Мудрый Юрист

Административно-правовое регулирование этического поведения государственных гражданских служащих и обеспечение их надлежащего служебного поведения

Куракин Алексей Валентинович, доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

Ватель Антон Юрьевич, соискатель Московского университета МВД России.

Терентьев Эдуард Викторович, заместитель начальника Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.

В статье исследуются правовые и организационные проблемы правового регулирования этики служебного поведения государственных служащих; в статье обращается внимание на то, что проблемы служебного поведения тесным образом связаны с коррупционными рисками; в этой связи не случайно, что этике служебного поведения в зарубежных государствах придается самое непосредственное внимание и значение.

Ключевые слова: этика, коррупция, противодействие, чиновник, служащий, контроль, регулирование, риск, служба, предписание.

Administrative law regulation of ethical behavior of civil officials and assurance of their proper official behavior

A.V. Kurakin, A.Yu. Vatel, E.V. Terentiev

The article studies the legal and organizational issues of legal regulation of ethical behavior of civil officials. The author of the article draws our attention at the fact that the problems of behavior at work is closely connected with corruption risks. This is why it is not by chance that official behavior plays an important role and draws much attention in the foreign states.

Key words: ethics, corruption, anti-corruption, official, control, regulation, risk, civil servant, risk, service, directions.

Противодействие коррупции в системе государственной и муниципальной службы набирает обороты, целый ряд министерств и ведомств начал активно исполнять предписания законодательства о противодействии коррупции. Так, в настоящее время все государственные и муниципальные служащие подают сведения о доходах, а также имуществе и обязательствах имущественного характера как в отношении себя, так и своего супруга, несовершеннолетних детях. Во многих органах исполнительной власти определяется перечень должностей, сопряженных с риском коррупции, и должностей, уход с которых ограничит в течение двух лет трудовую правосубъектность гражданина, определяется механизм сообщения о фактах склонения государственного и муниципального служащих к совершению коррупционного правонарушения. Определенное значение в деле противодействия коррупции отводится административной этике. Этому аспекту посвящен целый ряд нормативных документов, в частности Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе РФ" <1> определяет, что гражданский служащий обязан:

<1> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" <2> (в ред. от 16.07.2009) определяет, что государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

<2> См.: СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196.

Государственные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призваны:

Названные принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных обязанностей. Далеко не все из них воспринимаются однозначно и точно реализуются, что, безусловно, снижает их антикоррупционный потенциал. В этой связи есть объективная необходимость рассмотреть, как обстоит дело с реализацией принципов этического поведения за рубежом.

Верховный Суд РФ в своем Определении от 25 февраля 2010 г. N КАС10-17 указал подпунктом "п" п. 2 Общих принципов служебного поведения, что государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего.

Н. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим подп. "п" п. 2 Общих принципов, ссылаясь на его противоречие п. 1 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которому каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Н. также указал, что оспариваемое положение противоречит Международному кодексу поведения государственных лиц, который устанавливает, что государственная должность - это должность, облеченная доверием, предполагающая обязанность действовать в интересах государства, что он и сделал, выступив в средствах массовой информации с резкой критикой руководства прокуратуры Смоленской области по решениям, принимаемым ими по конкретным уголовным делам.

Как указал заявитель, Приказом прокурора Смоленской области от 1 ноября 2005 г. N 352 был уволен из органов прокуратуры за совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, поскольку своими действиями он нарушил Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г., согласно которым государственный служащий призван воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и их руководителей и причинил вред авторитету органов прокуратуры.

В кассационной жалобе Н. просит об отмене судебного решения, считая, что судом первой инстанции неправильно были определены обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда РФ не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии со ст. ст. 251, 253 ГПК РФ судом рассматриваются заявления о признании нормативных правовых актов противоречащими полностью или в части федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый Указ от 12 августа 2002 г. N 885 издан в пределах предоставленных Президенту РФ полномочий, подп. "п" п. 2 Общих принципов не противоречит федеральному законодательству и нормам международного права, а следовательно, прав и свобод заявителя не нарушает.

Так, в частности, Федеральным законом от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" установлено, что государственная служба РФ - профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы РФ устанавливаются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Статьей 17 Закона установлены запреты, связанные с гражданской службой, в частности в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности (п. 10).

С учетом вышеуказанного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что содержащееся в подп. "п" п. 2 Общих принципов нормативное положение, призывающее государственных служащих воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего, соответствует действующему федеральному законодательству.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции привел в решении подробный анализ норм международного права по рассматриваемому вопросу и пришел к правильному выводу о том, что государственные служащие наделены особым правовым статусом и обязаны соблюдать ограничения, предусмотренные национальным законом, поскольку государство может требовать от государственных служащих лояльности в отношении конституционных принципов, на которых основано государство.

В Российской Федерации такие ограничения установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г., а также специальными законами для каждого вида гражданской службы.

Как правильно указал суд первой инстанции, для прокурорских работников таковым является Федеральный закон от 7 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы; правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются данным Федеральным законом в соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" (ст. 40). Основанием увольнения прокурорского работника могут быть несоблюдение и неисполнение обязанностей, связанных со службой, а также возникновение других обстоятельств, предусмотренных ст. ст. 16 и 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 43).

Довод кассационной жалобы о том, что оспоренное положение противоречит Международной конвенции "О защите прав человека и основных свобод" (Рим, 4 ноября 1950 г.), судом первой инстанции проверялся и правильно был признан несостоятельным.

Так, согласно п. 2 ст. 10 указанной Конвенции осуществление права свободно выражать свое мнение может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Содержащееся в оспоренном заявителем подп. "п" п. 2 Общих принципов требование для государственных служащих воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности, воспроизводит положения п. 10 ст. 17 Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и может быть отнесено к вышеуказанным ограничениям.

Так, в США придается большое значение проблеме этики государственных служащих. В ряде случаев этот аспект обозначают как проблемы административной морали. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса, в общей части которой было закреплено, что каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно <3>:

<3> См.: Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 6. С. 89.<4> Там же.<5> Там же.

Как отмечается в научной литературе, систематизация норм, содержащих в себе моральные ценности, еще не является основанием для придания им силы закона со всеми вытекающими последствиями, т.е. Кодекс получил рекомендательный статус. Законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, одобрившую Кодекс, тем самым рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения. Этот пока еще не четко зафиксированный, но явно ориентированный на соблюдение моральной чистоты документ стал отправным пунктом для последующих усилий в предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы. При Президенте Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и конфликта интересов, т.е. по проблеме столкновения личных интересов должностного лица и государства. В 1978 г. был принят гораздо более конкретный Закон "Об этике служащих государственных органов", а с конца 80-х гг. XX в. этические начала государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и правовой регламентации <6>.

<6> Там же.

Важным событием в сфере борьбы с коррупцией явилось издание в октябре 1990 г. Указа Президента США "Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата". В нем было закреплено следующее:

<7> См.: Николайчик В.М. Указ. соч. С. 89.

Каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять деловую связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и с Управлением по этике в правительстве. Само же Управление по этике в правительстве руководит своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие в связи с квалификацией нарушений стандартов поведения, допускаемых должностными лицами, рассматривает наиболее деликатные ситуации и решает вопрос о применении в определенных случаях уголовной ответственности. Закон и ведомственные правила, предусматривающие конфликт интересов, помогают различать должное и недолжное поведение между явно не надлежащим и явно надлежащим поведением должностного лица. Подход состоит в том, чтобы определить конфликтность интересов через правила и положения, которые помогут избежать ненадлежащего поведения должностных лиц <8>.

<8> См.: Николайчик В.М. Указ. соч. С. 91.

Следует сказать, что должностным лицам запрещено реализовывать свои финансовые интересы, участвуя в делах, на успех которых могут повлиять решения, принимаемые ими в ходе выполнения своих служебных обязанностей, а также информация, которой эти лица располагают в силу своего служебного положения. Кроме того, законодательство предусматривает ситуации, когда конфликт интересов возникает в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей и в результате действий лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Законодательство значительно ограничивает право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок. Заработок по совместительству не должен превышать 15% основной должностной оплаты. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех трех ветвей власти, за исключением членов Сената США. Федеральное законодательство предусматривает ограничения деловой деятельности бывших государственных служащих после их ухода из органов государственной власти <9>.

<9> См.: Там же. С. 90.

Как отмечает В.М. Николайчик, если государственный служащий, находясь на службе, "лично и существенно" участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку официально и в любой форме представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в последующем. Этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством, органом или судом, "в связи с любой процедурой, ходатайством, просьбой о предоставлении или ином определении, контракте, претензии, правовом споре, расследовании или ином вопросе". Если бывший государственный служащий "лично и существенно" не занимался данной процедурой, но такая процедура "фактически относилась к его официальной ответственности в течение одного года до прекращения такой ответственности", он теряет право заниматься практикой указанного рода на период в два года <10>.

<10> См.: Political corruption in Canada. Toronto, 1976; Shackleton J. Corruption: An essay in economic analysis // Political guart L., 1978. Vol. 49. N 1; Political corruption. Oxford, 1989. P. 77.

В ходе осуществления государственно-служебных отношений нередко возникают различного рода конфликты и споры, которые требуют своего разрешения.

В частности, конфликт интересов - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

Индивидуальный служебный спор - это неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров.

Индивидуальные служебные споры рассматриваются следующими органами по рассмотрению индивидуальных служебных споров:

Порядок рассмотрения служебных споров в органах по рассмотрению служебных споров регулируется настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется также гражданским процессуальным законодательством РФ.

Комиссия государственного органа по служебным спорам образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя.

Представители выборного профсоюзного органа данного государственного органа избираются в комиссию по служебным спорам на конференции гражданских служащих государственного органа. Представители представителя нанимателя назначаются в комиссию по служебным спорам представителем нанимателя.

Комиссия по служебным спорам имеет свою печать. Организационное и техническое обеспечение деятельности комиссии по служебным спорам осуществляется государственным органом.

Комиссия по служебным спорам избирает из своего состава председателя и секретаря комиссии.

Служебный спор рассматривается комиссией по служебным спорам в случае, если гражданский служащий самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя.

Гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права.

В случае пропуска по уважительным причинам срока, комиссия по служебным спорам может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор по существу. Поступившее в комиссию по служебным спорам письменное заявление гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, подлежит обязательной регистрации указанной комиссией в день его подачи.

Комиссия по служебным спорам обязана рассмотреть служебный спор в течение десяти календарных дней со дня подачи письменного заявления.

Порядок рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам, а также порядок принятия решения комиссией по служебным спорам и его исполнения регулируются федеральным законом.

Решение комиссии по служебным спорам может быть обжаловано любой из сторон в суд в десятидневный срок со дня вручения ей копии решения комиссии. В случае пропуска по уважительным причинам установленного срока суд может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор по существу.

В судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям гражданского служащего либо гражданина, поступающего на гражданскую службу или ранее состоявшего на гражданской службе, представителя нанимателя или представителя выборного профсоюзного органа данного государственного органа, если хотя бы один из них не согласен с решением комиссии по служебным спорам либо если гражданский служащий или представитель нанимателя обращается в суд без обращения в комиссию по служебным спорам, а также по заявлению прокурора, если решение комиссии по служебным спорам не соответствует федеральным законам или иным нормативным правовым актам РФ.

Непосредственно в судах рассматриваются служебные споры по письменным заявлениям:

В случаях освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы по основаниям, не предусмотренным законом, или с нарушением установленного порядка освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы, или в случае незаконного перевода на иную должность гражданской службы суд вправе по письменному заявлению гражданского служащего вынести решение о возмещении в денежном выражении причиненного ему морального вреда. Размер возмещения определяется судом.

Сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора и порядок освобождения гражданских служащих от судебных расходов, порядок вынесения решений по служебным спорам, связанным с освобождением от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы, переводом на иную должность гражданской службы без согласия гражданского служащего, порядок удовлетворения денежных требований гражданских служащих, исполнения решений о восстановлении в ранее замещаемой должности гражданской службы и ограничения обратного взыскания сумм, выплаченных по решению органов по рассмотрению служебных споров, устанавливаются федеральным законом.

Библиографический список

  1. Аристов С.А. Проблемы борьбы с коррупцией в странах Центральной и Восточной Европы // Проблемы борьбы с организованной преступностью. М., 1997.
  2. Антикоррупционная политика. М., 2004.
  3. Волженкин Б.В. Коррупция. СПб., 1998.
  4. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000.
  5. Гриненко А.В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000.
  6. Дойдж А. Есть ли коррупция в британской политике и государственной службе? // Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М., 1998.
  7. Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 6.

References (transliteration)

  1. Aristov S.A. Problemy bor'by s korruptsiey v stranakh Tsentral'noy i Vostochnoy Evropy // Problemy bor'by s organizovannoy prestupnost'yu. M., 1997.
  2. Antikorrupitsionnaya politika. M., 2004.
  3. Volzhenkin B.V. Korruptsiya. SPb., 1998.
  4. Vasilenko I.A. Administrativno-gosudarstvennoe upravlenie v stranakh zapada: SShA, Velikobritaniya, Frantsiya, Germaniya. M., 2000.
  5. Grinenko A.V. Mezhdunarodnyy i zarubezhnyy opyt bor'by s korruptsiey // Korruptsiya i bor'ba s ney. M., 2000.
  6. Doydzh A. Est' li korruptsiya v britanskoy politike i gosudarstvennoy sluzhbe? // Korruptsiya i byurokratizm: istoki i puti preodoleniya. M., 1998.
  7. Nikolaychik V.M. Pravovoe regulirovanie etiki ofitsial'nykh lits v SShA // SShA. Ekonomika. Politika. Ideologiya. 1998. N 6.