Мудрый Юрист

Правовое регулирование образования в России в XVIII - XIX вв. *

<*> Mikhailov M.V. The legal regulation of education in Russia in XVIII - XIX centuries.

Михайлов Максим Владимирович, проректор по учебной работе, заведующий кафедрой права и обществознания ФГБ ОУ ВПО "Башкирский государственный педагогический университет им. М. Акмуллы", кандидат юридических наук, доцент.

В настоящей статье предпринята попытка историко-правового анализа возникновения, становления и развития правового регулирования системы образования в обозначенный в заглавии временной период. Автор последовательно показывает, при помощи каких нормативно-правовых актов происходило регулирование высшей школы и общего образования в России.

Ключевые слова: политика, право, образование, государство, история, университет, школа, нормативно-правовой акт, законодательство, устав, реформа.

This article introduces an attempt of a historical and legal analysis of the emergence, formation and development of the legal regulation of the education system in the period designated in the title. The author consistently shows what regulations were used in the management of higher and general education in Russia.

Key words: policy, right, education, state, history, university, school, normative-legal act, legislation, charter, reform.

Традиционно считается, что начало истории высшего образования в России положило открытие Московского университета в 1755 г. Становление и развитие отечественной высшей школы от основания Московского университета до наших дней - сложный и противоречивый процесс, в ходе которого менялись темпы и формы университетского строительства, но неизменным оставался государственный курс на укрепление позиций культуры и образования, намеченный Петром I.

Высшая школа России была частью государственности, и вначале правовая основа ее деятельности включала в себя акты о создании учебных заведений и документы, регламентировавшие их статус в соответствии с государственными целями. По мере развития системы образования законодательство становилось разнообразнее. Законодательство, регламентировавшее высшее образование в России до Октябрьской революции 1917 г., отражало все этапы истории отечественного высшего образования. Первый этап, продолжавшийся с момента образования Московского университета до учреждения Министерства народного просвещения, С.В. Барабанова называет младенчеством русских университетов <1>. Широкое развертывание системы народного образования привело к признанию необходимости открытия университетов, способных принять желающих продолжить обучение. Своим Указом от 29 февраля 1786 г. Екатерина II повелела приступить к разработке проекта учреждения по всей территории страны университетов и гимназий. В указе подчеркивалось, что "при сочинении проекта об университетах и гимназиях комиссия имеет правило, что управление оных, подчиненность их, права и преимущества их соглашены были с учреждениями государственными" <2>. Нельзя не согласиться с Л.О. Романовой в том, что вслед за Петром I Екатерина II шла по линии адаптации, приспособления заемных форм и принципов к условиям русской жизни, и университетское строительство сразу направлялось в русло государственности <3>.

<1> Барабанова С.В. Правовое положение вузов Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... к.ю.н. Екатеринбург, 1996. С. 9 - 10.
<2> Карамзин Н.М. Записки о древней и новой России // Сборник материалов по истории исторической науки в СССР. М., 1990. С. 198.
<3> Романова Л.О. Исторические этапы развития государственного управления высшими учебными заведениями в России. М., 1999. С. 107.

Второй этап, берущий начало от первого университетского устава (1804 г.), продолжался до 1835 г., когда был принят второй устав, и этот этап назван исследователями детством русских университетов <4>. Это период создания системы высшего образования и рождения образовательной политики в точном смысле слова.

<4> Барабанова С.В. Правовое положение вузов Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... к.ю.н. Екатеринбург, 1996. С. 11.

Как отмечает М.Н. Суровцева, большинство положений Устава университета 1804 г. заимствовано из нормативных документов германских вузов, что в исторической литературе дореволюционного периода объясняется преобладанием в российских вузах того периода германских ученых, которые распространяли свои взгляды на высшее образование вообще и строение вузов в частности. Необходимо учесть объективные факторы: в конце XVIII - начале XIX в. германские вузы достигают своего расцвета, в то время как другие старейшие вузы Западной Европы переживают значительный упадок <5>.

<5> Суровцева М.Н. Государственный вуз как юридическое лицо: Дис. ... к.ю.н. Томск, 2004. С. 13.

Устав 1804 г. позволил сконцентрировать большую часть положений о вузе в одном документе, поэтому отпала необходимость тратить время на поиски нормативных документов, регулирующих деятельность вузов. Главной особенностью русского университетского строительства стала уже упоминавшаяся неоднократно идея государственности. Устав начинается с провозглашения конституирующего принципа отечественной образовательной системы, и в его первой статье значится: "Народное просвещение в Российской империи составляет особую государственную часть, вверенную министру сего отделения и под его ведением распоряжаемую Главным училищ правлением" <6>. В стране создавалась единая и целостная система учебных заведений, состоявшая из четырех звеньев: 1) училища церковных приходов; 2) уездные училища; 3) губернские училища или гимназии и 4) университеты. В основу ее была положена идея общеобразовательной школы, необходимая "для нравственного образования граждан" <7>.

<6> Полное собрание законов Российской империи. Т. VII. СПб., 1830. С. 69.
<7> Отечественные университеты в динамике золотого века русской культуры / Под ред. д.ю.н. Е.В. Олесеюка. СПб.: Союз, 2006. С. 154 - 155.

В соответствии с Уставом Россия делилась на шесть учебных округов во главе с университетом в каждом округе. Причем если в Москве, Вильнюсе и Дерпте университеты уже существовали, то в Санкт-Петербурге, Казани и Харькове их предстояло открыть. Таким образом, нормативная база отечественного образования нередко обгоняла текущую практику и не только служила для ее закрепления, но и была формой развития, импульсом, побуждавшим движение вперед. Данная особенность нормативно-правовой базы русской школы - ее отличительная черта на протяжении всей истории <8>.

<8> Барабанова С.В. Правовое положение вузов Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. ... к.ю.н. Екатеринбург, 1996. С. 9.

Создав систему учебных округов, Россия не пошла по пути копирования западного опыта. Наиболее существенным отступлением от принятых на Западе норм университетской демократии являлось наличие в образовательной системе страны особой фигуры - попечителя учебного округа, полномочного представителя центральной власти, ответственного за постановку работы образовательной системы на вверенной ему территории. Попечители и обеспечили в конечном счете, по мнению Ю.Г. Татура, единство государственной образовательной политики на огромной территории страны, став надежной преградой на пути таких нежелательных явлений, как ведомственный бюрократизм, местный автономизм и сепаратизм. Весь XIX в. прошел под знаком попечителя учебного округа - надежного гаранта успехов русских университетов, которые к исходу столетия ввели Россию в один ряд с передовыми университетскими державами <9>. По мере развития и укрепления образовательной системы открывались новые университеты, с ними число округов постоянно увеличивалось, в разное время появились такие учебные округа, как Белорусский, Варшавский, Вологодский, Западно-Сибирский, Кавказский, Киевский, Новороссийский, Оренбургский, Саратовский. По мнению И.К. Озерова, основным принципом построения округов был принцип самодостаточности: они объединяли более или менее обширные территории, располагавшие определенным минимумом культурных сил и ресурсов, при наличии организующего, системообразующего центра в лице университета <10>.

<9> Татур Ю.Г. Образовательная система России. М., 1999. С. 7.
<10> Озеров И.К. К реформе образования. М., 1907. С. 76.

В соответствии с Уставом учебных заведений 1804 г. основу государственной системы образования составляли народные школы: приходские и уездные училища. Необходимо отметить, что законодательство о народном образовании в XIX в. было вызвано к жизни открытием начальной народной школы. Это объясняется тем, что народная школа создавалась не государством, а обществом. Поэтому развитие шло не в системе "законодательство - школа", а наоборот, "школа - законодательство".

Общественное движение за открытие народных школ активно развернулось еще в последней четверти XVIII в., обусловленное сложившимися социально-экономическими условиями развития России в указанный период, все усиливающимся движением крестьян, завершившимся крестьянской войной под предводительством Е.И. Пугачева.

Демократическое движение за организацию народных школ, проходившее в городах, вдохновлялось прежде всего выдающимся просветителем Н.И. Новиковым, учениками и последователями М.В. Ломоносова - прогрессивными деятелями университетов Москвы и Петербурга. В создавшейся обстановке подъема общественного движения и оживления деятельности демократической интеллигенции органы городского самоуправления Петербурга и Москвы открывают первые народные училища на общественных началах. Это движение по открытию народных школ было поддержано и в других городах России: в Кременчуге (1781), Иркутске (1782), Владимире и Курске (1783), Туле (1784), Воронеже и Нижнем Новгороде (1785) и др. С полным основанием можно говорить об организации народных училищ во всех крупнейших городах России.

Городские народные училища, создаваемые общественностью, открывались для непривилегированного населения, не имевшего до сих пор для себя школ. Новые школы получили название "народных" и открывались на основе демократического принципа размещения школьной сети по месту жительства населения. Развитие общественного движения, которое имело целью своими силами и средствами решать вопросы народного образования, вскоре было замечено и вызвало недовольство со стороны императрицы. Так, в 1779 г. в ответ на сообщение о том, что передовое дворянство Калужской и Тверской губерний собирается открыть по собственной инициативе школы, царица находит такое усердие "преждевременным" и предлагает "ожидать от императрицы общих правил и инструкций об открытии школ" <11>. В сентябре 1782 г. была создана Комиссия об учреждении народных училищ в Российской империи, на которую правительство возложило разработку государственного школьного устава, составление учебных планов школ, издание учебников, методических руководств и наглядных пособий, а также подготовку учителей. Данной комиссией с привлечением лучших ученых Академии наук и Московского университета был разработан определивший всю систему работы городских школ Устав народным училищам в Российской империи, утвержденный Екатериной II 5 августа 1786 г. Устав содержал девять разделов: 1) о главных народных училищах; 2) о малых народных училищах; 3) о должностях учительских; 4) об учениках; 5) о попечителе; 6) о директоре; 7) о смотрителе; 8) о хозяйственной части училищ; 9) о Главном училищном правительстве. В вводной части этого документа говорилось: "Воспитание, просвещая разум человека различными другими познаниями, украшает его душу; склоняя же волю к деланию добра, руководствует в жизни добродетельной и наполняет, наконец, человека такими понятиями, которые ему в общежитии необходимо нужны". Далее уже вполне определенно раскрывалась идейная направленность образования: оно прежде всего должно давать "понятие о Творце и его святом законе и основательные правила непоколебимой веры к государю". В этом правительство видело "главные подпоры общего государственного благосостояния" <12>.

<11> Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР. XVIII - первая половина XIX в. / Отв. ред. М.Ф. Шабаева. М.: Педагогика, 1973. С. 144 - 146.
<12> Там же. С. 147 - 150.