Мудрый Юрист

Обнародование законов в дореволюционной России *

<*> Yurtaeva E.A. Promulgation of laws in pre-revolutionary Russia.

Юртаева Евгения Анатольевна, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению практики опубликования законов в Российской империи. Автор исследует проблему обеспечения доступности текстов законов для населения, поиска наиболее приемлемых форм обнародования законодательных документов в России, причинной связанности исполнимости законов с их практической исполняемостью.

Ключевые слова: закон, обнародование, опубликование, официальные источники опубликования, исполнение законов.

The article considers the practice of publishing laws in the Russian Empire. The author investigates the problem availability of legal texts for the general public, to find the most acceptable forms of publication of legal act in Russia, the causal coupling enforceability of laws with the practical executable.

Key words: law, public disclosure, publication, official sources of publication, comply with the laws.

Обнародованию законов во все времена отводилась весьма значимая роль в процессе правотворчества, ведь именно через обнародование достигается "знание прав и законов"; с обнародованием связано вступление в силу законов, введение их в действие.

В качестве универсального правила норма об общеобязательности опубликованного закона впервые в конкретизированном виде нашла отражение в Своде законов Российской империи в первом его издании 1832 г., будучи включенной в текст Основных государственных законов. "Никто не может отговариваться неведением закона, - говорилось в ст. 62 Основных законов, - когда он был обнародован установленным порядком". Между тем на затруднения, связанные с недоступностью текстов законодательных актов, которые происходили из ограниченных возможностей их опубликования, указывалось уже довольно давно.

Проблема доступности текстов законодательных документов в России и связанные с нею проблемы опубликования законодательных актов и выбора пригодных для этого форм, включая использование официальных и иных печатных изданий, стояла довольно остро вплоть до 1863 г., до начала периодического издания Собрания узаконений и распоряжений правительства, издаваемых при Правительствующем сенате (СУ). На апробирование форм обнародования законов ушли многие годы, выявившие прямую зависимость обнародования от технических возможностей тиражирования текстов <1>.

<1> Понимать "публикации" как "всенародные объявления" предписывал Генеральный регламент. См.: Полное собрание законов. Собрание 1 (далее - ПСЗ-1). Т. VI. N 3534.

В XVIII в. и ранее способы обнародования обусловливались целью издания акта. Акты общего действия - "по генеральным делам" - оглашались с центральных площадей в городах ("прокликание на торгах"), зачитывались в церквях, других многолюдных местах. Кроме того, указы и законы центральной власти публиковались в специально для этой цели осуществляемых официальных изданиях.

Об опубликовании законов говорилось во многих указаниях Петра I <2>. Но первое законодательное упоминание об обязательном печатании с целью широкого распространения, по-видимому, следует связывать с Указом Петра I 16 марта 1714 г. <3>. Этим Указом подтверждался прежний порядок рассылки законодательных документов ведомствам и "на места", а также устанавливалась обязательность "всенародного" распространения: "печатные листы" по распоряжению Правительствующего сената "в типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы". Тексты законодательных актов общегосударственного значения, с содержанием которых должно было быть ознакомлено все население, предписывалось в официальном порядке рассылать в губернии и приказы, печатать и продавать всем желающим и, кроме того, всенародно объявлять с той же целью - чтобы население было информировано о содержании указаний верховной власти.

<2> См., напр.: Указ 25 апреля 1700 г. // ПСЗ-1. Т. IV. N 1779; Указ 30 марта 1716 г. // Там же. Т. V. N 3005; и др.
<3> См.: Указ 16 марта 1714 г. // ПСЗ-1. Т. V. N 2785.

Способ опубликования для конкретного законодательного акта иногда указывался в самом акте. Например, Воинские артикулы предписывалось "по единожды прочитать в неделю" на смотрах и в каждом из полков, "дабы неведением никто не отговаривался" <4>. В другом акте находим указание о том, что "уставы и указы по знатным праздникам прихожанам в церквах трижды в году прочитать" <5>. На сам же факт необходимости опубликования в актах указывалось не слишком часто, поскольку действовала общая норма. Тем не менее в законодательстве иногда встречаются указания, относящиеся к отдельным актам, - "публиковать всенародно во всем государстве и в войске" <6>.

<4> См.: ПСЗ-1. Т. V. N 3006.
<5> См.: Инструкция 1719 г. // ПСЗ-1. Т. V. N 3294.
<6> См., напр.: ПСЗ-1. Т. VII. N 5151.

Определение фактического способа опубликования имело высокую практическую значимость: от этого зависел масштаб обнародования закона. Однако, например, потенциал оглашения в людных местах мог существенно снижаться из-за возможности искажения содержания закона при его устном объявлении. Пресекать подобную практику стремились на самом высоком уровне. В 1720 г. в Указе Петра I было обозначено различие в "письменных" и "печатных" указах. Только те указы, определявшие "собрать деньги или что и иное", могли обнародоваться на местах, если они были разосланы в печатном виде <7>. Другой Указ предписывал обязательное печатное опубликование властных решений о размерах податей во избежание их завышения или уменьшения на местах <8>.

<7> Указ 10 февраля 1720 г. // ПСЗ-1. Т. VI. N 3513.
<8> См.: ПСЗ-1. Т. VI. N 3515.

С опубликованием законов Петр I связывал контроль за исполнением законов. Причем исполнение законов важно как со стороны населения, частных лиц, так и должностных лиц - представителей власти. Неисполнение доведенных до представителей административной власти императорских указов влекло применение довольно строгих санкций. В 1712 г. Петр I предписал наказывать штрафом или арестом, в зависимости от степени вины, губернаторов, виновных в неисполнении сенатских указов <9>.

<9> См.: Указ 15 февраля 1712 г. // ПСЗ-1. Т. IV. N 2483.

В 1720 г. Петр I установил такой способ опубликования вновь издаваемых актов. Все законы Петр I повелел подразделять на постоянные и временные. Законы постоянного действия (в отличие от временных, публикуемых в особых книгах) должны были припечатываться к ранее изданным актам: если они по содержанию относились к отдельным отраслям государственного управления, то припечатываться они должны были к регламентам соответствующих коллегий; другие, имевшие межотраслевое значение, также должны были припечатываться к текстам ранее изданных актов <10>. Такие сборники получили название указных книг. Их издание с перерывами продолжалось до 1730 г., а позднее - еще почти десятилетие: с 1762 по 1770 г. Законы временного действия подлежали внесению в "особливую книгу"; относительно них не было обязательного постановления об опубликовании.

<10> См.: Указ 29 апреля 1720 г. // ПСЗ-1. Т. VI. N 3574.

С 1703 г. начинает выходить газета под названием "Ведомости о военных и иных делах, достойных знания и памяти, случившихся в Московском государстве и в иных окрестных странах". В газете публиковались разные сведения, главным образом развлекательного свойства, однако и деловая информация находила место в этом издании.

С января 1728 г. стали регулярно издаваться "Санкт-Петербургские ведомости", издаваемые Академией наук. В отличие от петровских "Ведомостей", периодичность их издания не связывалась с "поступлением материалов", а была точно оговорена: в первый год издания - один раз в неделю, начиная со второго года - дважды в неделю, всего 104 номера в год, под неизменным названием во все время издания до 1917 г. <11>.

<11> См.: Дмитриев С.С. Русская периодическая печать // Очерки русской культуры XVIII века. Ч. 2. М., 1987. С. 330.

При преемниках Петра I цели обнародования законов продолжали достигаться разнообразными приемами: "чтением вслух по разным местам, где бывает собрание людей, и в церквах, также чрез прибитие оных на местах обнародования к столбам и прочим удобным местам, чрез разнесение для чтения по домам и развоз по селам и деревням и чрез напечатание в Ведомостях и особых книгах" <12>. В разные периоды "чтение вслух" практиковалось настолько часто, а содержание общегосударственных указов было так малозначимо и однообразно, что созываемый на площадях люд порой высказывался "предерзостно" по поводу очередного указа <13>.

<12> Горюшкин З.А. Руководство к познанию российского законоискусства. Т. I. М., 1811. С. 24.
<13> См.: Анисимов Е.В. Россия без Петра: 1725 - 1740. СПб., 1994. С. 357.

С открытием университета в Москве начали издаваться "Московские ведомости". Их изданием ведала коллегия профессоров университета. Несмотря на обилие в газете познавательных, образовательных материалов, "Московские ведомости" печатали в обязательном порядке высочайшие указы и повеления, официальные известия из правительства, донесения с мест событий. Через сообщения о мероприятиях власти, изложение планов правительства от официальных источников достигались цели законодательного "просветительства" в стране. Вообще же в XVIII в. печатная продукция издавалась небольшими тиражами, была довольно дорогой, а потому распространение ее было в целом невелико.

Потребность в текстах законов, однако, продолжала расти хотя бы потому, что с развитием правотворческой деятельности, осуществляемой по уполномочию верховной власти многочисленными учреждениями и должностными лицами, возрастало число случаев противоречия государственно установленных норм с нормами обычного права. Определились даже целые области, где правонарушения были вызваны именно незнанием законодательства, например, преступления и проступки против государственного имущества и государственных доходов, против порядка управления. Это были главным образом деяния, которых достаточно легко можно было избежать, имея только должное представление о законодательной норме. В публичной печати, да и в специализированной литературе, начиная с XVIII в., можно встретить призывы "популяризировать в массе знание тех писаных законов, которые руководят жизнью этой массы" <14>.

<14> См.: Рева И. Народное издание законов // Юридический вестник. 1884. N 10 (октябрь). С. 382.

Явная недостаточность издания официальных сборников законов поощряла их частное издание. В конце XVIII в. такие издания начали активно множиться. Так, М.Д. Чулковым был издан в пяти книгах "Словарь юридический" (М., 1792 - 1795 (или 1796)); А.А. Плавильщиковым был составлен "Журнал правоведения на 1796 (1797) год" (М., 1800 - 1801). Под названиями "Указателей законов", "Юридических словарей", "Систематических собраний" печатались крайне неполные, иногда неточные по содержанию, без необходимых внешних реквизитов, но часто служащие для населения единственным источником законодательных текстов сборники. Множественность изданий, где публиковались тексты нормативных актов, тем не менее, не снимала вопроса об их официальности, аутентичности. "Известные так называемые словари и памятники... не могут иметь той достоверности, - справедливо делалось заключение на рубеже XVIII - XIX вв., - которая принадлежит только издаваемым от правительства собраниям законов" <15>.

<15> Основания российского права, извлеченные из существующих законов Российской империи. Изд. Комиссией составления законов Т. 1. Предисловие. СПб., 1821. С. 2.

К тому же в XVIII в. задача официального опубликования законодательных актов довольно тесно начала переплетаться с задачами упорядочения накопившегося законодательного материала, сосредоточения действовавших законодательных норм в едином сводном акте, текстов законодательных актов в едином собрании.

В конце XVIII в. возникает мысль о создании печатного органа, полностью посвященного рассмотрению юридических вопросов. Эту идею периодического юридического издания В.В. Новикова, где публиковались бы статьи по законоведению наряду с официальными материалами, в полной мере реализовать не удалось: печатавшиеся издания под названиями "Театр судоведения..." (СПб., 1790; М., 1791 - 1792), "Храм правосудия..." (М., 1803), "Журнал правоведения" (СПб., 1812), "Журнал дома практического правоведения по предмету образования стряпчества", (СПб., 1813) были лишь попытками эту идею реализовать; "этими попытками все дело и оканчивалось" <16>.

<16> Муллов П. Библиографический указатель судебных процессов, напечатанных в России до появления Журнала Министерства юстиции // Журнал Министерства юстиции. 1860. N 12. Декабрь. С. 637.

С 1804 г. ежемесячно начал издаваться Санкт-Петербургский журнал - официальный орган Министерства внутренних дел, где публиковались наиболее значимые законодательные акты, доклады и отчеты министра внутренних дел, а в неофициальной части - сочинения (русскоязычные или переводные), в которых освещались вопросы государственного управления. Издание продолжалось до 1809 г., а затем еще в 1829 - 1861 гг.

Печатные листы Правительствующего сената в XIX столетии сменили другие издания. С 1808 г. стали еженедельно издаваться Сенатские ведомости, а также дополнения к ним - Сенатские объявления по казенным, правительственным и судебным делам. Главным образом там можно обнаружить законодательные тексты. Кроме того, акты местного действия подлежали обязательному опубликованию и в ведомостях, издаваемых губернскими правлениями. Под общим названием "Губернские ведомости" с добавлением наименования главного губернского города такие сборники издавались в административных центрах губерний.

В начале XIX в. газетная периодика существенно развивается, расширяется ее разнообразие и тематическая типология; отдельные сведения законодательного свойства публиковались в распространенных газетных изданиях литературного, специального (коммерческого, познавательного и др.), справочного направлений.

Попытку постоянного периодического издания под названием "Журнал законодательства" предпринимал Государственный совет, поясняя, что потребности в полном собрании издаваемых указов высоки, издаваемые частными издателями сборники содержат ошибки и упущения, не снабжены указателями, что создает значительные затруднения при их использовании; по замыслу Государственного совета Журнал законодательства должен был не только стать источником текстов законодательных актов, но и послужить делу правового просвещения населения. Три года - с 1817 по 1819 г. - продолжалось издание Журнала законодательства (Журнал законодательства за 1817 г. включал 319 узаконений; Журнал законодательства за 1818 г. - 253 узаконения; Журнал законодательства за 1819 г. - 260 узаконений и два дополнения: одно - к Журналу законодательства за 1817 г., другое - за 1819 г.); к нему были изданы как приложения отдельные издания - книги под заголовком "Хронологический реестр узаконениям" (объединяющие 319 номеров) и "Азбучный реестр узаконениям".

Издание Журнала законодательства обострило и без того остро стоявший вопрос систематизации действовавшего законодательного материала: законодательство становилось все более разнообразным по тематике; ежегодно значительно увеличивался его общий объем, чем в целом затруднялся доступ к формально опубликованным, но остающимся чрезвычайно ограниченно доступными законодательным актам.

С 1830 г. как хронологически систематизированный сборник российского законодательства и вместе с тем как источник законодательных текстов стало использоваться ПСЗ, Первое, Второе и Третье собрания которого имели несколько различающееся значение. Если в Первом собрании ПСЗ были сосредоточены все сохраняющие регулирующее либо историческое значение акты, то Второе и Третье собрания ПСЗ становились источником официального опубликования текстов законодательных актов, поскольку в них осуществлялось печатание "текущего" законодательного материала.

В Первое собрание ПСЗ были включены акты с 29 января 1649 г. до 3 декабря 1825 г. (с Соборного уложения царя Алексея Михайловича до начала царствования Николая I); во Втором собрании публиковались акты, начиная с 12 декабря 1825 г. по 28 февраля 1881 г. (период царствования императоров Николая I и Александра II); издание Третьего собрания ПСЗ было начато с акта, датированного 1 марта 1881 г. (общее построение Третьего собрания ПСЗ осталось незавершенным: в 1917 г. издание ПСЗ было прекращено; последний том был издан в 1916 г. и содержал узаконения за 1913 г.). Весь правовой материал в ПСЗ располагался последовательно по мере утверждения актов и имел единую нумерацию для каждого из трех собраний ПСЗ: каждый помещаемый в ПСЗ акт имел свой порядковый номер.

Для опубликования законов с 1 января 1863 г. стало регулярно издаваться СУ <17>. В акте о начале издания СУ, в частности, определялось "помещать все манифесты, высочайшие повеления, указы Сената, трактаты и постановления, имеющие силу закона и подлежащие впоследствии внесению в Полное собрание законов Российской империи". Тогда это издание было предложено "в виде временной меры", однако СУ продолжало издаваться и в советское время. СУ рассылалось по всем учреждениям Российской империи, была открыта индивидуальная подписка.

<17> См.: Мнение Государственного совета 22 декабря 1862 г. // ПСЗ. Собрание 2. Т. XXXVII. Отд. 2. N 39070.

В конце XIX - начале XX в. важнейшие законодательные акты, помимо официального печатного опубликования, могли по-прежнему зачитываться в местах многолюдных собраний, как, например, было с обнародованием Манифеста 19 февраля 1861 г. об освобождении крестьян или Манифеста 17 октября 1905 г. об усовершенствовании государственного порядка.

Опубликование законов и в начале XX в. сохранялось за Правительствующим сенатом. Он же был ответствен за установление законности разрешаемых им к опубликованию актов. В частности, Правительствующий сенат обязан был "не разрешать обнародование законодательных постановлений", если порядок их издания не соответствовал порядку, установленному в Основных государственных законах. Поскольку обязательная сила сообщалась закону именно опубликованием, то возникало предположение о Правительствующем сенате как "гаранте" отграничения законов от распоряжений правительственной власти. Формально, таким образом, действительно устанавливалась дополнительная гарантия сохранения установленного порядка законотворчества. Правительствующий сенат не просто ведал опубликованием закона (что во многих других государствах составляло прерогативу монарха), но и следил за правильностью порядка его издания, соответствия установленным в законодательстве требованиям законодательной процедуры.

Правительствующий сенат являлся также государственным хранилищем законов. Туда передавались все акты, независимо от формы и порядка их издания <18>. Сенат должен был следить за тем, чтобы законы правильно исполнялись. О законах и указах, противоречивших ранее установленным правилам или исполнение которых было сопряжено с "известными неудобствами", Сенат доносил царю. В свою очередь, министерства могли обращаться с представлениями в Сенат по поводу устранения неудобств в исполнении законов, равно как и всякое учреждение могло представлять свои соображения о том же в вышестоящий орган. Как видим, постановка вопроса об исполнении опубликованного закона в законодательной практике Российской империи была тесно связана с вопросом об исполнимости законов. Главный смысл любого законодательного предписания состоит в том, чтобы правило, им установленное, применялось, исполнялось, соблюдалось. Если субъективной составляющей содержания любого законодательного правила является частное усилие определенного лица (хотя бы и обязанного по должности) на, соответственно, применение, исполнение либо соблюдение законом установленной нормы, то объективным содержанием установленного в законе правила должно быть отражение реальности, соответствие жизненным (политическим, социальным и др.) потребностям, а также - в обязательном порядке - максимальное внимание к возможностям его действительного, а не умозрительного применения на практике. Закон неисполнимый - lex imposibilis - несет в себе такую же, если не большую, угрозу для общества, как и закон неисполняемый. Неисполнимых законов в периоды отдельных правлений издавалось немало, а авторитет закона, не учитывающего реальные возможности, порой становился не "мерилом" "государевой мудрости", а простой профанацией. Практика, когда из года в год законами регулировали бритье бород или обрезание кафтанов, не могла не вызвать негативных последствий. На российской правовой почве она в конечном счете вылилась в очень специфическое отношение к закону как некоему суррогату общественного регулятора. Еще в дореволюционные годы сложились очевидные предпосылки к убеждению, что знание, как и незнание закона в целом, существенно на жизни подданного сказаться не может, а неисполнение закона не станет причинением большого вреда кому бы то ни было, равно как и к исполнению не следует стремиться, пока оно не будет угрожать гарантированной реакцией со стороны государства.

<18> См.: Манифест 8 сентября 1802 г. // ПСЗ-1. Т. XXVII. N 20405.