Мудрый Юрист

Правовые основы взаимодействия органов городской власти и управления с федеральными и субъектов федерации государственными органами

Таболин Владимир Викторович, почетный профессор Европейского политехнического института (Чехия), доктор юридических наук, профессор.

В статье рассмотрены конституционно-правовые основы взаимодействия органов городской власти и управления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе понятие, принципы и формы такого взаимодействия. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в научной деятельности.

Ключевые слова: городское самоуправление, органы городской власти и управления, взаимодействие.

Legal basis of interaction of municipal authorities and the management of both federal bodies and state bodies of the federal subjects

V.V. Tabolin

The paper examines the constitutional and legal basis of interaction of municipal authorities and management of both federal bodies and state bodies of the RF subjects including the concept, principles and forms of such interaction. The conclusions made in the article may be used in scientific work.

Key words: municipal self-management, municipal authorities, interaction.

Правовую основу взаимодействия федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти с органами городского самоуправления составляют нормативные правовые акты различной юридической силы. В Конституции РФ не содержится прямого указания о необходимости взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, однако ряд статей Основного Закона предполагает совместное участие тех и других в решении возложенных на них задач.

Органы государственной власти, функционирующие на территории муниципальных образований, осуществляют государственное управление в различных областях общественной жизни в соответствии со статьями 71, 72, 73, 114 Конституции России, устанавливающими предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Согласно статье 40 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Кроме того, в соответствии со статьей 18 органы государственной власти и органы местного самоуправления вступают в определенные отношения в связи с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, а согласно статье 132 - в связи с исполнением отдельных государственных полномочий и т.д.

Также необходимость взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе функционирующих на территории городов, предусмотрена в федеральных законах. Так, согласно пункту 4 статьи 65 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В статье 210 Трудового кодекса РФ говорится о согласованных действиях органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда <1>.

<1> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (в ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

Статья 52 Федерального закона N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусматривает обязанность должностных лиц органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, информировать органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществлять свою деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления <2>.

<2> Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (в ред. от 19.07.2011) "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

Конституционный Суд РФ также не исключает взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования <3>.

<3> Например: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 1.

Однако можно согласиться с некоторыми авторами, утверждающими, что в реальных условиях практически невозможно провести четкую границу между функциями государственного управления и городского самоуправления, поскольку местные органы обычно не только осуществляют сугубо локальные функции, но и решают определенные задачи, являющиеся частью государственных дел. В то же время и функции органов государственной власти трудно отделить от местных проблем <4>.

<4> Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 33.

Для правильного понимания рассматриваемого вопроса необходимо разобраться в различных терминах и понятиях, связанных с определением совместной деятельности государственных и городских органов власти и управления. Они очень часто сходны по смыслу и используются для определения одних и тех же категорий.

На мой взгляд, более широким понятием является "взаимоотношение" - взаимные отношения органов городской власти и управления с федеральными и субъектов РФ государственными органами. Категория "взаимоотношение" включает в себя такие виды отношений, как подчиненность, взаимодействие, координация, сотрудничество, содействие, взаимопомощь.

Принципиально отличающимися можно считать только "подчиненность" и "взаимодействие". Подчиненность предполагает строгую субординацию и обязательное исполнение нижестоящим органом правовых актов вышестоящего органа, в рамках установленных законом полномочий. В силу статьи 12 Конституции РФ в нашем случае данное понятие неприменимо.

Понятие "взаимодействие" как философская категория отражает процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. Взаимодействие - универсальная форма движения, развития, определяет существование и структурную организацию любой материальной системы. Представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения, связи. Понятие "взаимодействие" находится в глубокой связи с понятием структуры. Взаимодействие выступает как интегрирующий фактор, посредством которого происходит объединение частей в определенный тип целостности <5>.

<5> Большой энциклопедический словарь. М., 2000.

Социальное взаимодействие - процесс непосредственного или опосредованного воздействия социальных объектов друг на друга, в котором взаимодействующие стороны связаны циклической причинной зависимостью. Социальное взаимодействие как вид связи представляет интегрированность действий, функциональную координацию их следствий, т.е. систему действий. Возникает из совместного участия объектов взаимодействия в сложной, подвижной сети социальных отношений, задавая способы реализации совместной деятельности, оказываясь основанием общественной солидарности <6>.

<6> Новейший философский словарь. М., 2009.

Как справедливо отмечает А.В. Якушева, взаимодействие органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления есть процесс воздействия его участников друг на друга, взаимная обусловленность их действий, находящихся в тесных связях друг с другом <7>.

<7> Якушева А.В. Правовая природа взаимодействия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. Самара: Вестник Самарского гос. ун-та. 2006. N 10-3. С. 187 - 192.

Л.А. Велихов писал по этому поводу: "Муниципальная деятельность протекает по соседству с деятельностью других смежных самоуправлений и в составе деятельности общегосударственной. Муниципальная власть проявляется наряду с властью других коммунальных органов, с местной правительственной властью, судебной властью и т.п. При тесном взаимодействии этих властей в составе государства не только их взаимное влияние, но и фактическое вмешательство одной власти в круг действий другой, вызываемое как территориальной близостью интересов, так и однородностью задач, очень часто неизбежно, причем оно может быть зафиксировано государством, т.е. узаконено последним" <8>.

<8> Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства: В 2 ч. М.; Л., 1928. С. 298.

Обращаясь к трудам дореволюционных ученых, можно увидеть, какое большое значение они придавали вопросам взаимодействия различных уровней власти.

Важнейший, на мой взгляд, принцип взаимодействия государства и общества сформулировал известный российский правовед Н.М. Коркунов: "Верховное управление должно заботиться о том, чтобы его действия не стесняли без действительной в том надобности индивидуальную и общественную деятельность, чтобы они соответствовали действительным потребностям государства и сложившимся в обществе понятиям справедливости" <9>.

<9> Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. 6-е изд. СПб., 1909. Т. 2. С. 630.

Известный специалист в области местного управления А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, писал: "Самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Твердая и полная организация законодательной власти и податной (налоговой) системы должна предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления" <10>.

<10> Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3 т. СПб.: Тип. В.В. Пратц, 1872.

В.П. Безобразов, рассматривая соотношение государства и общества, считал, что "государство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве". По его мнению, "самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого" <11>.

<11> Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть: Статьи. СПб.: Типография В. Безобразова и Ко., 1882.

Для обеспечения эффективности и результативности взаимоотношений органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами важную роль играют принципы взаимодействия.

Считаю, что можно согласиться с мнением В.А. Козбаненко, который приводит следующие общие принципы взаимодействия:

<12> Государственное управление: основы теории и организации: Учебник: В 2 т. / Под ред. В.А. Козбаненко. 2-е изд., с изм. и доп. М.: Статут, 2002. Т. 2. С. 303 - 311.

Обобщая различные взгляды ученых-правоведов, можно перечислить сферы взаимодействия органов городской власти и управления с федеральными и субъектов Федерации государственными органами:

В общем плане формы взаимодействия можно разделить на внутренние (городские) и внешние. Формы реализации совместной деятельности городских органов власти и управления в разрезе основных управленческих функций можно представить следующим образом:

Разными по уровню могут быть внешние формы городского взаимодействия:

  1. Федеральные органы государственной власти и управления с государственными органами городов федерального значения (субъектами РФ).
  2. Федеральные органы государственной власти и управления с городскими муниципальными органами.
  3. Органы государственной власти и управления субъектов РФ (в том числе городов федерального значения) с городскими (внутригородскими) муниципальными органами.
  4. Федеральные органы и органы субъектов РФ государственной власти и управления, городские муниципальные органы с населением.
  5. Городские муниципальные органы с другими городами.
  6. Городские муниципальные органы с прилегающими сельскими населенными пунктами.

Необходимо отметить важное качество внешнего взаимодействия - только при такой форме взаимодействия можно реально оценить результативность и эффективность функционирования того или иного органа городской власти и управления или всей системы управления. Без внешнего взаимодействия орган управления представляет собой "закрытую" систему, осуществляющую только внутреннее взаимодействие.

Внешнее взаимодействие можно рассматривать как статическое и динамическое. Статическое взаимодействие - это внешнее обращение к органу власти или управления через установленные им информационные каналы (письменно, "одно окно", через приемную, по электронной почте и т.п.). При этом объективно оценить деятельность системы управления этого органа не представляется возможным, так как обратную информацию "проситель" получает по тем же "закрытым" каналам.

Даже специальная внешняя проверка работы органа, на мой взгляд, не дает реальной оценки качества и эффективности функционирования структуры управления, так как она тоже фиксирует статическое состояние в определенный момент времени и по формальным критериям.

Динамическое взаимодействие в ходе совместной деятельности или длительного наблюдения за функционированием городского органа власти или управления в различных реальных ситуациях позволяет объективно и комплексно оценить его деятельность по различным параметрам (профессионализм кадров, оперативность принятия и реализации решений, гибкость структуры и др.).

Таким образом, рассмотрение правовых основ взаимодействия городских органов и органов государственной власти и управления позволяет сделать вывод о сложности и разнообразии сфер общественной жизни населения городского муниципального образования, в которых пересекаются усилия муниципальных и государственных органов по обеспечению устойчивой и эффективной жизнедеятельности городов.