Мудрый Юрист

Мировые судьи: реформы прошлого и настоящего времени

Кудрявцева Е.В., доцент кафедры гражданского процесса МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор.

Смольников Д.И., магистрант факультета права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

Институт мировых судей в России впервые был введен в Судебном уставе 1864 г. в рамках проводимой судебной реформы и стал преемником мировых посредников. Основная идея российской модели мировой юстиции (идея судьи-миротворца) была заимствована из Франции, где она получила осуществление в революционную эпоху <1>.

<1> Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1917. С. 59.

В системе дореформенных судебных учреждений существовали уездные суды, которые, по мысли Н.Н. Полянского, являлись предшественниками "местных судов" <2>. Уездные суды состояли из уездного судьи, назначавшегося дворянством, и заседателей, избираемых по двое от дворянства и поселян (причем представители первых принимали участие при рассмотрении всех дел, в отличие от представителей поселян). Однако работа всей судебной системы признавалась неэффективной: по замечанию Е.В. Васьковского, "служебная зависимость судей и тем более секретарей от администрации лишала их возможности действовать самостоятельно и открывала простор для разного рода посторонних влияний" <3>.

<2> Полянский Н.Н. Мировой суд // Суд и права личности: Сборник статей / Под ред. Н.В. Давыдова, Н.Н. Полянского. М.: Статут; РАП, 2005. С. 200.
<3> Васьковский Е.В. Указ. соч. С. 45.

Ввиду данных проблем еще при правлении императора Николая I было предложено представить ходатайство о нуждах дворянского сословия. В ответ на предложение императора тринадцать великороссийских губерний просило о создании "мировых судей" в уездах, основным же мотивом такого прошения была "загруженность уездных судей" <4>. При этом преимуществом мировых судей просителям виделось в их стремлении примирить тяжущихся. Но политические мотивы не позволили реализовать озвученную инициативу.

<4> Полянский Н.Н. Указ. соч. С. 201.

В дореформенный период помимо неэффективности деятельности судов появилась, как следствие, новая проблема, о которой писал дореволюционный историк и правовед Г.А. Джаншиев. Он отмечает, что "всевластие администрации не только парализовало деятельность судов, но и становилось причиной неуважения к суду и закону" <5>. Мировая юстиция, по мысли ученого, должна была стать основой новой гражданственности, законности и правопорядка.

<5> Джаншиев А.Г. Основы судебной реформы (к 25-летию нового суда). Историко-юридические этюды. М.: Тип. М.П. Щепкина, 1891. С. 6, 317.

Согласно тексту Судебных уставов 20 ноября 1864 г. с изложениями рассуждений, на которых они основаны, мировые судьи "составляли особое установление для решения судебных дел, гражданских и уголовных, подчиненных мировому разбирательству, и для исполнения некоторых других обязанностей, не имеющих чисто судебного свойства" <6>. Следует заметить, что составителями уставов понятия "мировой суд" и "местный суд" не различались.

<6> Судебные уставы 20 ноября 1864 г. с изложениями рассуждений, на которых они основаны, изданные Государственной канцелярией. СПб., 1867. Ч. 3. С. 31.

Мировые судьи были призваны решать "дела меньшей важности", причем данный институт имел свое особое положение. К числу его особенностей составители относили следующие:

Стоит заметить, что все принятые в ходе реформы Судебные уставы носили компромиссный характер, о чем явно свидетельствует сопровождаемый текст рассуждений. Выборность мировых судей, как отступление от общего правила назначения коронных судей, была не столько таким компромиссом, а, как писал А.А. Головачев, "безусловной необходимостью на том простом основании, что назначение от правительства нескольких тысяч судей было просто немыслимо" <7>.

<7> Головачев А.А. Десять лет реформе. СПб.: Тип. В.С. Сущинского, 1872. С. 326.

Правильным, думается, будет понимание выборности не как чего-то нового в истории отправления правосудия, а как присущего русскому обществу с начала осуществления государственной власти. Так, И.В. Гессен писал о наличии большой доли выборных членов "старого суда" (дореформенного. - Авт.) <8>. А.Г. Джаншиев находил примеры выборности еще во времена Русской Правды (участие "выборных судных мужей") и прослеживал данный принцип в течение всей истории России <9>.

<8> Гессен И.В. Судебная реформа. СПб.: Тип. Ф. Вайсберга и П. Гершунина, 1905. С. 3.
<9> Джаншиев А.Г. Указ. соч. С. 75.

В соответствии с положениями УСУ в мировые судьи могли быть избраны те из местных жителей, которые достигли 25-летнего возраста и получили образование в высшем или среднем учебном заведении, или выдержали соответствующее этому испытание, или прослужили не менее трех лет в таких должностях, которые позволили приобрести практические навыки в отправлении правосудия. Предъявлялись также требования к имуществу, а также к отсутствию некоторых иных обстоятельств (например, нахождение под следствием, ст. 21 УСУ). Причем уровень имущественного ценза был направлен на обеспечение независимости участкового мирового судьи не только от сторон, но и от получаемой государственной оплаты своей деятельности.

Помимо участковых мировых судей были введены почетные мировые судьи. В УСУ указывалось, что такими судьями могли стать лица, "заслуживающие полного уважения и доверия", которые оказывали содействие в охране общественного порядка и спокойствия и развитию местного благосостояния "своим влиянием". Почетные мировые судьи действовали на безвозмездной основе и удостаивались такого звания по выбору сословий, причем выбор между участковым или почетным мировым судьей в разрешении спора оставался за сторонами.

Определенные разногласия вызывает вопрос о причинах наименования рассматриваемого института как мирового суда. С одной стороны, "мировые судьи были названы так ввиду того значения, которое придавалось их примирительной функции" <10>. С другой - анализ положений УСУ позволяет прийти к мысли, что на мировых судей возлагались функции по охране общественного порядка и спокойствия многочисленных дел, которые требуют скорейшего разрешения <11>. Подобную же цель преследовало и установление почетных мировых судей. Данное обстоятельство говорит о том, что основатели Судебного устава не отрицали идею охраны мира, как, например, это выражено в названии английских местных судов - Justices of the peace.

<10> Полянский Н.Н. Указ. соч. С. 211.
<11> Судебные уставы 20 ноября 1864 г. с изложениями рассуждений, на которых они основаны, изданные Государственной канцелярией. СПб., 1867. Ч. 3. С. 60.

В целом мировые судьи не были простым множеством, а составляли единую мировую юстицию. Данное утверждение подтверждает и наличие съездов мировых судей, которые окончательно разрешали дела, подлежащие мировому разбирательству, а также выступали в качестве кассационной инстанции для окончательно принятых судебных решений мировыми судьями (ст. 51 УСУ). Причем непосредственный надзор за мировыми судьями осуществляли съезды их округа, а высший - кассационный департамент Сената (ст. 64 УСУ).

Независимости и некой обособленности мировой юстиции способствовал отличный от общего искового порядок судопроизводства в низших судах (по мысли составителей - мировое разбирательство). Указанный вид судопроизводства имел отступления, направленные на упрощение и ускорение процесса, с одной стороны, и на расширение сферы судейского усмотрения - с другой <12>. Например, исковое заявление могло быть подано как устно, так и письменно (ст. ст. 51, 52 Устава гражданского судопроизводства (далее - УГС)), документы, на которые ссылается истец, должны быть представлены им по требованию судьи до открытия заседания по делу и настолько заблаговременно, чтобы противная сторона успела ознакомиться с ними (ст. 57 УГС). В случае личной явки обеих сторон судья может немедленно разобрать их дело (ст. 60 УГС).

<12> Васьковский Е.В. Указ. соч. С. 340.

Немаловажно, что, прежде чем приступить к разбору дела, судья обязан постараться примирить тяжущихся; такие же попытки склонить их к прекращению дела миром он должен повторять и во время дальнейшего производства, "приступая к постановлению решения только в случае безуспешности их" (ст. 70 УГС). Если дело было обжаловано, то в съезде председатель также обязан принимать меры к окончанию дела мировой сделкой (ст. 177 УГС).

Особое значение, которое составители уставов придавали уровню личного авторитета, приближенности к населению и знанию местных нравов и обычаев, не было разделено теоретиками однозначно. Так, Н.Н. Полянский замечал, что в оценке деятельности мировой юстиции лежат личные качества судьи и прежде всего уровень его образования. Причем практике пришлось столкнуться с вынесением решений, основанных на нормах не закона, а обычаев <13>. Однако ученый не видел системности в данном явлении.

<13> Полянский Н.Н. Указ. соч. С. 224.

Отрицательную оценку отсутствию обязательного юридического образования давал А.А. Головачев, не отрицая большого значения авторитета носителя судебной власти и обязательности доверия общества к последнему. Отсутствие законодательного требования к наличию юридического образования может носить лишь временный характер <14>. Действительно, найти столь большое количество лиц с высшим юридическим образованием в то время была крайне тяжело.

<14> Головачев А.А. Указ. соч. С. 327.

Думается, что наличие обязательного юридического образования не решает проблему судебных ошибок. Причем отсутствие образовательного ценза не исключает высокого профессионального уровня мировых судей, а возможность появления непрофессионализма во многом уменьшается выборностью мировых судей.

Позитивная оценка деятельности мировых судей современниками той эпохи не могла не встретить критики и последующей реакции, начавшейся в 70-х годах XIX в., и не закончиться заменой мировых судов судебно-административными учреждениями 12 июля 1889 г. Остались почетные мировые судьи и выборный мировой суд лишь в столицах и некоторых городах.

Выделить какую-либо основную причину упразднения мировой юстиции сложно (уместно говорить о реакционных настроениях противников реформ 60-х годов, о сопротивлении мировой юстиции местной элитой, "о духе времени" <15> и др.), однако данная контрреформа никак не связана с некомпетентностью мировых судей и несоответствием суда правосудию <16>. Необходимо заметить, что существует и иная, прямо противоположная точка зрения, о которой писал, в частности, Е.В. Васьковский <17>.

<15> Гессен И.В. Указ. соч. С. 178.
<16> См. подробнее: Полянский Н.Н. Указ. соч. С. 255 - 263.
<17> Васьковский Е.В. Указ. соч. С. 60.

Однако следует учитывать, что "немногие из реформ прошлого царствования сделались предметом таких систематических, ожесточенных и тенденциозных нападок, как "новые судебные учреждения", с первых же шагов своего действия" <18>. Критика нововведений, "нового суда" могла говорить лишь о приверженности критикующей стороны дореформенным порядкам, так как судебная реформа была призвана полностью сменить существовавшую систему органов правосудия, а мировые суды были краеугольным камнем этой реформы <19>.

<18> Джаншиев А.Г. Указ. соч. С. 2.
<19> Там же. С. 313.

Да и сама идея соединения судебной и административной власти в лице земских начальников была выдвинута ранее, в 1881 г., А.Д. Пазухиным по причинам, отличным от популярного в литературе непрофессионализма мировых судей <20>. Надо отметить, что предложенная реформа потерпела фиаско как несовместимая с сущностью правосудия.

<20> Гессен И.В. Указ. соч. С. 173.

Подвергалась резкой критике мировая юстиция и в связи с деятельностью съездов, в которых отсутствовали "деятельный надзор" и руководство судьями <21>. И.П. Закревский полагал, что мировые съезды не дают гарантии беспристрастности <22>. Подобные замечания часто расценивались их авторами как одно из оснований реформирования всей системы мировых судей, которое должно быть направлено на ограничение выборности и самоуправления. По справедливому замечанию К.Д. Анциферова, небрежное отношение к съезду мировых судей не входит в принципы мирового суда <23> и, следовательно, не может считаться основой для замены мировых судей на судей окружных. Значительная часть ученых, признавая некоторые недостатки в деятельности мировой юстиции, все же не оправдывала их "полного и огульного" обвинения и считала подчас подобные утверждения безосновательными <24>.

<21> Тимановский А.Т. Сборник толкований русских юристов к Судебным уставам императора Александра Второго за двадцать пять лет (1866 - 1891). Варшава: Тип. К. Ковалевского, 1892. С. 25.
<22> Закревский И.П. О желательных изменениях в Судебных уставах // Журнал гражданского и уголовного права. 1882. Кн. 2. С. 19.
<23> Анциферов К.Д. Контр.-реферат // Тимановский А.Т. Указ. соч. С. 28.
<24> Тимановский А. Указ. соч. С. 29.

Подтверждением правильности сделанных выводов служит то обстоятельство, что 15 июля 1912 г. Законом "О преобразовании местного суда" мировая юстиция была возрождена: мировые судьи заменили земских начальников и городских судей на прежних выборных началах <25>.

<25> Савченко Н.А. Эволюция мировой юстиции в России // Мировой судья. 2011. N 7. С. 12.

Столь подробное изучение результатов судебной реформы 1864 г. было проведено потому, что именно в данный период впервые в истории судебной власти сформировался мировой, а не местный суд. Проблемы, возникающие до введения и в связи с введением мировой юстиции, во многом созвучны актуальным проблемам настоящего. При этом, несмотря на подчас несостоятельную и исключительно умозрительную критику, мировой суд показал свою эффективность.

Декретом от 24 ноября 1917 г. о суде мировая юстиция в очередной раз была упразднена. Правда, не все исследователи считают данный акт таковым по содержанию, а усматривают в положениях Декрета преобразование мирового суда в местные суды и далее в народный суд <26>. Однако существенные признаки, присущие именно мировым судьям, о которых уже писалось выше, не позволяют согласиться с таким мнением. Как и невозможно увидеть в "товарищеских судах" аналог мировой юстиции. "Товарищеские суды" были не судебными, а общественными органами и правосудия не вершили <27>.

<26> Там же. С. 11.
<27> Арабова Т.Ф. Местный суд: общая характеристика // Адвокат. 2011. N 8. С. 77; Семенов В.Р. Возрождение института мировых судей в современной России: проблемы и перспективы развития // Мировой судья. 2011. N 7. С. 15.

О мировых судьях написано немало научных работ. В науке гражданского процессуального права исследованы и история этого института, и современное положение, много сказано о преимуществах и недостатках института мировых судей, существующих в настоящее время в России <28>. Представляется возможным и необходимым сконцентрировать внимание на некоторых общих моментах.

<28> Причем есть как диссертационные исследования, так и научные статьи и учебные пособия. Вот некоторые из них: Устюжанинов В.А. Институт мировых судей: вопросы правовой регламентации: Дис. ... к.ю.н. М., 1999; Шеменева О.Н. Рассмотрение гражданских дел мировыми судьями: проблемы совершенствования процессуальной формы: Дис. ... к.ю.н. Саратов, 2005; Арабова Т.Ф. Теоретические и практические вопросы реформирования судопроизводства по гражданским делам у мирового судьи: Дис. ... к.ю.н. М., 2011; Мировой судья в гражданском судопроизводстве / Под ред. А.Ф. Ефимова, И.К. Пискарева. М., 2004.

Концепция судебной реформы 1991 г. предложила современную модель мировой юстиции с сохранением основных черт, присущих данному институту (выборность, появление почетных мировых судей, упоминание об упрощенных - суммарных - формах судопроизводства, правда, для уголовного процесса), однако не проработала их детально. К сожалению, идеи Концепции судебной реформы относительно учреждения мировых судей не были восприняты в последующем. В результате происходит постепенная потеря смысла данного термина, его атрибутивных признаков <29>.

<29> См.: Муратшина Г.П. Мировая юстиция: исторический опыт и вопросы преемственности // Российская юстиция. 2009. N 12. С. 59.

В настоящее время формируется четвертый этап процесса развития института мировых судей, начало которого было положено принятием в 1998 г. Федерального закона N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (далее - Закон "О мировых судьях") <30>. Мировой суд, по мнению некоторых ученых, стал возрождаться <31>. Причем судебную реформу в данной части считают завершенной, а процесс создания мировой юстиции - законченным <32>. Однако с данными выводами сложно согласиться.

<30> См.: Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельности. М.: Норма, 2004. С. 42.
<31> См., например: Илюхин А.В., Илюхина В.А. Правовой статус мировых судей в России по Судебным уставам 1864 г. // Мировой судья. 2010. N 2. С. 2.
<32> Концепция Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России на 2007 - 2011 годы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 14.08.2006. N 33. Ст. 3652.

Несмотря на возможность избрания мировых судей (ст. 6 Закона "О мировых судьях") наряду с их назначением, на практике выборы мировых судей законами субъектов РФ не предусмотрены. К тому же Закон "О мировых судьях" не предусматривает введения института почетных судей или аналогичных ему, действующих на общественных началах.

Так, Т.Ф. Арабова справедливо отмечает, что судебные органы, именуемые "мировой суд", на современном этапе утратили характерные черты мировой юстиции <33>. Поэтому правильнее именовать данные органы как местные суды. Под местными судами исследователь понимает судебный орган ограниченной компетенции, предназначенный для рассмотрения экономически незначительных и малоценных гражданских споров в порядке упрощенного судопроизводства с обязательным использованием судебной процедуры примирения сторон <34>. Причем о наличии местного суда можно говорить лишь в том случае, если нижнее звено судебной системы представлено несколькими видами судебных органов. Высказанное суждение полностью применимо к российской правовой действительности.

<33> Арабова Т.Ф. Указ. соч. С. 72.
<34> Арабова Т.Ф. Теоретические и практические вопросы реформирования судопроизводства по гражданским делам у мирового судьи. М., 2011. С. 24.

Представляется, что примирительная функция также может быть отнесена к числу основных устойчивых характеристик мировой юстиции <35>. На практике заключением мирового соглашения в 2010 г. прекращено рассмотрение 74,1 тыс. дел, что составило около 0,7% от общего числа дел. Даже если не учитывать дела приказного производства (7 млн. 781 тыс. дел), то мировое соглашение заключается лишь при рассмотрении около 2,6% дел. Получается, что исторически присущее мировой юстиции (а также местным судам) примирительное начало, о чем писалось выше, практически не используется, что объясняется необходимостью соблюдения строгой процессуальной формы и сроков, в которые процедура судебной медиации не всегда вписывается.

<35> Арабова Т.Ф. Понятие и признаки мировой юстиции (сравнительно-правовой аспект) // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. N 7. С. 20.

Е.А. Борисова, предлагая использовать опыт законодательного регулирования вопросов подсудности дел мировым судам в европейских странах и США при дальнейшем упрощении подсудных мировому судье дел, заостряет внимание на необходимости упрощения процедуры рассмотрения и разрешения отдельных категорий исковых дел <36>. В настоящее время мировые судьи рассматривают дела по всем правилам ГПК РФ, за исключением, пожалуй, только сроков.

<36> Борисова Е.А. Некоторые проблемы теории и практики мировой юстиции // Российская юстиция. 2009. N 2. С. 26.

Введение упрощенной процедуры, например, может быть осуществлено по модели перехода из одной процедуры в другую (от суммарного производства к общему) при наличии объективных причин <37>. Однако при любом упрощении процедуры для мировых судей следует не допустить появления такого вида судопроизводства, который нарушил бы или мог создать возможность существенного нарушения процессуальных прав сторон.

<37> Крымский Д.И. Упрощение гражданского судопроизводства: российский и зарубежный опыт. М.: Юриспруденция, 2008. С. 89.

Изменение проверочных производств в гражданском процессе также нивелирует различия между проверкой постановлений, вынесенных мировыми судьями и федеральными судьями, так как с 1 января 2012 г. апелляционное обжалование введено для постановлений всех судов, не вступивших в законную силу. Единственным различием является только то, что постановления мирового судьи в апелляционном порядке будет проверять один судья районного суда, а не коллегия судей.

Несмотря на то что срок для рассмотрения дел мировыми судьями составляет один месяц, количество дел, рассмотренных мировыми судьями в 2010 г., выросло на 4,2% по сравнению с 2009 г. и составило 10 млн. 640 тыс. дел <38>. В итоге судьи оказываются в тяжелом организационном и процессуальном положении.

<38> Обзор судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2010 г. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=5&item=577.

Проблемы, связанные с необходимостью снизить нагрузку на мировых судей, постоянно обсуждаются на разных уровнях, в том числе и в Комитете по государственному строительству Государственной Думы. До сих пор регионы пытались решить проблему снижения нагрузки на мировых судей увеличением числа судебных участков. При этом законодатели в субъектах используют ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации", который установил, что под юрисдикцией одного мирового судьи должны находиться не 30000, как ранее, а 23000 человек. Это позволяло субъектам РФ выкраивать дополнительные судебные округа. Однако возможности Закона, вступившего в силу с 1 января 2007 г., уже почти исчерпаны <39>. Но решать проблему необходимо, поэтому возникло предложение о возможности отказаться от подробного письменного оформления судебных решений <40>, хотя возможность вынесения "краткого" решения не является отличительным признаком мировой юстиции, да и не является новой применительно к гражданскому процессу <41>.

<39> Там же.
<40> URL: http://pravo.ru/news/view/66434/.
<41> См.: Путь к закону / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2005.

Итак, одним из направлений проведенной судебной реформы 1864 г. стало появление института мировой юстиции, которому были присущи следующие признаки: выборность; отсутствие образовательного ценза; организационная (функции по проверке вынесенных решений съездом мировых судей) и финансовая (в том числе за счет имущественного ценза) независимость; примирительная функция мировых судей, в том числе в рамках проверочных стадий. Мировая юстиция доказала свою состоятельность, жизнеспособность и высокий профессионализм.

В советский период институт мировой юстиции представлен не был. "Товарищеские суды" судами не являлись и не вершили правосудия, народный же суд был элементом института народного участия в отправлении правосудия.

В современной России в соответствии с предложенной Концепцией судебной реформы 1991 г. появились мировые судьи. К сожалению, как признают многие правоведы, воззрения на мирового судью как самостоятельную фигуру, который в ходе принятия решения руководствуется кроме правовых норм нравственными устоями, в конце концов уступили перед традиционными воззрениями на суд как орган, призванный разрешать споры только на основании закона <42>. Тем самым сформировался другой, более технологический подход, по которому введение института мировых судей прежде всего нацелено на то, чтобы разгрузить районные и городские суды, освободить их от "мелочевки" <43>.

<42> Дорожков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и процессуальные аспекты деятельности. М.: Норма, 2004. С. 84.
<43> См., например: Цыганаш В.Н., Осетров О.В. Мировые судьи в современной России: опыт юридико-социологического анализа. Ростов-на-Дону, 2004. С. 15.

Нет сомнения, что мировые судьи - это эффективный механизм судебной системы, судя по общему количеству дел и соотношению с процентом отмененных решений вышестоящими инстанциями. Однако вопреки общепризнанным признакам мировой судья не использует в достаточной мере примирительную функцию, а также для него не предусмотрена упрощенная процедура судопроизводства, что в значительной мере затрудняет отправление правосудия.

Небольшой экскурс в прошлое, современное состояние мировой юстиции позволили сделать некоторые выводы, сформулированные в тексте статьи, к которым - хотелось бы, чтобы прислушался законодатель.