федерация сегодня. 2003. N 22; Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. N 8. С. 72; Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М.: ГУ - ВШЭ, 2002. С. 275 - 288; Шевцова Л.Ф. От России Ельцина к России Путина: эволюция политической системы. В кн.: Европа: вчера, сегодня, завтра / Институт Европы РАН; Ред. кол. РАН: Н.П. Шмелев и др. М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2002. С. 483 - 499; Куров А., Ситников А. Полномочный до чрезвычайности // Коммерсант Власть. 2004. N 37. С. 28 - 31.

С нашей точки зрения, более правильно для характеристики формы правления, заложенной в российской Конституции, как, впрочем, и в моделях стран Латинской Америки, Африки и Азии, использовать иное понятие, которое уже активно задействовано в политологических исследованиях <62>, а именно - суперпрезидентская республика. Фактически этот термин весьма подробно и наглядно иллюстрирует факт возвышения президента над иными ветвями власти, когда именно глава государства приобретает, по меткому выражению Ю.А. Тихомирова, "облик типичного вождя (по французской терминологии - "монархического президента"), дарующего права и свободы гражданам и гарантирующего сохранение немногих оставшихся в условиях российской действительности атрибутов республиканской формы правления" <63>. Не следует бояться и того, что данный термин имеет якобы неправовое содержание, ведь мы прекрасно используем в рамках теории конституционного права множество понятий, имеющих широкое применение как в политологии, так и в иных науках ("правовое государство", "форма государства", "государственный или политический режим", "политическая система" и т.д.).

<62> Закс В.А. Российский парламент как орган сословного представительства: о нарушении принципа демократии при формировании Совета Федерации // Критический обзор законодательства // Свободная мысль XXI. 2002. N 4. С. 69; Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности // Государство и право. 1995. N 1. С. 108.
<63> Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 150 - 151.

За последние 10 лет последовательно расширены полномочия Президента РФ в части формирования иных высших органов государственной власти РФ, ее субъектов, а также субъектов экономической деятельности, научных центров. Причем почти в половине случаев эти полномочия не соответствуют положениям российской Конституции. Рассмотрим и обоснуем этот тезис на конкретных примерах.

  1. В начале в 2004 г. парламент лишился права самостоятельно выдвигать кандидатуры председателя и заместителя председателя Счетной палаты РФ, и это право перешло к Президенту РФ <64>. В 2007 г. по инициативе главы государства был полностью изменен порядок формирования Счетной палаты: Совет Федерации и Государственная Дума были лишены права самостоятельно определять кандидатуры не только руководства Счетной палаты, но и всех его аудиторов, и это право перешло к главе государства <65>. То есть главный орган финансового контроля страны, во всех странах формируемый и подчиняющийся парламенту, в нашей стране находится в зависимости от Президента.
<64> Федеральный закон от 1 декабря 2004 г. N 145-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4844.
<65> Федеральный закон от 12 апреля 2007 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в статью 6 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1829.
  1. В 2005 г. Президент посредством принятия поправок <66> в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <67> сосредоточил в своих руках полномочия по формированию исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, де-факто назначая губернаторов. Ведь процедура "наделения полномочиями" является очередной имитационной практикой, когда выбора региональный парламент просто лишен: за отказ от согласования президентской кандидатуры он будет распущен. Также, как отмечается в литературе, "вертикаль сформировалась по всем ветвям власти... что же касается губернаторов, то, поскольку им дали возможность править своими регионами более чем два срока, т.е. больше, чем Президент РФ, они стали просто ручными" <68>.
<66> Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
<67> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<68> Ведяхин В.М. О форме Российского государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 6. С. 7.
  1. В 2009 г. последний из высших судов - Конституционный Суд - лишился элементов независимости, имевшихся у него с момента основания, т.е. выбора его руководства самими судьями. Согласно поправкам в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <69> кандидатуры Председателя и заместителей Председателя Суда вносятся Президентом РФ в Совет Федерации для их назначения. А в 2010 г. у судей Конституционного Суда были изъяты и права по досрочному прекращению полномочий Председателя Суда и его заместителей - это право перешло к Совету Федерации по представлению Президента <70>.
<69> Федеральный конституционный закон от 2 июня 2009 г. N 2-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2754.
<70> Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5742.
  1. Президент создал целый ряд квазигосударственных органов, которые были призваны расширить его влияние на субъекты Федерации и институты гражданского общества. Это создание Государственного совета <71> и формирование системы федеральных округов с надстроечными параллельными структурами силовых органов <72>, формирование Общественной палаты РФ <73>. Ни одна федерация в мире не имеет такой сложной системы территориального деления, когда субъекты федерации образуют муниципальные единицы и одновременно сами субъекты распределены в некие "округа", в которых действуют целый ряд территориальных подразделений федеральных органов (причем фактически они дублируют функции таких же территориальных подразделений, созданных в каждом субъекте федерации).
<71> Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 36. Ст. 3633.
<72> Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.
<73> Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
  1. В 2007 г. президент получил право единолично формировать высшее руководство государственных корпораций (Росатом <74>, Ростехнологии <75>, "Олимпстрой" <76>, Внешэкономбанк <77>). В 2009 г. главе государства были предоставлены полномочия по назначению ректоров двух ведущих вузов страны - МГУ и СПбГУ <78>.
<74> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.
<75> Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2007. N 48 (2 ч.). Ст. 5814.
<76> Федеральный закон от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.
<77> Федеральный закон от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562.
<78> Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете" // СЗ РФ. 2009. N 46. Ст. 5418.
  1. Колоссальную значимость обрел такой совещательный орган при Президенте, как Администрация Президента РФ <79>. Количество структурных подразделений в администрации последовательно увеличивалось и достигло более чем 100 (в 1991 г. было всего 13), а численность сотрудников выросла, по оценкам экспертов, с нескольких десятков до более чем 1500 человек (по данным Росстата на 2010 г.) <80>. Деятельность Администрации Президента РФ дублирует реализацию многих полномочий Правительства РФ, ее структура выстроена таким образом, чтобы под контролем президентских чиновников находились все сколько-нибудь значимые сферы жизни общества <81>.
<79> Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. N 400 "Об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188.
<80> URL: http:// pravo.ru/ news/ view/ 43079/.
<81> Первоначально при создании института президентства предполагалось, что администрация станет вспомогательным органом при главе государства, выполняющим исключительно совещательные функции и обеспечивающие деятельность главы государства (протокол, делопроизводство, подготовка актов главы государства и проч.). Фактически администрация Президента осуществляет тотальный контроль за политическими партиями, региональными государственными органами, органами местного самоуправления.

По подсчетам М.А. Краснова, с 2000 по 2011 г. Президент РФ законодательно оформил за собой 115 полномочий, которые выходят за рамки предусмотренных Конституцией РФ. Кроме того, 77 полномочий закреплены за главой государства, они, по мнению автора, находятся в рамках уточнения конституционных функций и общих полномочий, указанных в Конституции <82>. М.А. Краснов на основе анализа полномочий главы государств при трех Президентах РФ, пришел к выводу, что наблюдается рост числа полномочий, не соответствующих Конституции, принятых в период президентства В.В. Путина и Д.А. Медведева <83>.

<82> Краснов М.А. Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 4(83). С. 7.
<83> Так, если при Президенте Б.Н. Ельцине соотношение было 76 на 24, то при В.В. Путине уже - 57 на 43, а при Д.А. Медведева - 54 на 47 (в процентах). См.: Краснов М.А. Указ. соч. С. 7.

Кроме того, особо хочется отметить формирование практики "персонификации" отдельных регулятивных норм под конкретных лиц, назначаемых на высокие государственные должности. Так, в 2010 г. в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" были внесены поправки, согласно которым Председатель Конституционного Суда может занимать свою должность без ограничения предельного срока пребывания в ней, норма стала адресной для действующего Председателя КС <84> (ни один российский судья там правом не пользуется). В 2007 г. с целью назначения членом ЦИК РФ ее нынешнего председателя в Федеральный закон <85> была внесена поправка, согласно которой не требовалось иметь высшее юридическое образование для занятия данной должности, так как у планировавшегося председателя ЦИК этого образования не имелось.

<84> Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5742.
<85> Федеральный закон от 30 января 2007 г. N 6-ФЗ "О внесении изменения в статью 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 6. Ст. 681.

Резюмируя вышесказанное, следует сделать однозначный вывод о том, что Президент РФ сосредоточил в своих руках колоссальные полномочия, которые не снились ни одному главе государства в демократических странах. Гипертрофия властных полномочий Президента приводит не только к тому, что полностью уничтожается какая-либо конкуренция в высшей чиновничьей элите, но и к тому, что вся система государственного управления выстраивается под главу государства, теряя элементы прямой и обратной связи с населением, субъектами гражданского общества. Президент становится заложником своего понимания любой ситуации, ориентируясь либо на свои интересы и потребности, либо руководствуясь советами лиц, наиболее близких к нему.

Неутешительные выводы и надежды на перемены

Все это приводит к тому, что нарастает процесс делегитимации власти, когда в обществе растет понимание того, что действующая верховная власть не обладает доверием народа. Последние выборы в Государственную Думу показали, что значительная часть российских граждан не согласна мириться с тем, что власть манипулирует мнением людей, применяя как фальсификации с итогами голосования, так и просто устранив всех политических противников режима из легального правового поля политической борьбы. Реальная поддержка "Единой России" не превышает 30 - 35% в городской среде, и это явно демонстрирует Красноярский край, так как на протяжении ряда лет показатели партии по краю были на уровне среднего значения по стране. Тем более в крае выборы были сравнительно честными, по крайней мере, фактов удаления наблюдателей, переписывания протоколов и повторных подсчетов не было зафиксировано со стороны оппозиции. Полученные в итоге "ЕР" 36,7% являются достаточно точным отражением мнения избирателей, даже несмотря на то, что результаты оказались выше за счет голосования в ряде сельских районов, где инерция избирателей и административное давление со стороны руководителей сыграли свою роль, а также голосования в Норильске и нескольких северных районах, где аналогичные причины дали показатели на уровне 45 - 50%.

Абсолютно понятно, что действующие политические партии не представляют весь спектр воззрений, соответствующих интересам различных социальных групп. За последние годы власть целенаправленно ограничивала возможности по созданию новых партий с помощью административных мер, опорой которых являются "резиновые" нормы законодательства о политических партиях. Неоднократные попытки регистрации политической партии так называемой несистемной оппозицией (например, "Парнас") были заранее обречены на неудачу, так как власть просто не допускала образование иных партий, кроме вписанных в отстроенную "архитектуру" политической системы в стране. Люди в ходе голосования 4 декабря были намеренно лишены возможности выбора той политической силы, которая бы реально соответствовала их чаяниям и стремлениям к обновлению политической системы. Ведь так называемая системная оппозиция действует на основании неформальных соглашений с президентской властью, и голосование на парламентских выборах показало отнюдь не реальную поддержку той же КП РФ или ЛДПР, а протест граждан против "Единой России", так как иначе его выражать запрещено законом. И в этом смысле легитимность нынешней Думы неизмеримо уступает даже предыдущему созыву парламента.

И самое опасное - это отнюдь не митинги оппозиции или иные акции гражданского протеста. Реальную угрозу демократическим основам государственности будут представлять различные подпольные формирования и группы, которые будут организовывать радикальные формы протеста, вплоть до вооруженных акций против правоохранительных органов и спецслужб. И здесь власть осознала страшную опасность для страны такой политической перспективы (особенно на фоне событий арабской весны 2011 г.) и предприняла известный ход - возглавить перемены.

В этой связи действия Президента Д.А. Медведева были вполне логичны - объявить о начале политреформы (возвращение прямых выборов губернаторов, упрощение процедуры регистрации политических партий, отмена регистрации по подписям на выборах в Госдуму и региональные законодательные собрания, изменение принципов формирования Госдумы, сокращение числа подписей избирателей, необходимых для регистрации кандидата в Президенты РФ, и увеличение представительства партий в избирательных комиссиях).

Но проблема может быть в том, насколько вновь избранный Президент Российской Федерации реально продолжит путь реформ, объявленный его предшественником в последние месяцы своего пребывания на президентском посту. Если наметится линия на консервацию прежних политических практик, это - в сочетании с экономическим застоем во многих регионах страны и отраслях народного хозяйства - приведет к еще большему падению доверия к власти. Реальные перемены возможны только при условии, если вместо передачи власти "преемнику" <86> будут допущены реальные альтернативные выборы с участием кандидатов от различных партий и просто авторитетных лиц, и уж тем более необходимо возвращение полноценных выборов представительных органов публичной власти на всех уровнях. Только в этом случае у России будет шанс стать демократическим и правовым государством, как это декларирует наша Конституция.

<86> Примером уникальной политической практики, характерной для российского политического режима, является принятие решения о кандидате на пост Президента. Последние 12 лет кандидатуру нового главы государства предъявляет обществу предыдущий Президент, а политическая партия может лишь "оформлять" (одобрить, поддержать) этот выбор. Так случилось в 1999 г., когда Президент Б.Н. Ельцин передал бразды правления в руки В.В. Путина. То же самое произошло и в 2008 г., когда кандидатом в Президенты и своим преемником действующий Президент В.В. Путин объявил своего давнего соратника и друга Д.А. Медведева. Апофеозом такой сформировавшейся политической практики стал 2011 г., когда на съезде "Единой России" Председатель Правительства В.В. Путин прямо заявил, что вопрос о том, кто будет Президентом в 2012 г., они заранее решили еще в 2008 г. вместе с Д.А. Медведевым. Фактически мы наблюдаем уже сложившуюся практику игнорирования не только мнения населения, но и членов соответствующей партии, которые рассматриваются лидерами этой партии в качестве статистов, обязанных принять любое решение В.В. Путина. Уникальность ситуации заключается еще и в том, что В.В. Путин не является членом партии, а лишь ее "лидером". Конечно, такую практику нельзя признать соответствующей демократическим стандартам внутрипартийной системы выдвижения кандидатур на пост главы государства.

Представляется, что нынешняя конституционная форма правления требует изменения, так как не соответствует признанным демократическим образцам. Необходимо определиться именно с закреплением формы правления. Нужно выбрать парламентскую или президентскую модели, так как полупрезидентская и суперпрезидентская формы являются нестабильными и противоречивыми. По мнению автора, именно президентская форма является наиболее приемлемой в российских условиях, с позиции как наличия сильной исполнительной власти, так и независимого парламента. Для этого необходимо будет провести серьезную конституционную реформу, предполагающую: ликвидацию поста Председателя Правительства РФ и наделение Президента РФ статусом главы исполнительной власти; наделение Государственной Думы правомочиями по увольнению министров в отставку в результате импичмента в случае совершения ими конституционных правонарушений, подтвержденных судебным решением; увеличение оснований отрешения от должности Президента РФ, с одновременным упрощением данной процедуры; лишение права роспуска Государственной Думы по любым основаниям. Эти и ряд других мер требуют обсуждения, что вполне можно сделать на страницах настоящего авторитетного издания.