Мудрый Юрист

Правовое регулирование "борьбы с бедностью" в США в XX в. *

<*> Krasavtsev L.B. The right regulate of the stuglle against poverty in USA at XX century.

Красавцев Лев Борисович, профессор кафедры теории и истории государства и права Юридического института Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова, доктор исторических наук (г. Архангельск).

В статье рассматривается правовое регулирование социальной политики Демократической партии США от Трумэна до Обамы. Особо выделяется программа "борьбы с бедностью" Л. Джонсона.

Ключевые слова: социальная политика, программы, бедность, трудоустройство, образование, здравоохранение, жилищное строительство.

The article discusses the right regulate of the social policy of the democratic party USA from Trumen to B. Obama. The programme struggle against poverty of L. Djonson is expecialy distingaished.

Key words: labour organize, educated, public health, social politic, programme, poverty.

Руководство Российской Федерации поставило очередной задачей государства и общества ликвидацию бедности. И в этом отношении большое теоретическое и практическое значение имеет изучение опыта других стран, и особенно США. Носителем активной социальной политики там стала демократическая партия.

Вплоть до 1930-х гг. в социально-экономической политике США господствовал принцип "твердого индивидуализма". Положение изменилось после экономического кризиса 1929 - 1933 гг., приведшего к катастрофическому ухудшению положения простого народа. Во избежание нарастания в стране революционной ситуации правящие круги были вынуждены перейти к общегосударственным мерам регулирования экономики и социальных отношений. Это нашло свое воплощение в "новом курсе" демократической партии и в политике ее президента Ф. Рузвельта. Государственное регулирование в социальной сфере развивалось одновременно с регулированием экономики и стало одним из главных инструментов обеспечения социальной стабильности общества.

С тех пор демократическая партия накопила достаточный опыт проведения активной социальной политики. Даже умеренно-консервативный президент Трумэн вынужден был принять программу "Справедливый курс". Эта программа ставила целью дальнейшее усиление механизма правительственного регулирования социально-экономических процессов, начало которым было положено Ф. Рузвельтом. Она затрагивала ряд острых социальных проблем: фермерскую, гражданских прав негров, жилищную, здравоохранения, образования, трудовых отношений и др. Обо всем этом говорил в своем послании 5 января 1949 г. Трумэн.

Администрация нового демократического президента Д. Кеннеди в феврале 1961 г. выдвинула программу "экономического оздоровления и роста", в которой в развитие предвыборных обещаний предусматривала повышение минимума почасовой зарплаты, временное увеличение срока выплаты пособий по безработице, ряд мер помощи бедствующим фермерам, небольшое увеличение пенсионных выплат и расширение жилищного строительства. Одновременно была принята комплексная программа мер для районов хронической депрессии - закон "О преобразовании районов". Произошло и некоторое расширение общественных работ. Все это означало заметный сдвиг по сравнению с политикой правительства Эйзенхауэра - политикой "консервативной консолидации".

Существенный прорыв в социальной политике демократов произошел во время президентства Л. Джонсона. 8 января 1964 г. он в своем первом послании о положении страны провозгласил начало "войны с бедностью в Америке". 16 марта было направлено в конгресс специальное послание "О войне с бедностью", на основании которого и был принят закон по основным направлениям деятельности правительства. "Война с бедностью" стала основным звеном амбициозной программы "Великого общества".

Дело в том, что бедность в США в начале 1960-х приняла характер массового явления. По официальным данным, в 1964 г. в стране было 36,4 млн. бедняков, или около 20% населения <1>. Их реальный доход был ниже "уровня бедности". Массовая бедность стала рассматриваться как тормоз для воспроизводства рабочей силы и обеспечения уровня потребления, необходимого для ускорения преодоления опасных тенденций, вызывающих ослабление глобальных позиций США.

<1> История США: В 4 т. Т. 4: 1945 - 1980. М., 1987. С. 307.

Традиционные со времен "нового курса" средства борьбы с бедностью, такие как программы государственного вспомоществования для нетрудоспособных и социальное страхование для безработных и пенсионеров, уже не охватывали значительной массы трудоспособных малоимущих и стали малоэффективны. С другой стороны, в условиях растущей экономики США 1960-х положение бедняков, изолированных от рынка труда по семейным условиям, возрасту, отсутствию квалификации или проживающих в бедствующих районах, не улучшилось. Свою роль сыграло и социально-политическое положение в США и в мире в целом, а именно подъем массовых демократических движений. Они вынуждали правящие круги идти на уступки, иногда даже упреждающие, чтобы сбить накал социального недовольства.

Поэтому в 1964 г. Совет экономических консультантов предложил принять меры по повышению конкурентоспособности трудоспособных бедняков на рынке труда. Выдвинул идею перейти от "социальной благотворительности" к "вложению в человеческий капитал". При этом считать расходы на обучение и переподготовку рабочей силы как производительные. Сама идея "наступления на бедность" была намечена еще при Кеннеди. Джонсон в преддверии очередных президентских выборов распорядился ускорить разработку этой программы.

Был назначен специальный помощник президента по борьбе с бедностью, в составе Исполнительного управления президента учреждено Управление экономических возможностей (ОЕО) и принят Закон об экономических возможностях. Он определил четыре вида мероприятий по борьбе с бедностью: профессиональное обучение и подготовка, так называемые общинные действия, проводимые местными властями, программы для сельской местности и мелкого бизнеса и работа организаций миссионерского типа - "Добровольцы на службе Америке".

Главный упор был сделан на профессиональную подготовку и обучение молодежи, особенно страдавшей от безработицы, через "трудовые корпуса" и "молодежные корпуса по месту жительства". Для приобретения минимума образования и квалификации взрослым безработным служила программа "работа-опыт". Для глав семей, получавших пособия, организовано содействие в приобретении специальности на курсах, организуемых местным аппаратом соцобеспечения на средства ОЕО. В сельских районах организовали льготные кредиты бедствующим фермерам и сельхозрабочим, юридическую и медицинскую помощь, обучение грамотности и самым неквалифицированным профессиям.

Особая роль отводилась "общинным действиям" (САР). Основной принцип этих действий - идеи "самоуправления" и "демократии участия" через местную общественность. Основная ячейка такой структуры - агентство общинных действий из представителей общественности и местных властей. Базу составили местные школы, больницы, университеты и т.д. 90% расходов шло за счет ОЕО <2>. В рамках программы САР были организованы: дошкольная подготовка детей бедняков (операция "Начало"), подготовка к колледжу детей-школьников из бедных семей, помощь в обеспечении работой, в медобслуживании, борьба с неграмотностью, ремонт и строительство жилья, помощь кооперативам в сельской местности, контроль над рождаемостью и др. Все это осуществлялось через "местные центры услуг" - опорные пункты "войны с бедностью".

<2> Там же. С. 312.

Помимо закона об экономических возможностях были приняты и другие социальные программы в рамках создания "великого общества": закон о развитии и подготовке людских ресурсов 1962 г. был распространен на подготовку бедняков. В 1968 г. принята программа увеличения занятости в сфере бизнеса, по которой выделялись государственные субсидии предпринимателям на подготовку квалифицированной рабочей силы для своих предприятий. В области образования в 1965 г. приняты законы о начальном и среднем образовании и закон о высшем образовании, предусматривающие помощь учащимся из нуждающихся семей. В области медобслуживания в 1965 г. принята программа "Медикейд" о прямой материальной помощи в оплате медицинских счетов получателей пособий по бедности. В области питания приняты законы 1964 - 1965 гг. о государственных субсидиях части расходов бедняков на продукты питания в виде продовольственных талонов, обмениваемых в магазинах на небольшое количество дешевых продуктов. Была также оказана помощь малообеспеченным в аренде квартир и в расширении строительства дешевого жилья - законы 1965 - 1968 гг. <3>.

<3> Там же.

Самый либерально настроенный за послевоенные годы конгресс 89-го созыва (1965 г.) принял рекордное по объему социальное законодательство, том числе и закон о медицинской помощи престарелым - "Медикэр". Таким образом, принятые в 1960-е гг. социальные программы дали новый толчок социальной деятельности государства. 1965 - 1975 гг. были периодом наиболее быстрого роста социальных расходов государства в истории США. В середине 1970-х эти расходы достигли 20% ВНП. Из них 11,5% - федеральные расходы и 8,5% расходы штатов и местных органов <4>.

<4> Современные Соединенные Штаты Америки: Энцикл. справочник. М., 1988. С. 221.

Реформы принесли неоднозначные результаты. Число бедняков уменьшилось. В наибольшей степени выиграли пенсионеры. Пенсионное обеспечение стало наиболее крупной статьей социальных расходов. Главное - был накоплен опыт по борьбе с бедностью.

В 1980-е гг. правящие круги США предприняли попытки значительно ограничить деятельность государства в социальной сфере. Но это удалось им только частично. Политика Р. Рейгана в этой области наткнулась на сопротивление американской общественности. В результате правительство вынуждено было отказаться от первоначального намерения резко сократить выплаты по системе социального страхования. Планы сокращения удались только частично. Был значительно урезан целый ряд программ и ассигнований на них в системе вспомоществования, образования, здравоохранения, социальных услуг. Были ужесточены условия предоставления медицинской помощи по программам "Медикейд" и "Медикэр" <5>. Хотя администрации Рейгана удалось в значительной степени повернуть вспять тенденции предшествующего периода, социальная деятельность государства сохранила значительные масштабы. И другие президенты-республиканцы вынуждены были под нажимом демократов принять ряд законов социального характера. Так, при Дж. Форде были приняты законы 1974 г. о страховании пенсионного трудового фонда, о планировании в сфере здравоохранения. Дж. Буш-старший повысил верхнюю предельную налоговую ставку на индивидуальный доход. Принял закон об инвалидах, позволивший миллионам американцев с ограниченными возможностями стать полноправными гражданами. Все это - результат достигнутого между партиями и ветвями власти компромисса <6>.

<5> Там же. С. 237.
<6> Лапшина И.К. Государственная политика в условиях разделенного правления: теоретические проблемы вопроса // История государства и права. 2010. N 5. С. 5.

Итоги государственной политики в США в 1980-е гг. показывают важность наличия действительно либеральной оппозиции в лице законодателей-демократов при усилении консервативных тенденций в деятельности исполнительной власти. Партийный контроль демократов над законодательной властью сделал возможным либеральную корректировку государственной политики. Наоборот, отсутствие серьезного противодействия рейганомике во второй половине 1980-х гг. со стороны демократической фракции в конгрессе сыграло определяющую роль в углублении социально-экономических проблем американского общества.

Таким образом, социальная политика демократической партии в 1950 - 1990-х гг. носила комплексный характер, позволила принять широкий спектр социально значимых законов, затрагивающих наиболее болевые направления борьбы с бедностью. Это - трудоустройство, образование, здравоохранение, жилье, питание. Хотя на практике не все было осуществлено, как было задумано, и бедность, пусть и в меньших масштабах, осталась, теоретическое да и практическое значение правового регулирования борьбы с бедностью в США заслуживает внимательного изучения.