Мудрый Юрист

Конституционное правосудие и эволюция принципов федерализма в России

А.В.Солодов, аспирант кафедры Конституционного права России Уральской государственной юридической академии.

Связь и взаимовлияние права и политики наиболее очевидны в переломные моменты истории. "По привычке" закладывая в текст Конституции СССР 1977 года положение о праве союзной республики на свободный выход из Союза (ст. 72 <*>), законодатель не допускал возможности его практической реализации. Об этом говорит то, что за почти 70-летний период существования СССР вопрос о разработке юридической процедуры сецессии не поднимался. Однако, "парад суверенитетов" конца 80-х - начала 90-х годов доказал, что любая "декоративная", рассматриваемая как дань идеологии декларация может стать политической реальностью. Распад СССР, которому не помешали ни отсутствие легальной процедуры сецессии, ни даже ее наличие <**>, стал возможен потому, что суверенитет субъектов федерации сохранялся, и сецессия допускалась в принципе.

<*> Конституция (Основной закон) СССР 1977 года // Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М.: "ПРОСПЕКТ", 1998. С. 386.
<**> 3 апреля 1990 г. был принят Закон СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" // СЗ СССР. 1990. Т. 1. С. 44 - 16. Однако он уже не отвечал существующему положению вещей.

В нашей стране после распада СССР центробежные движения не остановились: на волне фактической суверенизации союзных республик о стремлении изменить свой статус, а также пересмотреть федеративную структуру РСФСР, заявили территориальные образования внутри России. Так, автономные республики путем принятия деклараций о собственном государственном суверенитете и новых конституций стремились "застолбить" за собой атрибуты самостоятельного государства: наличие суверенитета как "качественного состояния", собственное гражданство, международную правосубъектность, высшую силу собственных законов. Тенденции к децентрализации проявились и в других регионах РСФСР, что, однако, имело под собой иные основания, чем у республик. 31.03.1992 был подписан Федеративный договор между органами власти РФ и ее субъектов, представляющий собой продукт компромисса линий на "суверенизацию" регионов и на укрепление единства государства. Заведомая нечеткость и двусмысленность юридических формул говорит о том, что целью сторон была фиксация статус-кво "до лучших времен". При этом в дальнейшем предполагалось путем политического давления (угроза сецессии или федерального вторжения) добиться признания "своего" толкования норм Договора.

В результате заключения Федеративного договора, принятия некоторых федеральных законов <*>, а также временно не оспариваемых Центром республиканских актов сложилась система новых принципов федерализма, которые ранее не были характерны для РСФСР. Эти принципы сводились к тому, что республики: являются "суверенными" (т.е. обладают суверенитетом) "государствами"; обладают собственным гражданством; являются субъектами международного права; являются собственниками ресурсов, находящихся на их территории, и вправе самостоятельно устанавливать порядок эксплуатации этих ресурсов; входят в состав РФ на основании договоров; участвуют в законотворчестве по предметам совместного ведения на равных с Федеральным центром началах. Очевидно, что модель взаимоотношений "СССР - союзные республики" была частично воспроизведена, и в последующем это могло создать правовую и идеологическую базу для рецидива дезинтеграции уже в масштабах России. Конституция РФ 1993 года, уточнив некоторые аспекты взаимоотношений центра и регионов <**>, все же предпочла обойти основные острые углы федерализма стороной. Однако стратегически важным шагом федеральной власти стало включение в Раздел II Конституции положения о том, что в случае несоответствия норм Федеративного договора и Конституции применению подлежат нормы последней. По сути, были заложены основания для ревизии изложенных выше принципов федерализма, угрожающих целостности страны и единству власти.

<*> Так, Закон РСФСР "О гражданстве" от 28.11.1991 N 1948-1 предусматривал собственное гражданство республик.
<**> Так, предусмотренный статьей 76 Конституции порядок регулирования предметов совместного ведения отличался от правил Федеративного Договора (п. 2 ст. II) и правил, установленных в конституциях ряда республик.

Роль "корректора" федеративных принципов досталась Конституционному Суду РФ. В своих Постановлениях от 09.01.1998 N 1-П <1>, 07.06.2000 N 10-П <2>, 23.04.2004 N 8-П <3> и в Определениях от 27.06.2000 N 92-О <4>, 06.12.2001 N 249-О <5>; 06.12.2001 N 250-О <6> Конституционный Суд России уточнил, как следует толковать устои отечественного федерализма, и снял проблему потенциально опасных интерпретаций <7>. В частности Суд установил, что субъекты РФ не обладают суверенитетом. Именование республик "государствами" не означает наличия у них суверенитета, а несет политическую нагрузку, отражая определенные особенности статуса республик, "связанные с факторами исторического, национального и иного характера". В связи с этим отсутствуют и основания для установления республиками своего гражданства; республики не являются субъектами международного права и не вправе заключать международные договоры, представительствовать в международных организациях, передавать межгосударственным объединениям свои полномочия; республики не обладают правами собственности на землю, леса, воды, расположенные на их территории, а под народами, проживающими на этих территориях, основой жизни которых и являются ресурсы (ст. 9 Конституции), понимается не народ республик, а весь многонациональный народ РФ - источник суверенитета; статус республик в составе РФ связан не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением всего народа России, закрепленным в Конституции. Следовательно, Россия - не договорная, а конституционная Федерация; направление Федерацией законопроектов по предметам совместного ведения регионам хотя и полезно для учета их мнения, но не является обязательным. Итак, следует признать, что позиции Конституционного Суда РФ, явившиеся выражением проявившейся в обществе и во власти линии на преодоление разобщенности и на укрепление единства страны и государства, оказали существенное влияние на эволюцию принципов федерализма в Российской Федерации.

<1> Российская газета. 1998. 22 января. N 12.
<2> Российская газета. 2000. 21 июня. N 118.
<3> Российская газета. 2004. 28 апреля. N 89.
<4> Российская газета. 2000. 25 июля. N 142.
<5> Российская газета. 2002. 30 января. N 18.
<6> Документ опубликован не был. Источник текста - СПС "КонсультантПлюс".
<7> Нужно отметить, что для современных федераций, основанных на компромиссе центральной и региональных властей, характерна ситуация, когда интерпретаторами недостаточно определенных федеративных принципов выступают судебные органы. Например, широко использовал свое право толкования конституции в целях централизации государства Верховный суд США (См.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М.: Юр. литература, 1968. С. 78); юридически закрепил невозможность сецессии Квебека Верховный Суд Канады (См.: Мелкумов А.А. Канадский федерализм: Теория и практика. М.: Экономика, 1998. С. 169 - 170). Думается, однако, что решения судебных органов в пользу централизации или, наоборот, дезинтеграции и сепаратизма не произвольны, а зависят от настроений в обществе и во власти.