Мудрый Юрист

Конституционный суд России: итоги работы и перспективы

Несмеянова Светлана Эдуардовна - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права, директор Института государственного и международного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).

Автор рассматривает историю возникновения конституционного судебного контроля в зарубежных странах и его становления в России, природу специализированного органа конституционного правосудия, его соотношение с другими органами. Анализируется сложившийся объем полномочий Конституционного Суда РФ и те реформы, которые происходят в сфере конституционного судоустройства и судопроизводства. Делаются выводы о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства в указанной сфере.

Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, правовая охрана Конституции, конституционный надзор, судебный контроль.

The Constitutional Court of Russia: results of work and perspectives

S.E. Nesmeyanova

The author examines the history of origin of constitutional judicial control in foreign countries, its emergence in Russia, the nature of a specialized body of constitutional justice, its correlation with other bodies. The established scope of the powers of the Constitutional Court and the reforms that are taking place in the judicial system and constitutional justice are analyzed. Conclusions about the need for further improvement of legislation in the relevant field are maken.

Key words: the Constitutional Court of the RF, legal protection of the Constitution, constitutional review, judicial review.

Современные правовые демократические государства признают специализированные органы конституционного судебного контроля основным механизмом обеспечения верховенства конституции, ее прямого действия на территории государства. Конституционному Суду РФ всего 20 лет. Однако его деятельность, принимаемые решения, влияние, оказываемое на все сферы общественной и политической жизни, подтверждают правильность его создания и необходимость дальнейшего развития.

Первоначально конституционный судебный контроль возник в Америке, где были провозглашены широкие возможности по использованию судебной системы, право обращаться как в нижестоящие суды, так и в верховный суд. Возникнув как "американская", данная модель получила распространение во многих странах, претерпев при этом существенные изменения. Например, в Индии конституционный контроль осуществляется только Верховным судом и высокими судами штатов. Подобная система сложилась в Швейцарии, при этом в одном из кантонов создан конституционный суд, а в нескольких полукантонах соответствующими полномочиями наделены административные или верховные суды. В ряде стран (Чад, Мавритания) вопросы конституционности разрешаются всем составом верховного суда, в других (Марокко, Берег Слоновой Кости) конституционными вопросами занимается специально создаваемая при верховном суде конституционная палата.

Наряду с "американской" моделью в Европе после Второй мировой войны сложилась "европейская" модель, главное отличие которой состоит в создании специального судебного органа, организационно выделенного из судебной системы, не рассматривающего ни уголовные, ни гражданские дела, разрешающего споры о конституционности актов (Италия, Турция, Германия и др.). При этом в нескольких странах (Алжир, Франция, Казахстан) созданы специальные органы с целевым назначением, так называемые квазисудебные органы.

Не умаляя значения сложившихся моделей, отметим, что дальнейшее развитие конституционного контроля в связи с интеграционными процессами в праве приводит не только к распространению существующих моделей, но и к появлению новых вариантов конституционного контроля, в том числе в форме конституционного правосудия, на основе национальной специфики отдельных государств.

Поиск оптимальных путей развития конституционализма, в частности конституционного судебного контроля, обусловил формирование конституционных судов в странах Восточной Европы, республиках бывшего СССР при их переходе к демократии.

Россия выбрала свой, нелегкий путь поэтапного формирования института конституционного контроля, но восприняла и использовала и опыт зарубежных стран.

Процесс эволюции конституционного контроля в России можно разделить на несколько периодов.

Первый связан с принятием первой в России писанной Конституции и с предоставлением функций по осуществлению конституционного контроля и конституционного надзора государственным органам. Так, с 1918 по 1924 г. конституционный контроль выполняли Всероссийский ЦИК и его Президиум (с 1922 г. соответственно Всесоюзный Съезд Советов, ЦИК и его Президиум), а конституционный надзор - отдел законодательных предположений. Позднее, с 1924 г., функции надзора были переданы Верховному Суду, учрежденному при ЦИК СССР, и прокурору Верховного Суда СССР. В 1933 г. в связи с образованием Прокуратуры СССР надзор полностью перешел к новому органу.

Второй период (1936 - 1988 гг.) характеризовался осуществлением конституционного контроля и конституционного надзора Верховным Советом СССР и его Президиумом. Аналогичными полномочиями наделялись и высшие представительные органы союзных и автономных республик.

Третий период начался с образованием в 1988 г. первого специализированного органа в данной сфере - Комитета конституционного надзора СССР. Комитет реализовывал полномочия по конституционному надзору и был подконтролен Съезду народных депутатов СССР, что делало его зависимым.

Начало четвертого периода обусловлено учреждением 15 декабря 1990 г. Конституционного Суда РСФСР. Этот период можно разбить на более мелкие этапы, отражавшие нормативные и институциональные изменения в развитии современного конституционного правосудия в России. Но есть сущностные характеристики, связанные с созданием и деятельностью специализированного органа конституционного правосудия, которые отличают последний период от предыдущих.

Презюмируется, что лишь суд способен быть независимым арбитром в споре о нарушении права не только в правоприменительном, но и в правотворческом процессе, в таком качестве он должен обеспечивать соблюдение права и конституции как исполнителем, так и законодателем. Не заменяя законодателя, для которого характерно свободное нормотворчество, а решая судебные задачи, суд обеспечивает конституционность закона, т.е. верховенство конституции в правотворческой деятельности законодателя. Орган конституционного судебного контроля ограничен рамками конституции, его деятельность направлена на восстановление нарушенной конституционной законности. Наличие такого органа служит препятствием на пути принятия и применения нормативных актов, противоречащих конституции. Суд защищает права граждан от нарушений государством. Обеспечивая соблюдение прав человека в рамках разделения властей, судебные органы предотвращают произвол иных органов государственной власти, в том числе законодательных. Судебная проверка конституционности нормативных актов позволяет утвердить господство права, а значит, способствует созданию правового государства.

Отечественная и мировая практика свидетельствует о том, что проверка конституционности нормативных актов может осуществляться в различных правовых формах, но одной из самых эффективных является деятельность специализированных органов конституционного контроля. В настоящее время такая форма закреплена конституциями или фактически применяется в большинстве развитых демократических государств. Она используется и в России.

Созданный в России Конституционный Суд в силу Основного Закона является органом государственной власти, поэтому ему свойственны признаки, присущие органам государственной власти: 1) он наделен государственными властными полномочиями, в пределах которых вправе самостоятельно решать вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими органами государства, должностными лицами, гражданами; 2) он представляет собой организованный коллектив людей, выполняющий общую деятельность; 3) образуется и действует в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о КС РФ); 4) уполномочен выполнять от имени Российской Федерации конституционный контроль и обеспечивать правовую охрану Конституции РФ; 5) финансируется за счет средств федерального бюджета и др.

Доминирующий принцип организации государственной власти - принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Органы судебной власти осуществляют функцию государства по отправлению правосудия. Конституционный Суд РФ, отнесенный Конституцией РФ к судебной власти, имеет признаки органа судебной власти: 1) он реализует судебную власть посредством конституционного судопроизводства; 2) он руководствуется принципами самостоятельности и независимости, как и иные органы судебной власти.

В силу Основного Закона Конституционный Суд - это орган судебной власти, однако он существенно отличается от других судебных органов тем, что в процессе проверки конституционности нормативных актов опирается исключительно на нормы Конституции РФ. Провозглашая данный Суд органом судебной власти, законодатель тем самым определяет его место в системе государственных органов России: это орган правосудия, осуществляющий особую форму судебной деятельности - конституционное судопроизводство.

Конституционный Суд РФ - высший специализированный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо реализующий судебную власть. По статусу этот Суд находится на одном уровне с главой государства, парламентом и правительством, а в некоторых случаях даже выше названных органов, поскольку наделен правом отменять не соответствующие Конституции РФ нормативные правовые акты высших органов государственной власти. Конституционный Суд РФ выступает средством ограничения государственной власти и гарантом баланса властей, обеспечивает верховенство права и Конституции РФ, защищает права и свободы человека и гражданина.

Компетенция - основа статуса любого органа государственной власти. Компетенция органа конституционного судебного контроля определяется с учетом его функционального предназначения (осуществления конституционного контроля), задач (защиты основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции). Она может изменяться законодателем или, как показывает российская практика, самим органом конституционного судебного контроля, но с учетом юридической природы и предназначения этих органов.

ФКЗ о КС РФ называет все правомочия Конституционного Суда РФ полномочиями (ст. 3). Представляется, что кроме правосудных полномочий (разрешение дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов, договоров, споров о компетенции, толкование Конституции РФ и др.) Конституционный Суд осуществляет и правомочия, не связанные с отправлением правосудия (право законодательной инициативы, право обращения в Госдуму). Правосудные полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей, в то время как неправосудные правомочия - это публичные права органа конституционного судебного контроля. При реализации публичных возможностей Конституционный Суд РФ не связан обязанностями. Поэтому полагаем, что необходимо разделение полномочий Конституционного Суда на правосудные полномочия и возможности, которые можно охарактеризовать как публичные права.

Полномочия Конституционного Суда РФ постоянно расширяются. Кроме названных в Конституции РФ, ФКЗ о КС РФ Конституционный Суд РФ может осуществлять иные полномочия, предоставленные Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами. Суд может также пользоваться правами, предоставленными ему заключенными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению как судебного органа конституционного контроля.

Законодатель неоднократно расширял компетенцию Конституционного Суда РФ, в связи с чем в настоящее время невозможно четко установить объем полномочий этого органа. Полномочия специализированного суда должны быть жестко определены специальным законом, представляется, что именно поэтому в ст. 3 ФКЗ о КС РФ было внесено дополнение: "Компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, установленная настоящей статьей, может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный конституционный закон". Значит, изменение полномочий Конституционного Суда РФ названными в п. 7 ст. 3 Закона актами должно сопровождаться изменением содержания самого Закона. Безусловно, ФКЗ о КС должен быть дополнен перечнем полномочий, которые уже предоставлены Конституционному Суду РФ федеральными законами. Это первоочередная задача, стоящая перед российским законодателем, но ее выполнение неоправданно затягивается.

Говоря о полномочиях Конституционного Суда РФ, следует обратить внимание на особенности их осуществления, не до конца регламентированные в законодательстве. Критерием проверки соответствия законов Конституции является сама Конституция, что в ней и закреплено. Но в Конституции РФ установлен приоритет международных норм над внутренним правом. Представляется, что международные нормы не могут относиться к внутригосударственному праву, поскольку регулируют определенную сферу международных отношений. Тем не менее бесспорно, что нормы внутригосударственного права должны соответствовать общепризнанным международным нормам и международным договорам, стороной в которых выступает государство, а потому критерием проверки конституционности законов будет не только Конституция, но и общепризнанные нормы международного права, международные договоры, подписанные Россией.

Не решен законодательно вопрос о возможности рассмотрения в Конституционном Суде РФ в порядке абстрактного нормоконтроля регламентов палат Федерального Собрания, которые в ряде случаев детализируют конституционные положения. Данные акты не могут оспариваться в суде общей юрисдикции, так как они конкретизируют положения Конституции РФ, в частности законодательный процесс. Полагаем, что регламенты, регулируя особые вопросы, связанные с порядком организации и деятельности палат Федерального Собрания, осуществлением законодательного процесса, считаются нормативными актами, а потому могут быть объектами конституционного судебного контроля.

Следует признать, что значительно расширен перечень субъектов обращения в Конституционный Суд за счет совершенствования законодательства и решений самого Суда. Это касается прав иностранных граждан и апатридов, объединений граждан, муниципальных образований, государственных предприятий (в пределах обращений с жалобами), Уполномоченного по правам человека, Генерального прокурора, получивших право обращаться с запросами. Последний также может направить запрос о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов.

Конституционный Суд в Постановлении от 5 июля 2001 г. <1> установил ряд критериев, при соблюдении которых не только закон, но и иные нормативные акты могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде по жалобам или запросам. Однако перечень критериев, названных Судом (принятие акта предусмотрено Конституцией; особый уровень акта; особое материально-правовое содержание), представляется не исчерпывающим. Могут быть выделены также следующие: нормативный правовой акт определяет содержание самого права, возможности его использования или осуществления его защиты, при условии что подобные вопросы не урегулированы законом (т.е. подобный акт является первичным); правоприменительные органы используют данный акт в качестве основного источника (не представляется возможным использование непосредственно конституционной нормы).

<1> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3059.

Говоря о полномочиях органа конституционного судебного контроля, нужно отметить, что в целом в последние годы складывается негативная практика отсутствия обращений в Конституционный Суд РФ по большинству предусмотренных Конституцией РФ вопросов. В настоящее время практически нет обращений в порядке абстрактного нормоконтроля, абсолютно отсутствуют дела, связанные со спорами о компетенции. За все время функционирования Конституционного Суда так и не было проверок конституционности не вступивших в силу международных договоров. В прошлом остались инициативы о толковании Конституции России. Ежегодно регистрируется около 18 тыс. обращений в орган конституционной юстиции, однако более 90% рассматриваемых в Конституционном Суде дел составляют дела по жалобам (предметом рассмотрения были социальные, трудовые и жилищные права, вопросы неприкосновенности личности, право собственности и др.).

Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. в определенном смысле реформировал конституционное судопроизводство. Каковы же ожидаемые результаты законодательных преобразований? Ликвидация палат Конституционного Суда неминуемо приведет к уменьшению количества рассмотренных жалоб граждан, их объединений и запросов судов. Введение письменного производства, изменение статуса Председателя Конституционного Суда также создает сложности. Самое большое недоумение вызывает новое ограничение по вопросу допустимости жалобы (оспариваемый закон должен быть применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде).

Конституционный Суд РФ за 20 лет деятельности принимал разные решения. Одни из них становились основой для нового конституционного правопонимания (например, Постановление от 4 апреля 1996 г. о прописке <2>; Постановление от 2 февраля 1999 г. <3> и Определение от 19 ноября 2009 г. <4> по вопросам смертной казни), другие служили почвой для отраслевых преобразований. Но были и такие решения, которые и по истечении лет, скорее, вызывают вопросы, чем дают ответы (решения от 21 декабря 2005 г. о назначении губернаторов <5>; от 27 июля 2009 г. по делу о проверке конституционности Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <6>).

<2> Там же. 1996. N 16. Ст. 1909.
<3> Там же. 1999. N 6. Ст. 867.
<4> Там же. 2009. N 48. Ст. 5867.
<5> Там же. 2006. N 3. Ст. 336.
<6> Не опубликовано. СПС "КонсультантПлюс".

Накоплен огромный массив правовых позиций Конституционного Суда РФ по самым разным вопросам. Необходимо до конца оценить их роль в развитии права, установить пределы корректировки ранее изложенных правовых позиций, а в ряде случаев - возможность полного изменения таковых.

Следует определить границы свободы толкования Конституционным Судом Конституции РФ, выявления "духа" Основного Закона. Независимо от объема полномочий органа конституционного судебного контроля, политической ситуации в стране Конституционный Суд ограничен Конституцией, которую он призван защищать.

За 20 лет работы Конституционный Суд стал самым эффективным правовым средством защиты конституционных прав и свобод, обеспечения основ конституционного строя, соблюдения общепризнанных принципов и норм международного права. Представляется, что и дальнейшая деятельность органа конституционной юстиции будет способствовать обеспечению верховенства Конституции России.