Мудрый Юрист

Нарушение прав потребителей образовательных услуг как основание для проведения внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования

Ивон Евгений Владимирович, аспирант юридического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Амурский государственный университет", ведущий консультант юридической службы Министерства образования и науки Амурской области.

В статье Е.В. Ивона рассматривается вопрос об исключительной компетенции Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по проведению внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования, предпринимается попытка на основе исследований ученых сформулировать понятие "образовательная услуга", необходимое для установления факта нарушения прав потребителей образовательной услуги при принятии решения органом государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки. Кроме того, автор выделяет специфические признаки образовательной услуги, которые позволят идентифицировать факт нарушения прав ее потребителей.

Ключевые слова: внеплановая проверка, нарушение прав потребителей, образовательная услуга, государственная (муниципальная) услуга.

Infringement of consumer's rights of education services as a bases for an unscheduled inspection within the limits of realization of the state control (supervision) in the sphere of education

Ivon E.V.

In article of the post-graduate student of the Law Department of the Amur State University, the leading adviser of legal service of Amur Regional Ministry of Education and Science E.V. Ivon the question on the exclusive competence of the Federal service on customers' rights protection and human well-being surveillance on carrying out of unscheduled inspection within the limits of realization of the state control (supervision) in the sphere of education is considered, attempt on the basis of researches of scientists to formulate the concept "educational service" which is necessary for establishment of the fact of infringement of consumer's rights of educational service at decision-making by body of the state control (supervision) on carrying out of unscheduled inspection is undertaken. Besides, the present article allocates specific signs of educational service which will allow to identify the fact of infringement of rights of its consumers.

Key words: unscheduled inspection, infringement of consumer's rights, educational service, thestate (municipal) service.

Существенным вкладом в правовое совершенствование действующего законодательства, направленного на реализацию положений Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" <1>, упорядочение контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, методов и правил государственного контроля (надзора), стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <2> (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

<1> Российская газета. 2008. N 105.
<2> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249; 2011. N 7. Ст. 905.

Данным Законом установлен порядок проведения мероприятий по контролю (надзору), осуществляемых органами государственного контроля (надзора), их обязанности, а также права юридических лиц при проведении государственного контроля (надзора). Так, согласно подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ в качестве одного из оснований для проведения внеплановой проверки является нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Остановимся более подробно на проблеме проведения внеплановой проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) в области образования в случае обращения потребителей образовательных услуг.

Федеральный закон N 294-ФЗ не ограничивает круг органов государственного контроля (надзора), которые вправе проводить внеплановую проверку по данному основанию, поэтому это основание является общим для всех органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля вне зависимости от предмета проверки.

Вместе с тем, как косвенно следует из письма Минэкономразвития России от 29 марта 2010 г. N Д05-873 <3>, в силу частей 1 и 2 ст. 40 Закона РФ "О защите прав потребителей", Постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" иные органы государственной власти, за исключением Роспотребнадзора, не вправе проводить внеплановые проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ, т.е. по обращениям граждан, заявивших о нарушении прав потребителей.

<3> Письмо Министерства экономического развития РФ от 29 марта 2010 г. N Д05-873 // http://www.referent.ru/1/155985.

Противоположную позицию занимает Рособрназдор России в письме от 31 октября 2011 г. N 05-3992 "Информация по основаниям для проведения внеплановой проверки юридического лица" <4> о том, что "в случае получения обращения потребителей государственных (муниципальных) услуг о нарушении их прав, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в области образования, вправе провести внеплановую проверку по основанию, предусмотренному подпунктом "в" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ".

<4> http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_11/n10-4.html

Министерство экономического развития РФ не наделено полномочиями по официальному разъяснению и толкованию законодательства Российской Федерации, поэтому вышеуказанное письмо носит информационный характер.

В связи с тем, что Роспотребнадзор в соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами реализует специфические функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей, неофициальная позиция Департамента развития малого и среднего предпринимательства Минэкономразвития России не может быть признана достаточно обоснованной и не подлежит использованию в правоприменительной практике.

По мнению О.В. Плешаковой и А.Н. Королева, "основание для проведения внеплановой проверки - нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан), вызывает у ряда экспертов особую настороженность" <5>.

<5> Плешакова О.В., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный). Деловой двор, 2009. С. 217.

Так, обращения граждан подлежат рассмотрению в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <6>, но, как правило, факты о нарушении прав потребителей не содержатся в обращениях граждан, более того - в отдельных случаях органы государственного контроля (надзора) получают обращения, имеющие признаки анонимности.

<6> Российская газета. 2006. N 95.

Ввиду того что согласно части 3 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах нарушения прав потребителей, не могут служить основанием для проведения проверки, данное обстоятельство усложняет процедуру принятия решения органом государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

В Федеральном законе N 294-ФЗ не дается понятие термина "потребитель" для целей применения данного Закона. В связи с этим по общему правилу термин "потребитель" используется в значениях, установленных иными законодательными и подзаконными актами.

Так, согласно преамбуле Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" <7> (далее - Закон о защите прав потребителей) потребителем является гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

<7> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.

Пункт 2 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 N 505 <8>, раскрывает понятие "потребитель" как организацию или гражданина, имеющих намерение заказать, либо заказывающих образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающих образовательные услуги лично. В терминологии Бюджетного кодекса РФ лица, получающие образование в качестве государственной (муниципальной) услуги за счет средств соответствующих бюджетов, также подпадают под термин "потребители".

<8> Российская газета. 2001. N 130.

Вместе с тем судебная практика по применению Закона о защите прав потребителей сложилась таким образом, что его нормы применяются только в том случае, когда потребитель самостоятельно оплачивает образовательные услуги по возмездному договору и не применяется при разрешении споров, возникающих в ходе получения бесплатного образования <9>.

<9> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2002 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 11. С. 28.

На наш взгляд, отказ судебных органов в применении к отношениям, связанным с оказанием образовательных услуг, в качестве источника финансирования которых выступают бюджетные средства, Закон о защите прав потребителей является нелогичным, поскольку противоречит сущности образовательных услуг, которая не ограничивается критерием их "платности".

В области образования потребителями выступают граждане, получающие образовательную услугу, но ни Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <10> (далее - Закон об образовании), ни какой-либо иной федеральный законодательный или подзаконный нормативный правовой акт не содержат понятия "образовательная услуга".

<10> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 23. Ст. 2759; СЗ РФ. 2011. N 6. Ст. 793.

В Постановлении Росстата от 1 февраля 2006 г. N 5 "Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 8-ВЭС (услуги) "Сведения об экспорте (импорте) услуг во внешнеэкономической деятельности" <11> указано, что "услугами в сфере образования являются услуги учебных заведений, а также услуги, оказываемые российскими преподавателями за рубежом или иностранными преподавателями в России", а "потребителем" являются "организация или гражданин, имеющие намерение заказать, либо заказывающие образовательные услуги для себя или несовершеннолетних граждан, либо получающие образовательные услуги лично".

<11> http://www.referent.ru/1/90266

Вместе с тем указанные формулировки не являются ни легальными, ни научными дефинициями и не могут служить отправной точкой для установления факта нарушения прав потребителей образовательной услуги при принятии решения органом государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки по подпункту "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ. Среди исследователей, изучающих проблему формулирования понятия образовательной услуги, отсутствует единое мнение по поводу того, что же считать образовательной услугой.

А.О. Ченцов отмечает, что образовательная услуга является результатом научно-педагогического труда, которая создается с целью удовлетворения потребностей потребителя <12>. Н.Н. Терещенко, определяя содержание образовательной услуги, отмечает, что это целый комплекс действий: воспитательного и обучающего характера, направленный на удовлетворение потребностей индивида, в результате осуществления которого происходит совершенствование имеющихся и приобретенных навыков <13>. А.М. Стрижов под образовательной услугой понимает "целенаправленную деятельность, характеризуемую взаимодействием участников образовательного процесса и направленную на удовлетворение образовательных потребностей личности" <14>. Р. Джапарова под образовательной услугой подразумевает "деятельностную передачу системных знаний и привитие проверенных опытом практических навыков к определенному виду занятия путем непосредственной коммуникации с обучаемым" <15>. Т.А. Сон утверждает: "...образовательная услуга есть результат учебной, управленческой и финансово-хозяйственной деятельности учебного заведения, направленной на удовлетворение производственного спроса на подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочей силы спроса индивидов на получение профессии или квалификации, переквалификации" <16>.

<12> Ченцов А.О. О бизнесе образовательных услуг // Высшее образование в России. 1999. N 2. Ст. 120 - 123.
<13> Терещенко Н.Н. Исследование рынка образовательных услуг высшей школы: Монография. Красноярский государственный университет, 2005. С. 267.
<14> Стрижов А.М. Понятие качества образовательной услуги в условиях рыночных отношений // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N 3. С. 47 - 50.
<15> Джапарова Р. Маркетинг услуг профессионального образования // Маркетинг. 2005. N 4. С. 55 - 65.
<16> Сон Т.А. Формирование рынка образовательных услуг // www.marketing.spb.ru.

Таким образом, общей характерной чертой образовательной услуги является то, что она является результатом взаимодействия между производителем и потребителем.

Представляется справедливым выделить следующие специфические признаки образовательной услуги, которые позволят идентифицировать факт нарушения прав ее потребителей:

  1. особый состав субъектов, организующих предоставление образовательной услуги: образовательные учреждения, имеющие лицензии на осуществление образовательной деятельности;
  2. документально подтвержденная оценка полученных услуг в форме промежуточной, итоговой государственной аттестации;
  3. оплата образовательной услуги (в случае если образовательная услуга предоставляется за плату).

Кроме того, на отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг в области образования распространяется и Федеральный закон от 27 июля 2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <17>, который в статье 2 предусматривает, что под государственной (муниципальной) услугой понимается деятельность по запросам заявителей по реализации функций при осуществлении полномочий органов государственной власти и муниципального самоуправления, а также Бюджетный кодекс РФ, статья 6 которого определяет государственные (муниципальные) услуги как оказываемые органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

<17> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации нет четкого определения государственной (муниципальной) услуги, осуществляемой образовательными учреждениями по реализации полномочий, связанных с организацией и предоставлением образования, которое имело бы достаточное описание для выделения признаков образовательной услуги.

Сложность законодателя в формировании легального понятия "образовательная услуга" обусловлена также и тем фактором, что ввиду гарантированности бесплатного образования согласно статье 43 Конституции РФ отношения, возникающие в процессе предоставления бесплатных образовательных услуг, можно рассматривать не как гражданско-правовые, а как конституционно-правовые, т.е. публично-правовые отношения, следовательно, проблематично установить единые критерии образовательной услуги до разграничения и классификации правоотношений в данной сфере.

В заключение необходимо отметить, что бессистемное принятие нормативных правовых актов приводит к возникновению таких пробелов в действующем законодательстве, как отсутствие четких механизмов осуществления контроля и надзора в наиболее приоритетных отраслях жизни общества (к таковым относится и сфера образования), формирование которых в настоящее время отстает от объективных потребностей.

С целью устранения указанных недостатков законодательства представляется целесообразным рассмотреть вопрос о возможности внесения изменений в федеральное законодательство путем либо формулирования четкого определения образовательной услуги, либо пересмотра основания для проведения внеплановой проверки, предусмотренного подпунктом "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ (нарушение прав потребителей), уточнив, что проверка проводится по обращениям граждан и по согласованию с органами прокуратуры.

Библиография

Конституция РФ // Российская газета. 1993. N 237.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249; СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 905.

Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета. 2006. N 95.

Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СЗ РФ. 1996 N 3 Ст. 140.

Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 23. Ст. 2759; СЗ РФ. 2011. N 6. Ст. 793.

Указ Президента РФ от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" // Российская газета. 2008. N 105.

Постановление Правительства РФ от 05.07.2001 N 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг" // Российская газета. 2001. N 130.

Постановление Росстата от 01.02.2006 N 5 "Об утверждении Порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 8-ВЭС (услуги) "Сведения об экспорте (импорте) услуг во внешнеэкономической деятельности" // http://www.referent.ru/1/90266.

Письмо Министерства экономического развития РФ от 29.03.2010 N Д05-873 // http://www.referent.ru/1/155985.

Письмо Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 31.10.2011 N 05-3992 "Информация по основаниям для проведения внеплановой проверки юридического лица" // http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_11/n10-4.html.

Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2002 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. N 11.

Плешакова О.В., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (постатейный). Деловой двор, 2009.

Ченцов А.О. О бизнесе образовательных услуг // Высшее образование в России. 1999. N 2.

Терещенко Н.Н. Исследование рынка образовательных услуг высшей школы: Монография. Красноярский государственный университет, 2005.

Стрижов А.М. Понятие качества образовательной услуги в условиях рыночных отношений // Стандарты и мониторинг в образовании. 1999. N 3. С. 47 - 50.

Джапарова Р. Маркетинг услуг профессионального образования // Маркетинг. 2005. N 4.

Сон Т.А. Формирование рынка образовательных услуг // www.marketing.spb.ru.