Мудрый Юрист

Аренда имущества получателями бюджетных средств и бюджетными учреждениями

Федоров Алексей Александрович, юрист.

Научно-практическая публикация, посвященная исследованию правовых вопросов, возникающих в сфере аренды имущества получателями бюджетных средств, а также бюджетными учреждениями, является актуальной. По мнению автора, юридически закреплена обязанность получателей бюджетных средств арендовать имущество лишь посредством осуществления государственного заказа. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: договор аренды, имущество, получатели бюджетных средств, государственный заказ.

Lease of property by recipients of budgetary means and budgetary institutions

A.A. Fedorov

The scientific-practice publication devoted to research of legal issues arising in the sphere of lease of property by recipients of budgetary means and also budgetary institutions is topical. The author believes that obligation of recipients of budgetary means to lease property only by execution of state order is consolidated. The conclusions set forward by the author can be used in law-application practice.

Key words: lease contract, property, recipients of budgetary means, state order.

В течение всего срока действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) для заказчиков не теряет своей актуальности вопрос о необходимости соблюдения предусмотренных данным нормативным правовым актом процедур при заключении договоров аренды.

В настоящее время существуют две, казалось бы, диаметрально противоположные точки зрения по данному вопросу: согласно первой - Закон N 94-ФЗ не регулирует порядок заключения договоров аренды, согласно второй - размещение заказов на аренду имущества осуществляется с соблюдением процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ.

Сторонники первого подхода основываются на том, что законодательство о размещении заказов регулирует исключительно вопросы заключения договоров поставки товаров, выполнения работ (подряда) и оказания услуг, соответственно договоры аренды не попадают в соответствующую сферу регулирования.

Детально данная позиция была сформулирована в письме Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 14902-АП/Д04, согласно которому "договор аренды относится к группе гражданско-правовых договоров, опосредующих передачу имущества, обособленной от группы договоров возмездного оказания услуг. <...> С учетом вышеизложенного <...> отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона (N 94-ФЗ. - Авт.); государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества".

Впрочем, в отношении аренды движимого имущества позиция Минэкономразвития России была не столь определенной. Так, в письме от 1 июня 2009 г. ведомство указало, что "содержащиеся в письме (от 02.10.2007 N 14902-АП/Д04. - Авт.) выводы не затрагивают вопросы аренды государственными и муниципальными заказчиками иного имущества, не являющегося недвижимым, в связи с чем это письмо не может служить основанием для принятия решения о порядке заключения договоров аренды движимого имущества (в частности, медицинского оборудования)". Как справедливо отметил Д.А. Чваненко, "этот ответ вызвал недоумение у многих госзаказчиков <...> Ведь получается, что, исходя из позиции Минэкономразвития России, у договоров аренды движимого имущества и договоров аренды недвижимости разная правовая природа" <1>.

<1> Чваненко Д. Аренде конкурса не миновать // ЭЖ-Юрист. 2011. N 34.

Позднее Министерство все же привело свое мнение относительно аренды разных видов имущества к общему знаменателю, отметив в письме от 25 ноября 2011 г. N Д28-615, что "Закон (N 94-ФЗ. - Авт.) не регулирует отношения, связанные с арендой имущества, в том числе с арендой транспортных средств".

Но до ноября 2011 г. произошли события, серьезно поколебавшие уверенность большинства заказчиков в допустимости аренды имущества без проведения торгов (запросов котировок) в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ.

В юридической литературе мнение о необходимости применения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, для заключения договора аренды встречалось и ранее. К примеру, В.А. Карпов на основании положений бюджетного законодательства указывал, что "с позиции законодателя аренда имущества включена в услуги для государственных (муниципальных) нужд... Исходя из указанного, аренда имущества за счет бюджетных средств... должна относиться к размещению заказов на оказание услуг для государственных нужд и осуществляться в порядке, предусмотренном Законом о поставках, следуя которому при аренде помещений необходимо ежегодно проводить торги" <2>. Я.В. Семенов также отмечал, что "подписанию бюджетным учреждением государственного (муниципального) контракта должна предшествовать процедура аукциона" <3>, мотивируя свою позицию включением "услуг по аренде" <4> в Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. N 236-р (далее - Аукционный перечень).

<2> Карпов В.А. Актуальные проблемы применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд // Юридический мир. 2008. N 2.
<3> Семенов Я.В. Административно-правовые проблемы аренды государственного и муниципального имущества // Административное и муниципальное право. 2009. N 3.
<4> Входят в Перечень в составе кода 7000000 "Услуги, связанные с недвижимым имуществом".

Но первый серьезный удар по позиции о допустимости заключения договоров аренды, минуя Закон N 94-ФЗ, был нанесен Верховным Судом Российской Федерации.

Руководствуясь положениями ст. 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ), которыми "определен исключительный порядок расходования бюджетных средств бюджетных учреждений, включающий, в частности, оплату поставок товаров, выполнение работ и оказание услуг по... контрактам", а также ст. 72 БК РФ, предусматривающей, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, Верховный Суд Российской Федерации отметил, что "договор по предоставлению в аренду движимого имущества государственным (муниципальным) заказчикам будет являться предметом регулирования указанного выше Федерального закона при наличии следующих условий:

Следовательно, при заключении данного договора должны соблюдаться правила, предусмотренные Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <5>.

<5> См. ответ на вопрос 2 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2010 г., утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2011 г.

Судя по направленности обсуждений на специализированных интернет-сайтах, посвященных регламентированным закупкам, подавляющее большинство заказчиков оставило позицию Верховного Суда Российской Федерации без должного внимания, руководствуясь тем соображением, что сложившаяся арбитражная практика пошла по иному пути и арбитражными судами заключение договоров аренды без проведения торгов, как правило, признавалось допустимым.

Однако все же следовало принять во внимание, что согласно положениям ст. 126 Конституции Российской Федерации и ч. 5 ст. 19 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" Верховный Суд Российской Федерации уполномочен на дачу разъяснений по вопросам судебной практики и с учетом принципов единства судебной системы и равенства всех перед законом и судом его позиция вряд ли может быть так просто проигнорирована арбитражными судами.

Подтверждения данного тезиса долго ждать не пришлось. Всего через месяц после утверждения ВС РФ вышеуказанного Обзора Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации было принято решение от 25 апреля 2011 г. N ВАС-2237/11, в котором практически дословно были повторены ранее отмеченные Верховным Судом Российской Федерации три условия, при соблюдении которых договор аренды будет являться предметом регулирования Закона N 94-ФЗ.

Казалось бы, после того как высшие судебные органы вынесли вердикт об отнесении аренды к предмету регулирования законодательства о размещении заказов, у заказчиков более не осталось никаких вариантов, кроме проведения регламентированных законом процедур (торгов и пр.) для заключения договоров аренды.

Но, как уже отмечалось выше, Минэкономразвития России издало письмо о неприменении Закона N 94-ФЗ к заключению договоров аренды в ноябре 2011 г., т.е. много позже после принятия решений высшими судами, чем окончательно поставило заказчиков в тупик.

На наш взгляд, ответ на поставленный вопрос зависит в первую очередь от статуса заказчика.

Действие Закона N 94-ФЗ распространяется на порядок установления договорных отношений двумя группами субъектов:

(1) получателями бюджетных средств (государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, органами местной администрации, казенными учреждениями и бюджетными учреждениями, в отношении которых не принято решение о предоставлении им субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ);

(2) иными бюджетными учреждениями.

В отношении первой группы особенности заключения договоров установлены непосредственно Бюджетным кодексом Российской Федерации. В соответствии с п. 5 ст. 161 БК РФ заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Согласно п. 2 ст. 161 БК РФ финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы <6>. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетная смета является документом, устанавливающим в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения, т.е. объем прав в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). Таким образом, получатель бюджетных средств может осуществлять расходование бюджетных средств (принимать бюджетные обязательства) только в пределах доведенных лимитов в соответствии с классификацией расходов бюджетов.

<6> В силу положений пунктов 3 - 5 статьи 41, пункта 3 статьи 161 БК РФ все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности казенного учреждения, а также все безвозмездные поступления поступают в соответствующий бюджет путем зачисления на единый счет бюджета и соответственно становятся бюджетными средствами. Таким образом, казенные учреждения, а равно все иные получатели бюджетных средств с учетом положений пункта 11 статьи 161 БК РФ не имеют в своем распоряжении иных денежных средств, кроме бюджетных.

А в соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. N 180н, арендная плата за пользование имуществом классифицируется ст. 220 "Оплата работ, услуг" Классификации операций сектора государственного управления.

Да и в самом БК РФ ст. 69, 69.1 и 70 устанавливается право получателей бюджетных средств принимать бюджетные обязательства на оплату товаров, работ и услуг по государственным (муниципальным) контрактам, не предусматривая никаких иных видов договоров (в том числе аренды).

Таким образом, для целей бюджетного законодательства Российской Федерации аренда отнесена к услугам, и соответственно с учетом принципа единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ), предусматривающего, в том числе, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств и осуществления расходов бюджетов, заключение договоров о передаче имущества во владение и/или пользование государственным (муниципальным) заказчикам должно осуществляться в соответствии с требованиями Закона N 94-ФЗ.

Изложенное вполне соответствует вышеприведенным выводам Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Но при рассмотрении поставленного вопроса применительно к договорам бюджетных учреждений, не являющихся получателями бюджетных средств, нет никаких оснований для применения положений бюджетного законодательства, поскольку финансирование расходов бюджетных учреждений осуществляется не за счет средств бюджета, а за счет собственных средств (хотя и получаемых зачастую в форме субсидии).

Соответственно основным применимым нормативным правовым актом в данном случае является Гражданский кодекс Российской Федерации, согласно положениям которого (в отличие от БК РФ) договор аренды относится к группе гражданско-правовых договоров, опосредующих передачу имущества, обособленной от группы договоров возмездного оказания услуг. Аналогично договор аренды не может быть отнесен и к договорам поставки либо выполнения работ, что свидетельствует об отсутствии правовых оснований для распространения положений Закона N 94-ФЗ на договоры аренды, заключаемые в качестве арендаторов бюджетными учреждениями, не являющимися получателями бюджетных средств.

Что касается включения "услуг по аренде" в вышеупомянутый аукционный перечень, а также в Номенклатуру товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утвержденную Приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2011 г. N 273 (далее - Номенклатура), необходимо учитывать, что указанные подзаконные акты сами по себе не могут устанавливать обязательность применения закона, во исполнение которого они приняты, более того, они имеют свое узкое целевое назначение: для аукционного перечня - это определение надлежащей формы торгов (конкурс или открытый аукцион в электронной форме); для Номенклатуры - группировка "одноименных" видов товаров, работ, услуг в целях определения допустимости проведения совместных торгов (ч. 6 ст. 10 Закона N 94-ФЗ), установления требований к участникам размещения заказа (ч. 2.1 ст. 11 Закона N 94-ФЗ), определения допустимости размещения заказа без проведения торгов (ч. 3 ст. 42, п. 14 и 14.1 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ).

При этом сама сфера регулирования Закона N 94-ФЗ никоим образом нормативно не обусловливается включением предметов тех или иных видов договоров в какие-либо подзаконные перечни или номенклатуры.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы.

Получатели бюджетных средств (государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, органы местной администрации, казенные учреждения, бюджетные учреждения, в отношении которых не принято решение о предоставлении им субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с п. 1 ст. 78.1 БК РФ) могут арендовать имущество только путем заключения государственных (муниципальных) контрактов в порядке, установленном законодательством о размещении заказов.

Бюджетные учреждения, не являющиеся получателями бюджетных средств, вправе арендовать имущество без применения процедур (проведения торгов), предусмотренных Законом N 94-ФЗ.

С учетом часто возникающих в практике автора вопросов полагаем целесообразным отметить, что изложенные подходы вполне применимы и к заключению иных договоров, не связанных с поставками товаров, выполнением работ или оказанием услуг, например договоров об отчуждении исключительного права, в которых заказчик выступает в качестве приобретателя, или лицензионных договоров с заказчиком в роли лицензиата.