Мудрый Юрист

Формирование, круг полномочий и структура правительства в израиле *

<*> Malamud A.I. Formation, competence and structure of Israeli government.

Маламуд Алина Игоревна, соискатель кафедры конституционного права МГИМО(У) МИД России.

В настоящей статье рассмотрены особенности процедуры формирования, компетенции и полномочий, а также структуры правительства в Израиле. Единственная работа в отечественной печати, посвященная исполнительной власти этой страны, была опубликована еще до принятия ныне действующей третьей редакции Основного закона о правительстве. Кроме того, в ней ничего не говорилось о чрезвычайно важном в израильском контексте институте межминистерских комиссий. Настоящая статья призвана заполнить эту существующую в научной литературе лакуну.

Ключевые слова: Израиль, правительство, полномочия, государственная власть, президент.

The article deals with the peculiarities of formation, competence and structure of the Israeli government. The only work in Russia dealing with the executive branch of this country was published before the current third version of the Main law on Government was adopted. Moreover, it does not contain any information on the institution of interdepartmental commissions. The present article covers these essential issues.

Key words: Israel, government, competence, state power, president.

Израиль относится к числу стран с парламентской моделью, которая предусматривает формирование правительства на базе итогов выборов в однопалатный Кнессет. Президент назначает главу правительства. Получив мандат, глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение Кнессету. Необходимость сформировать правительство возникает в пяти случаях: после выборов в Кнессет, падения кабинета в результате вынесения ему вотума недоверия, отставки правительства, отставки премьер-министра или его кончины.

Очевидно, что текущее управление представляет собой чрезвычайно широкую и многообразную сферу деятельности. Правительство - это орган общей компетенции, а потому правовая регламентация такой компетенции - достаточно сложная задача. Поэтому в ряде конституций предметная компетенция правительства вообще не раскрывается. В других странах в конституции включен перечень полномочий правительства, который, как правило, не является исчерпывающим.

Конституции очень редко содержат развернутые постановления, излагающие компетенцию правительства. Порой компетенция правительства определяется методом исключения, т.е. в нее включаются вопросы, которые не отнесены к ведению других государственных органов. Именно этим путем - определяя полномочия правительства методом исключения - пошел и израильский законодатель. Статья 32 Основного закона о правительстве (его ныне действующая третья редакция была принята в 2001 г.) гласит, что "правительство выполняет от имени государства, согласно закону, любые действия, выполнение которых не возложено законом на другие органы власти". Компетенция правительства в области управления исключительно широка и многообразна и охватывает практически все основные сферы общественной жизни.

При этом согласно ст. 33 (а) того же Основного закона "полномочия, переданные правительству согласно закону, могут быть делегированы правительством одному из членов правительства". Согласно ст. 33 (б) "члены правительства полномочны поручать сотрудникам подведомственных им министерств полное или частичное исполнение возложенных на них полномочий, за исключением полномочия выносить постановления".

Правительство в процессе своей деятельности издает различные, в том числе нормативные правовые, акты. Возможность издания собственного акта - существенная характеристика статуса государственного органа.

Помимо собственной регламентарной власти и права на издание актов делегированного законодательства правительство располагает обширными полномочиями, позволяющими оказывать серьезное, а нередко и решающее воздействие на законодательный процесс. Это позволяет согласиться с утверждением профессора М.А. Сапроновой, отметившей, что "правительственная власть в Израиле может быть названа исполнительной с достаточной долей условности, поскольку она не столько исполняет решения парламента, сколько сама имеет самые широкие возможности для вынесения важнейших политических решений" <1>.

<1> См.: Сапронова М.А. Правовая регламентация деятельности правительства Государства Израиль // Ближний Восток и современность. 1999. N 8. С. 150.

Полномочия правительства Израиля в области управления включают назначения на ряд высших гражданских и военных должностей. Эти полномочия не прописаны в Основном законе о правительстве, но они зафиксированы в других действующих в стране законодательных актах.

Правительство играет решающую роль в назначении дипломатических представителей. На заседаниях правительства систематически заслушивается информация министра иностранных дел. Несмотря на то что вопросы международной жизни обычно широко комментируются средствами массовой информации, действительные сведения о подготовке и принятии внешнеполитических решений и планируемых акциях зачастую держатся в тайне.

Принятый в 1976 г. Основной закон об армии объявляет правительство в полном составе главнокомандующим израильской армией. По Закону правительство имеет право назначать и увольнять начальника Генерального штаба.

В Израиле, как и во многих других парламентских демократиях, именно правительству в случае внутренних волнений или внешней угрозы принадлежит право принятия чрезвычайных мер.

Когда в правительстве дебатируются вопросы, имеющие первостепенное значение или вызывающие разногласия, решающее значение имеет позиция премьер-министра. Во-первых, будучи лидером своей партии, которая всегда является крупнейшей в правительственной коалиции, он оказывает заметное влияние на голосование представляющих ее министров. Во-вторых, в ведении премьер-министра находятся органы разведки и контрразведки - Служба внешней разведки (известная как Моссад) и Общая служба безопасности (ШАБАК). Они обеспечивают премьер-министра информацией и дают ему оперативные возможности, которыми не обладают остальные министры.

Как отмечает профессор Л.М. Энтин, "конституция и текущее законодательство, как правило, сравнительно детально регулируют порядок формирования, состав и структуру правительства" <2>. Израильский Основной закон о правительстве конкретизирует порядок формирования правительства (ст. ст. 7 - 11 и 13), однако состав и структура правительства в нем не детализированы. Закон оставляет правительству широчайшие полномочия по изменению его структуры и состава.

<2> Энтин Л.М. Правительство в зарубежных странах // Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М.: МГИМО; Норма-Инфра-М, 2004. С. 267.

В ряде стран, среди которых США, Швейцария, Испания и другие, структура исполнительной власти урегулирована законом. В Израиле ситуация иная: количество и сферы ответственности конкретных министерств в законе не оговорены. Министр, которому поручено проведение в жизнь какого-либо закона, может взять на себя в этих рамках любые полномочия, предоставляемые государственному служащему, кроме полномочий судебного характера.

Действующая редакция Основного закона оставляет правительству широкие полномочия в том, что касается перераспределения обязанностей между различными министрами, а также в возможности временного замещения одних министров другими.

Не оговорено и постоянство структуры правительства. Согласно ст. 15 Основного закона "правительство полномочно по предложению главы правительства вводить в свой состав новых министров. В случае если правительство принимает решение о вводе в свой состав нового министра, глава правительства уведомляет Кнессет об этом решении, о новом министре и о его должностных обязанностях". Иными словами, любое новое министерство может быть создано в любой момент времени.

Существуют две наиболее распространенные модели преобладающей процедуры образования правительства. Одна - формирование правительства на парламентской основе, исходя из расстановки сил в парламенте, другая - внепарламентский способ образования высшего органа государственного управления. В Израиле за 63 года государственности накоплен опыт реализации обеих моделей. Все правительства страны с первого по двадцать шестое включительно (работавшие в 1949 - 1996 гг.), а также 30-е, 31-е и 32-е (работающие с 2003 г. по настоящее время) были сформированы по первой модели, в то время как 27-е, 28-е и 29-е (работавшие в 1996 - 2003 гг.) - по одной из модификаций второй модели. Этот опыт двойной конституционно-правовой реформы, связанной с переходом от первой модели ко второй и с возвращением обратно, к парламентской системе формирования правительства, является уникальным.

На всем протяжении израильской истории ни одна партия не располагала абсолютным большинством в Кнессете, вследствие чего все без исключения израильские правительства были коалиционными. Как это принято и в других парламентских демократиях, после выборов глава государства проводит консультации с лидерами партий, представленных в парламенте, пытаясь выяснить возможности и шансы того или иного политического деятеля.

На практике процедурные различия в порядке формирования правительства не предопределяют ни его состав, ни программу. Решающая роль в формировании правительства и назначении его главы в Израиле, как и в большинстве демократических стран, принадлежит руководству политических партий, располагающих парламентским большинством <3>. Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы правительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить большинство мест в законодательном органе.

<3> См.: Давид Нахмиас, Рут Амир. Управление и исполнительная власть в Израиле. Иерусалим: Израильский институт демократии, 2002. С. 36 (на иврите).

Процедура формирования правительства в республиках со смешанной формой правления отличается определенной спецификой. В условиях совпадения партийной идентификации президента и парламентского большинства вопрос о назначении правительства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. (Такие ситуации складывались, например, во Франции неоднократно.) В этом случае президент вынужден поручать формирование правительства лидеру победившей на парламентских выборах партии. В Израиле роль президента в процессе формирования правительства достаточно ограничена, однако нельзя не обратить внимание на ситуацию, сложившуюся после парламентских выборов 2009 г. Шимон Перес, избранный президентом в 2007 г. как кандидат от партии "Кадима", должен был сделать выбор - кому из лидеров двух крупнейших партий (Ципи Ливни от "Кадимы" или Биньямину Нетаньяху от "Ликуда") поручить формирование правительства. В ходе выборов эти партии получили почти одинаковое число голосов, но "Кадима" все же чуть больше (758032 против 729054), что дало ей преимущество в один мандат (28 против 27). Вместе с тем, хотя Шимон Перес сам был избран президентом как кандидат от "Кадимы", выслушав руководителей парламентских партий, он пришел к выводу, что наибольшие шансы сформировать правительство имеет лидер "Ликуда" Биньямин Нетаньяху - и на него и была возложена эта задача, как и предусмотрено ст. 7 Основного закона о правительстве.

Как и в других странах, межминистерские комиссии в Израиле образуются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения. Статья 31 (d) Основного закона гласит, что "правительство полномочно создавать постоянные или временные межминистерские комиссии, а также межминистерские комиссии по вопросам решения отдельных задач. Правительство полномочно решать свои задачи посредством вновь созданных комиссий". Образование, реорганизация и упразднение межминистерских комиссий, определение их компетенции, утверждение их руководителей и персонального состава осуществляются, как правило, совместно заинтересованными органами исполнительной власти. Межминистерские комиссии возглавляются, как правило, министром (реже - лично главой правительства).

Как правило, межминистерские комиссии занимаются предварительной подготовкой вопросов, обсуждаемых на заседаниях правительства. Отдельные комиссии посвящены вопросам, касающимся наиболее деликатным вопросам национальной безопасности. Отдельные комиссии созданы в рамках заботы правительства об интересах различных секторов населения. Существуют и комиссии, связанные с подготовкой к возможным природным катаклизмам.

Некоторые комиссии по своему кругу обязанностей фактически тождественны кругу обязанностей того или иного министерства. Так, сложно понять, в чем деятельность Межминистерской комиссии по репатриации и абсорбции выходит за рамки сферы ответственности Министерства абсорбции репатриантов, и почему при этом председателем данной комиссии является не министр абсорбции, а министр иностранных дел Авигдор Либерман.

Наличие столь значительного числа комиссий приводит к тому, что каждый министр в среднем состоит в восьми - десяти из них параллельно, что, учитывая обязанности членов правительства по руководству возглавляемыми ими министерствами, с одной стороны, и круг их депутатских обязанностей - с другой, совершенно не оставляет им достаточно времени для изучения вопросов и документов, которые призваны рассматривать эти комиссии. Кроме того, учитывая огромное количество комиссий и невнятную структуру их полномочий и сфер ответственности, неминуемо возникает бюрократическая чехарда, которая нередко вредит интересам дела. Назрела насущная необходимость в оптимизации структуры правительства Израиля, чтобы оно могло в должной мере соответствовать масштабу стоящих перед страной задач.