Мудрый Юрист

Конституционные основы российской государственности и их законодательное обеспечение

Хлопушин Сергей Николаевич, прокурор Вологодской области.

Автор статьи анализирует основы конституционного регулирования российской государственности. В статье рассматриваются проблемы законодательного обеспечения конституционных положений. Проблема реализации конституционных норм в законодательстве является одной из актуальных в конституционном праве.

Ключевые слова: Конституция, законодательство, государственность, конституционное право, конституционализм.

Constitutional foundations of the Russian statehood and their legislative provision

S.N. Khlopushin

Author of the article analyzes foundations of the constitutional regulation of the Russian statehood. Problems of the legislative provision of the constitutional regulations are considered in the article. The problem of the realization of the constitutional rules in legislation is one of the topical ones in constitutional law.

Key words: Constitution, legislation, statehood, constitutional law, constitutionalism.

Конституционный строй - это не только совокупность закрепленных Конституцией принципов, в соответствии с которыми должны находиться все другие конституционные положения, но и общественные отношения, складывающиеся на их основе, а также и текущее законодательство, обеспечивающее правовые гарантии реализации конституционных основ Российского государства и общества.

Демократический потенциал Конституции может сдерживаться, реализовываться непоследовательно, с отступлением от ее требований в силу разных причин: недостаточное ресурсное обеспечение - экономическое, политическое, идеологическое, правовое, что приводит, как пишет О.Е. Кутафин, к девальвации конституционализма. Именно в силу этих причин российский конституционализм сегодня, по мнению ученого, "носит в значительной мере характер мнимого конституционализма" <1>. О некоей ущербности конституционализма в зависимости от содержания Конституции и практики ее реализации говорят и другие авторы, указывая при этом, что эта ущербность в той или иной мере свойственна разным странам, в том числе и развитым капиталистическим государствам, ибо "в своем совершенном, развитом виде реальный конституционализм - идеал, к которому нужно стремиться. Поэтому применительно к той или иной стране можно говорить о степени развития конституционализма" <2>.

<1> Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 7.
<2> Конституция в XXI веке: Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2011. С. 82.

Российская Конституция - Конституция постсоветского периода отечественной истории, и печать этого периода, с сопутствующими ему особенностями, само собой, разумеется, лежит отчасти и на ней, а главное - на практике ее реализации. Конституция России - это важнейший юридический, политический и идеологический документ. Она - не декларация, которая имеет мало общего с реальностью (чем страдали советские конституции). Конституция - это акт по преимуществу юридико-нормативный, и потому совершенно закономерно в ней доминирует нормативно-правовое начало <3>, требующее своего адекватного развития в текущем законодательстве. В связи с этим очень важно определить стратегию развития системы законодательства, ее обновление и реформирование на основе конституционных принципов и ценностей.

<3> Укреплять и совершенствовать конституционный строй (интервью с Л.С. Мамутом) // Законодательство и экономика. 2003. N 12.

Конституционный строй и законодательство - развивающиеся системы. Этим обусловливается возможность и необходимость постановки вопроса об историчности закономерностей конституционного строя. Каждый крупный исторический период имеет свои законы. Но как только жизнь проходит данный период развития, он начинает управляться другими законами <4>. Эту мысль К. Маркса можно использовать в исследовании нынешнего состояния российского законодательства, находящегося на этапе всестороннего реформирования. Преобразование общественной жизни вообще ведет к перестройке законодательства, требует развития конституционного строя, задействования их новых закономерностей.

<4> Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 20 - 21.

Вопрос диалектики законодательства и конституционного строя - вопрос политико-правовой. Сложность и противоречивость политико-правовых вопросов связана с различными факторами воздействия, основанными прежде всего на экономических и общесоциологических законах. Естественно, что не только экономические отношения, но и право, культура, психология народа, естественные условия его существования и т.д. определяют конституционный строй государства. Конституционализм предполагает не только существование конституции как особого правового источника конституционализма, не только развитие конституционных положений в законодательстве, но это и практика реализации конституционных положений населением страны в повседневной жизни, свидетельство уровня политической и правовой культуры населения, уважение конституции, это и степень экономического, социального и политического развития государства, состояние демократии <5>.

<5> Конституция в XXI веке... С. 81 - 83.

Законодательство, принимаемое на основе и в развитие конституционных начал российской государственности, должно учитывать происходящие в государственной и общественной жизни процессы, адекватно реагировать на них. Законодатель должен осознавать необходимость модернизации текущей законодательной базы в соответствии с теми задачи, теми проблемами, с которыми сталкиваются государство и общество на пути к достижению конституционного идеала - правового демократического федеративного и социального государства. Запаздывание с совершенствованием законодательной базы с учетом новых требований, предъявляемых обществом к государственной деятельности в сфере реализации конституционных основ, чревато негативными политическими последствиями, создающими угрозу реализации конституционных начал правового демократического и федеративного государства.

Переход к новым конституционным ценностям, новым принципам организации государства и общества подтверждает, что существует неразрывная связь между не устоявшимися отношениями в экономической действительности, потерей прежних культурно-нравственных ориентиров и правовой и политической нестабильностью и неопределенностью. Именно на путях развития и укрепления новой экономической системы, развития институтов гражданского общества, обретения новых общественных идеалов нужно искать решение политических проблем, не забывая при этом о взаимообусловленности и тесном взаимодействии этих сложных процессов.

Конституционная практика стимулирует дальнейшую разработку проблем конституционного строя, его законодательного обеспечения, среди которых выделяется философское осмысление экономической обусловленности политической "надстройки" экономическим "базисом", поскольку коренное изменение регулирующей деятельности государства по отношению к экономике происходит в условиях бурных политических процессов и на фоне смены форм собственности.

Необходимость осуществления конституционной реформы в нашей стране была обусловлена глубокими изменениями экономической системы, социальными преобразованиями государственной и общественной жизни <6>. Изменения форм собственности потребовали провозглашения России правовым государством и привели к серьезным правовым изменениям самой различной направленности. Конституционный строй современной России основан на экономическом базисе частнособственнического характера, причем мы до сих пор сталкиваемся с негативными последствиями преобразований конца XX в. Еще в Заявлении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N З-3 отмечалось: "Издержки и просчеты в осуществлении экономических преобразований крайне негативно сказываются на материальной и духовной жизни народа... Особо тревожит нарушение конституционных принципов и основных прав граждан в процессе приватизации государственного имущества. Приватизация нередко превращается в расхищение народной собственности, созданной трудом многих поколений" <7>.

<6> Добрачев Д.В. О правовой реформе российского государства и общества // Законодательство и экономика. 2005. N 1.
<7> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяя полномочия Конституционного Суда, устанавливает, что свои полномочия он осуществляет "в целях защиты основ конституционного строя" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.

Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций" (2001 г.) выразил свою позицию по отношению к итогам приватизации, которая может рассматриваться как государственная позиция. Глава государства заявил: "Я против передела собственности. Не подвергая сомнению при этом цели и задачи, которые ставились в ходе этих преобразований в 90-е годы, думаю, следует прислушаться и к вопросам по поводу того, как это делалось. Причем вопросы эти задаются не только сторонниками плановой экономики, но и либералами. Однако передел собственности может быть для экономики и социальной сферы страны еще более вредным и опасным. Исходя из реалий, в которых мы находимся сегодня, необходимо поэтому обеспечить эффективную эксплуатацию этих ресурсов и должное поступление в государственную казну средств. И можно сделать это, только используя налоговые инструменты" <8>.

<8> Российская газета. 2001. 4 апреля.

Частная собственность и свобода экономической деятельности лежат сегодня в основе экономики, развивающейся в соответствии с конституционными экономическими принципами. Роль государства, органов публичной власти в сфере экономических отношений существенным образом меняется по сравнению с социалистическими принципами плановой экономики.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 ноября 2010 г. говорится: "Органы власти должны избавиться от имущества, не имеющего прямого отношения к их непосредственным обязанностям. Это только кажется, что имущество не бывает лишним. На самом деле управление избыточной собственностью требует много сил, времени, а зачастую, и все присутствующие тоже об этом знают, немало средств, но что хуже всего, нередко становится источником коррупции". В 2010 г. Президент РФ подписал Указ о сокращении в пять раз перечня стратегических предприятий. По его поручению Правительство приняло масштабный план приватизации крупных компаний. "Главная цель приватизации, - подчеркнул Президент РФ, - повысить эффективность этих компаний и привлечь в российскую экономику дополнительные инвестиции, причем серьезные инвестиции, а доходы от приватизации использовать прежде всего на модернизацию нашей экономики. Соответствующие решения надо принять и на региональном, и на местном уровне. Закон об общих принципах организации органов госвласти субъектов Российской Федерации определяет: в собственности региональных властей может находиться имущество, необходимое им для осуществления своих полномочий. Соответственно иные объекты собственности должны быть приватизированы. Органы власти не должны быть владельцами "заводов, газет, пароходов". Каждый должен заниматься своим делом" <9>.

<9> Российская газета. 2010. 1 декабря.

Вместе с тем законодательство, развивающее и конкретизирующее конституционные основы экономической деятельности, должно исходить из того, что российская экономика должна быть социально ориентированной экономикой. И кроме того, в законодательстве должен находить свое воплощение принцип, который в конституциях некоторых стран сформулирован так: "Собственность обязывает. Ее исполнение должно одновременно служить общему благу" <10>. Данный принцип с учетом всех негативных аспектов процессов, связанных с приватизацией государственной и муниципальной собственности, мог быть закреплен и в Конституции Российской Федерации, обязывая новых собственников не забывать о своей ответственности перед государством и обществом.

<10> Статья 14 Основного закона ФРГ // Избранные конституции зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2011. С. 214.

Реализация конституционных принципов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, требует фундамента, а именно стабильной политической системы, развитой политической культуры, развитой экономики, прочного правопорядка.

Развитие конституционных начал организации и деятельности государства и общества проявляется как закономерная необходимость разрушения бюрократической системы власти. А это непросто: бюрократия, являясь главным распределителем и управляющим собственностью, доминирует и в постсоветском государстве. Вот почему так важно развивать институты гражданского общества, расширять и укреплять правовые основы общественного контроля за властью, ее бюрократическими структурами.

"Между тем государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает ее к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия периодически "кошмарит" бизнес, чтобы не сделал чего-то не так. Берет под контроль средства массовой информации, чтобы не сказали чего-то не так. Вмешивается в избирательный процесс, чтобы не избрали кого-нибудь не того. Давит на суды, чтобы не приговорили к чему-нибудь не тому. И так далее.

В результате государственный аппарат у нас в стране - это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно - коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии.

Сильное государство и всесильная бюрократия - это не одно и то же. Первое нужно гражданскому обществу как инструмент развития и поддержания порядка. Для защиты и укрепления демократических институтов. Вторая - смертельно опасна для него. Поэтому наше общество должно спокойно, настойчиво и, не откладывая на "потом", развивать институты демократии" <11>. Общество и государство должны развиваться динамично, основываясь на конституционных приоритетах и перспективах, требующих своего законодательного дополнения, конкретизации и развития. Законодательство должно способствовать развитию всех этих процессов, создавая все необходимые для этого правовые предпосылки. Оно не должно отставать от развития общественных процессов, оно не должно их тормозить. А для этого необходима государственная стратегия реализации конституционных основ Российской Федерации, реализация заложенного в них демократического потенциала.

<11> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября.

Формирование конституционного строя состоит не только в процедурном совершенствовании, не в одной каталогизации в Конституции России, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации наиболее демократических институтов и форм из опыта стран с давними парламентскими традициями, но также и в придании структуре власти стабильности, жизнеспособности, в укреплении правового государства и реальной демократизации. Укрепление "правовой власти" превращается в важнейшую предпосылку данных процессов, а возможные подходы к упорядочению и совершенствованию конституционного строя надо искать на следующих направлениях общественного развития: экономическом, социальном, политическом, нормативно-правовом, конституционном <12>.

<12> Мартышин О.В. Российская Конституция 1993 г. и становление новой политической системы // Государство и право. 1994. N 10. С. 35.

Важным компонентом упорядочения и совершенствования конституционного строя являются изменения в его нормативной основе, которая включает не только нормы Конституции, но и действующее законодательство, их развивающее. Эти изменения неизбежно сказываются на структуре и функционировании государства, органов публичной власти, взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации, других компонентов конституционного строя, а наиболее существенные из них могут повлиять на систему функционирования государства и общества в целом <13>. Поэтому нужна, как уже отмечалось, научно обоснованная стратегия законодательного обеспечения основ конституционного строя.

<13> См.: Основы теории политической системы / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров и В.Е. Чиркин. М., 1985. С. 132.

Необходимость комплексного подхода к проблемам развития нового законодательства на основе Конституции РФ 1993 г. была осознана сразу после ее принятия. Так, в 1994 г. по поручению Президента РФ Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ подготовил комплексный труд о концепциях развития российского законодательства <14>. В 2010 г. Институт подготовил новое, пятое, издание книги "Концепции развития российского законодательства" <15>. Президент Российской Федерации 6 июля 1995 г. издал Указ N 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации" <16>. В нем как основные элементы концепции правовой реформы были определены вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, а именно:

<14> См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1994.
<15> См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010.
<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 28. Ст. 2642.

Таким образом, задачи правового развития были определены. Они и сегодня не потеряли своей актуальности. С учетом данного Указа Президента РФ принимались многочисленные программные и концептуальные акты и Президента, и Правительства, других федеральных органов власти, в которых определились основные направления и концепции государственной политики в разных сферах жизни общества и государства. В указанном комплексном труде "Концепции развития российского законодательства" (2010 г.) констатируется: "Опыт свидетельствует о достаточно широком разнообразии актов программно-целевого характера. В то же время особенности их видового различия практически не нашли отражения в действующем законодательстве. Российской практике известны доктрины (доктрина информационной безопасности, военная доктрина, морская доктрина, доктрина развития российской науки, экологическая доктрина, национальная доктрина образования), стратегии (стратегия национальной безопасности, транспортная стратегия, стратегия развития финансового рынка), концепции (концепция внешней политики, концепция административной реформы, концепция развития телерадиовещания и др.), программы, планы и др.". И вместе с тем "их роль в ориентировании законодателя на решение насущных проблем правового регулирования общественных отношений не всегда достигается в полной мере" <17>. Не случайно, думается, в 2004 г. В.Д. Зорькин привлек внимание к этой теме, указывая на необходимость осуществления правовой реформы: "Программа правовой реформы должна быть не правительственной, а государственной. Ее следует утвердить законом и неуклонно осуществлять по этапам вплоть до 2020 года. Тогда появляется шанс на формирование к этому сроку развитой правовой системы, построение основ правового государства, преодоление отставания от стран с развитой правовой системой. Критически важен период 2004 - 2008 годы, когда будет заложена основа реформы" <18>. Этот период мы прошли: новые правовые основы функционирования конституционных институтов власти, институтов гражданского общества были заложены. Но сделано это было не на основе государственной программы, утвержденной законом. Были ли учтены все обстоятельства их функционирования в новых условиях стремительно развивающейся политической жизни?

<17> Концепции развития российского законодательства... С. 19 - 20, 22.
<18> Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в России // Законодательство и экономика. 2004. N 2.

В течение ряда лет мониторинг законодательства и правоприменительной практики осуществлял Совет Федерации (при палате регионов был создан Центр мониторинга права <19>), издавая ежегодные аналитические доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации <20>, осуществляя очень важную функцию, которая, строго говоря, выходит за рамки его конституционных задач и функций.

<19> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. N 496-СФ "О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 48 (ч. II). Ст. 5853.
<20> См., например: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2010.

Ежегодные доклады Совета Федерации стимулировали работу органов государственной власти субъектов РФ по подготовке докладов о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации. Вся эта деятельность внесла свой вклад в разработку теоретических и методологических основ мониторинга законодательства и правоприменительной деятельности.

Вместе с тем центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики должен иметь иной статус - его учредителями должны выступить Президент РФ, Федеральное Собрание и Правительство РФ. К его функциям следует отнести разработку рекомендаций по правовому обеспечению конституционных основ Российской Федерации. Важным шагом в решении этой проблемы является Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации".

Конечно, разработка рекомендаций по правовому обеспечению конституционных основ Российской Федерации должна осуществляться с учетом анализа материалов, содержащихся в ежегодных докладах Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению, ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, которые представляются в палаты Федерального Собрания.

Важную роль в работе по разработке рекомендаций по правовому обеспечению конституционных основ Российской Федерации могли бы играть послания Конституционного Суда РФ, о которых идет речь в ст. 100 Конституции РФ: палаты Федерального Собрания могут собираться совместно, в частности и для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ. Вопрос о том, является ли обращение с такими посланиями обязанностью Конституционного Суда РФ, трактуется по-разному в литературе <21>.

<21> См. об этом: Митюков М.А. Методология исследования проблемы послания Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 12.

Необходимость урегулирования вопроса о посланиях Конституционного Суда РФ давно назрела: следовало бы внести соответствующие поправки, касающиеся посланий, их периодичности, в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". В настоящее время послания упоминаются в ст. 21 данного Закона. Регламент Конституционного Суда РФ (в ред. от 24 января 2011 г.) также очень скупо говорит о подготовке посланий Конституционного Суда РФ. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" устанавливает, что Конституционный Суд Российской Федерации наряду с иной информацией, указанной в Законе, размещает на своем официальном сайте послание Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о состоянии конституционной законности в Российской Федерации. Наверное, было бы целесообразно установить, что Конституционный Суд РФ не реже одного раза в пять лет обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в Российской Федерации.

Конституционный строй государства нуждается в постоянной модернизации. Для того чтобы идти по пути дальнейшего совершенствования конституционного строя, нет необходимости инициировать процесс изменения, переработки и демонтажа самой Конституции. Представляется, что посредством принятия востребованных жизнью федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также с помощью деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, надлежащего соблюдения принципов и положений Конституции всеми субъектами права задачи реформирования и совершенствования российского конституционализма могут успешно решаться. В данном случае Конституция - ориентир дальнейшего развития демократического федеративного правового государства - выступает критерием отбора средств и методов, пригодных для поддержания и продолжения такого развития; она является правовой опорой для критики и преодоления всего, что препятствует данному развитию. Конституция служит индикатором степени соответствия реального состояния государства той его нормативной модели, которая закреплена в Основном Законе страны <22>.

<22> См.: Укреплять и совершенствовать конституционный строй (интервью с Л.С. Мамутом) // Законодательство и экономика. 2003. N 12.