Мудрый Юрист

Правовое регулирование административного контроля и надзора за иностранными организациями

Шугрина Екатерина Сергеевна, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.

Статья посвящена общей характеристике правовых основ административного контроля и надзора. Особое внимание уделяется вопросам лицензирования отдельных видов деятельности, особенностям государственного и муниципального контроля, государственной регистрации актов, документов, прав, объектов, некоторым особенностям прокурорского надзора, а также полномочиям органов полиции по обеспечению законности и правопорядка.

Ключевые слова: административный контроль, надзор, лицензирование, прокурорский надзор, муниципальный контроль, защита прав, функция, иностранная организация, административный барьер.

Legal regulation of administrative control and supervision over the foreign establishments

E.S. Shugrina

The article is devoted to the general description of legal grounds for administrative control and supervision. Special attention is paid at the issues of licensing of particular activities, peculiarities of state and municipal control, state registration of documents, rights, facilities and some features of the prosecutor's supervision as well as powers of the police agencies in law and order enforcement.

Key words: administrative control, supervision, prosecutor's supervision, municipal control, licensing, protection of rights, function, foreign establishment, administrative barrier.

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по контролю и надзору понимаются:

Особенности лицензирования отдельных видов деятельности. Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р утверждена новая Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг. Целями Концепции являются: снижение административных барьеров; повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. В названной Концепции констатируется, что достигнуты ощутимые результаты в части сокращения лицензируемых видов деятельности. Кроме того, оптимизация государственных функций связана со стимулированием развития саморегулирования. С 1 января 2006 г. 5 видов лицензирования заменено обязательным членством в саморегулируемых организациях. Всего в Российской Федерации по состоянию на апрель 2011 г. создано более 750 саморегулируемых организаций, охватывающих более 20 видов предпринимательской и профессиональной деятельности, государственную регистрацию которых осуществляет 7 федеральных органов исполнительной власти. При этом требование об обязательном членстве субъектов бизнеса в соответствующих саморегулируемых организациях установлено в 8 видах предпринимательской и профессиональной деятельности.

В Федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ред. от 21 ноября 2011 г.) предусмотрен порядок определения полномочий по лицензированию, осуществляемых как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также положения, направленные на упрощение процедур получения и переоформления лицензии и на обеспечение защиты прав хозяйствующих субъектов, открытости и доступности информации лицензирующих органов для граждан и хозяйствующих субъектов, что позволит сократить масштабы административного влияния на предпринимательскую деятельность, связанного с лицензированием.

Лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством РФ; перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии, содержится в ст. 12 названного Закона. В перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности могут быть включены следующие требования:

  1. наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности;
  2. наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей профессиональной подготовкой и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности;
  3. наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля;
  4. соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами;
  5. иные требования, установленные федеральными законами, регулирующими осуществление таких видов деятельности, как оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание; частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность; образовательная деятельность.

Решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении принимается по результатам предварительной проверки в течение пяти дней и оформляется приказом (распоряжением) лицензирующего органа. Основаниями отказа в предоставлении лицензии являются:

  1. наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации;
  2. установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям;
  3. представление соискателем лицензии заявления о предоставлении лицензии на вид деятельности, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности.

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории РФ со дня, следующего за днем принятия решения о предоставлении лицензии. Лицензия действует бессрочно.

Особенности государственного и муниципального контроля. В Указе Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" сформулированы основные направления в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности:

Во исполнение данного Указа Президента РФ был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ред. от 21 ноября 2011 г.). В связи с принятием данного Закона были увеличены гарантии защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и введен уведомительный порядок начала осуществления 20 видов предпринимательской деятельности, а также были закреплены базовые правовые основы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В данном Законе устанавливаются:

  1. порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
  2. порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
  3. права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
  4. права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

В Докладе Минэкономразвития РФ говорится о том, что в Положениях о федеральных органах исполнительной власти, утвержденных постановлениями Правительства РФ и указами Президента РФ, закреплено более 700 контрольно-надзорных полномочий. Лидерами максимального количества контрольно-надзорных полномочий, установленных в Положениях о ведомствах, являются в основном федеральные службы, находящиеся в ведении Правительства РФ, а именно: Ростехнадзор - 43; Россельхознадзор - 32; Ространснадзор - 32; Росздравнадзор <1> - 30; Росохранкультура <2> - 30; ФАС России <3> - 28; ФСТЭК России <4> - 24; Рособоронзаказ <5> - 23; Рособрнадзор <6> - 22; Росприроднадзор <7> - 22; ФСФР России <8> - 22 <9>. Кроме того, 14 федеральных ведомств уполномочено осуществлять государственный контроль и надзор за переданными на региональный уровень федеральными полномочиями на основании Положений о ведомстве <10>. В Докладе Минэкономразвития РФ представлены следующие данные о доле проверок, проводимых федеральными органами исполнительной власти - лидерами по числу проверок (III квартал 2009 г. - I квартал 2010 г.) <11>.

<1> Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.
<2> Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия.
<3> Федеральная антимонопольная служба РФ.
<4> Федеральная служба по техническому и экспортному контролю.
<5> Федеральная служба по оборонному заказу.
<6> Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
<7> Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
<8> Федеральная служба по финансовым рынкам РФ.
<9> Приводятся данные по состоянию на 1 июля 2010 г.
<10> Доклад "О состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации" / Ответственный за содержание доклада начальник отдела снижения административных барьеров в малом и среднем бизнесе Департамента развития малого и среднего предпринимательства Е.В. Ковтун. М., 2010. С. 78 // http://www.gosman.ru/content/result_file.pdf.
<11> Доклад "О состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации" / Ответственный за содержание доклада начальник отдела снижения административных барьеров в малом и среднем бизнесе Департамента развития малого и среднего предпринимательства Е.В. Ковтун. М., 2010. С. 14 // http://www.gosman.ru/content/result_file.pdf.
             Орган власти                      
Количество
проверок
Доля от общего
числа проверок
Министерство РФ по делам гражданской обороны,  
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий (МЧС России)
  514042  
    31,8%     
Федеральная служба по надзору в сфере защиты   
прав потребителей и благополучия человека
(Роспотребнадзор)
  284911  
    17,6%     
Федеральная служба по экологическому, техноло- 
гическому и атомному надзору (Ростехнадзор)
  189964  
    11,8%     
Федеральная миграционная служба РФ (ФМС России)
  145568  
     9,0%     
Федеральная служба по труду и занятости        
(Роструд)
  142752  
     8,8%     
Федеральная служба по ветеринарному и фитосани-
тарному надзору (Россельхознадзор)
  71744   
     4,4%     
Федеральная служба государственной регистрации,
кадастра и картографии (Росреестр)
  69924   
     4,3%     
Федеральная служба по надзору в сфере          
транспорта (Ространснадзор)
  61252   
     3,8%     
Иные федеральные органы исполнительной власти  
  134641  
     8,3%     

На федеральном уровне контрольно-надзорными полномочиями наделяются федеральные службы. "Спектр таких полномочий, равно как и объем самих контрольно-надзорных действий этих органов, весьма обширен. В частности, федеральные службы вправе проводить исследования, испытания, экспертизы, анализ первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в определенной отрасли, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов, направлять предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также зачастую применять меры административного принуждения, в том числе меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и административные наказания" <12>.

<12> См.: Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов, 2009.

Государственная регистрация актов, документов, прав, объектов. В ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (ред. от 03.12.2011) предусматривается, что государственная регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти (далее - регистрирующий орган), уполномоченным в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". В Постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" (ред. от 28 декабря 2011 г.) предусматривается, что Федеральная налоговая служба РФ является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. Органы налоговой службы формируют и ведут государственные реестры, содержащие, соответственно, сведения о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иные сведения о юридических лицах, об индивидуальных предпринимателях и соответствующие документы. Сайт Федеральной налоговой службы РФ расположен по адресу: http://www.nalog.ru/.

Значительное количество функций в сфере государственной регистрации возложено на органы юстиции. Положение о Министерстве юстиции РФ утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (ред. от 15 февраля 2012 г.). Органы юстиции выполняют следующие государственные функции:

Более подробную информацию об особенностях оказания соответствующих функций можно найти на портале государственных услуг по адресу: http://www.gosuslugi.ru/ru/stserv/index.php?ssid_4=225&rid=228&tid=2; сайт Министерства юстиции РФ расположен по адресу: http://www.minjust.ru/.

На основании Указа Президента РФ от 25 декабря 2008 года N 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии возложены функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Более подробную информацию можно найти на сайте ведомства http://www.rosreestr.ru/.

Особенности прокурорского надзора. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 21 ноября 2011 г.) прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

Формами прокурорского реагирования являются (ст. ст. 23 - 25.1, 28 Закона): протест прокурора; представление прокурора; постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении; предостережение о недопустимости нарушения закона.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность: в ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (ред. от 1 марта 2012 г.) установлена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом в виде административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей для граждан и от двух тысяч до трех тысяч рублей для должностных лиц.

В ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре в РФ" предусматривается обязанность органов прокуратуры защищать нарушенные права и законодательно охраняемые интересы граждан в форме обращения в суд с заявлением. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Полномочия органов полиции по обеспечению законности и правопорядка. В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (ред. от 6 декабря 2011 г.) "полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Полиция является составной частью Министерства внутренних дел РФ. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей.

Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям:

  1. защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;
  2. предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
  3. выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
  4. розыск лиц;
  5. производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
  6. обеспечение правопорядка в общественных местах;
  7. обеспечение безопасности дорожного движения;
  8. контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;
  9. контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
  10. охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;
  11. государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;
  12. осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

По решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

Права и обязанности полиции довольно подробно изложены в ст. ст. 12 - 13 Закона. Следует подчеркнуть, что перечень обязанностей полиции устанавливается только Федеральным законом "О полиции" и возложение на полицию иных обязанностей может быть осуществлено только путем внесения в него изменений. Права полиции максимально конкретизированы. Исключены некоторые нормы, не имеющие четкого юридического содержания и позволяющие произвольно (без необходимых оснований, должной процедуры и соблюдения определенных сроков) ограничивать права граждан и организаций, а также касающиеся несвойственных полиции функций в сфере контрольной и надзорной деятельности. Порядок реализации возложенных на полицию обязанностей и предоставленных ей прав, если он не урегулирован федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Следует обратить внимание, что сотрудники полиции обладают правом применять такие меры государственного принуждения, как задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории; оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов; формирование и ведение банков данных о гражданах. В Законе определены исчерпывающий перечень лиц, в отношении которых полиция может применять задержание, а также основания такого задержания.

В Федеральном законе "О полиции" установлены условия и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также особенности их применения, в частности особенности применения специальных средств и оружия в составе подразделения (группы) и в условиях массового скопления людей, основания и условия применения оружия ограниченного поражения. Кроме того, устанавливаются гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника полиции.

Библиографический список

  1. Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.
  2. Чесноков А.В., Шугрина Е.С. Комментарий к Федеральному закону "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный). М., 2011.

References (transliteration)

  1. Filatova A.V. Reglamenty i protsedury v sfere realizatsii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) / Pod red. N.M. Konina. Saratov: Nauchnaya kniga, 2009.
  2. Chesnokov A.V., Shugrina E.S. Kommentariy k Federal'nomu zakonu "O zashchite prav yuridicheskikh lits i individual'nykh predprinimateley pri osushchestvlenii gosudarstvennogo kontrolya (nadzora) i munitsipal'nogo kontrolya" (postateynyy). M., 2011.