Мудрый Юрист

Основы правового положения центральных банков России и германии *

<*> Konovalova M.I. Fundamentals of legal status of Central banks in Russia and Germany.

Независимый центральный банк не нужен только

в одном случае - когда слабость экономики

предопределяет неограниченное печатание денег.

В этом случае цены на товар будут расти,

а курс национальной валюты падать...

Только независимый центральный банк

может предотвратить излишнюю инфляцию <1>.

Роберт Манделла

<1> Баренбойм П., Кутафин О. Цена независимости Банка России // Право и экономика. М.: Юстицинформ, 2000. N 8.

Коновалова Марина Игоревна, заместитель начальника юридического отдела коммерческого банка "Новый Московский Банк" (общество с ограниченной ответственностью), соискатель Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.

Наиболее интересным и обсуждаемым на данный момент в юридической теории и практике остается вопрос о правовом положении Центрального банка Российской Федерации и о его дальнейшем совершенствовании ввиду неопределенного статуса. Особенности правового статуса Дойче Бундесбанка анализируются в связи со вступлением Германии в Европейский союз и образованием Европейской системы Центральных банков. Статья посвящена сравнению институтов центрального банка России и Германии, характеристике особенностей обоих центральных банков. В ней освещаются вопросы, связанные со структурой, компетенцией, объемом полномочий банков, взаимодействия с органами власти. Также отмечаются институт банковского регулирования и надзора как присущий деятельности центральных банков, различный в Германии и России, их взаимное сотрудничество в данном направлении, а также анализ положительных и отрицательных аспектов двух банковских надзорных систем.

Ключевые слова: банковская система, Центральный банк Российской Федерации, Дойче Бундесбанк, "Банковское регулирование и надзор".

The most interesting and discussed question in the legal theory and practice is a question concerning a legal status of Central bank of the Russian Federation and on its further enhancement in view of the uncertain status at present. Features of legal status of Deutsche Bundesbank in connection with the introduction of Germany into European Union and formation of the European system of central banks. The clause is devoted comparison of institutes of central bank of Russia and Germany, the characteristic of features of both central banks. There are questions connected with structure in it, the competence, by volume of powers of banks, interactions with authorities are taken up. Also the bank regulation and supervision institute as inherent in activity of central banks, various in Germany and Russia, their mutual cooperation in the given direction, and the analysis of positive and negative aspects of two bank supervising systems is marked.

Key words: Bank system, Central Bank of Russian Federation, Deutsche Bundesbank, Bank regulation and supervision.

История возникновения института центрального банка является особой в общей истории банковского дела. Возникновение центральных банков шло двумя путями: исторической эволюции, когда среди множества банков стали выделяться наиболее надежные и крупные, которые в дальнейшем получили статус эмиссионных, и учреждения их как таковых, когда выделение банков заложило основу организации двухуровневой банковской системы <2>.

<2> Национальные банковские системы: Учебник / Под общ. ред. проф. В.И. Рыбина. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 85.

Немецкий федеральный банк (Дойче Бундесбанк) является преемником центрального банка Германии - Рейхсбанка, созданного 14 марта 1875 г. Центральный федеральный банк Германии был отмечен в ст. 88 Конституции ФРГ 1949 г. <3> как выполняющий функции валютного и эмиссионного центра <4>. В данной статье предусматривается учреждение единого центрального банка. Компетенция, полномочия и организация деятельности Дойче Бундесбанка определены специальным Законом ФРГ "О федеральном банке ФРГ" от 26 июля 1957 г. (далее по тексту - Закон о банке ФРГ) <5>.

<3> URL: http://www.rfhwb.de/Pravo/Pravo_ru/pravo_ru1.htm
<4> Blanke H.J. Deutsche Verfassungen: Dokumente zu Vergangenheit und Gegenwart. Zuerich: Schoeningh, 2003. P. 289.
<5> URL: http://www.bundesrecht.juris.de/bbankg

В соответствии с Законом о банке ФРГ и также в его новой редакции 1992 г. (с учетом основных положений Маастрихтского договора 1992 г.) он являлся независимым от федерального правительства. Однако с учетом выполнения поставленных перед ним задач он был обязан оказывать поддержку федеральному правительству в области общей экономической политики.

Отличие Центрального банка ФРГ от российского в том, что в соответствии со ст. 88 Конституции ФРГ и ст. 3 Закона о банке ФРГ он вместе с Центральными банками других европейских стран составляет единую Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ).

В связи с образованием ЕСЦБ, Дойче Бундесбанк является организацией, претворяющей в жизнь политику Европейского центрального банка (ЕЦБ), о чем указано в ст. 3 Закона о банке ФРГ <6>: "Бундесбанк... является составляющей ЕСЦБ. Он принимает участие в этой системе, обеспечивает ценовую стабильность евро и осуществляет платеж в стране и за ее пределами...".

<6> URL: http://www.bundesrecht.juris.de/bbankg

Однако стоит отметить, что согласно ст. 130 Договора о функционировании Европейского союза <7> Дойче Бундесбанк обладает определенной степенью независимости: "при осуществлении полномочий и выполнении задач и обязанностей... ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, а равно никто из членов их руководящих органов, не могут запрашивать или принимать инструкции от институтов, органов или учреждений Союза, от правительств государств-членов или от любого иного учреждения. Институты, органы или учреждения Союза, а также правительства государств-членов обязуются соблюдать этот принцип и не стремиться оказывать влияние на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при выполнении ими своих задач".

<7> URL: http://www.eulaw.ru/treaties/tfeu

Интересным видится то обстоятельство, что Центральный банк России в свое время являлся элементом централизованной системы, когда в 1993 г. был создан Межгосударственный банк в рамках Содружества Независимых Государств. Данный Банк создавался для координации деятельности Центральных банков государств-участников. Также высказывались мнения по поводу создания единой зоны рубля. Однако Межгосударственный банк так и не приступил к работе <8>.

<8> Моисеев А.А. Международные финансовые организации (правовые аспекты деятельности). 2-е изд., перераб. и доп. М.: ОМЕГА-Л, 2006. С. 118.

На данный момент создание такого Банка для России (как для члена СНГ) неактуально и несет лишние финансовые затраты, поскольку нельзя сравнить такую структуру, как Европейский союз, осуществляющую определенную деятельность, строго закрепленную законодательно, и Содружество Независимых Государств, которое существует формально.

В настоящее время верхний уровень банковской системы России занимает Центральный банк Российской Федерации <9>, который является основным банком страны и так называемым банком банков.

<9> Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 05.02.1996. N 6. Ст. 492.

Он представляет интерес с точки зрения правового статуса, в отличие от Центробанка ФРГ, статус которого стал четко определенным после вступления его в ЕСЦБ. Дойче Бундесбанк выступает как федеральное юридическое лицо публичного права.

В России нет вышеуказанного статуса юридического лица, что, на мой взгляд, является существенным недостатком, так как, во-первых, не позволяет выявить существование или отсутствие, вид организационно-правовой формы значимого органа Российской Федерации, что выражается в недостаточно верном толковании существа Центрального банка, во-вторых, могут возникнуть последующие проблемы с определением статуса различных субъектов, явно обладающих элементами публичности, как то уполномоченные банки Правительства РФ.

Внутренняя структура управления обоих Банков в целом схожа. В Банке России центральным органом управления является Совет директоров, определяющий основные направления деятельности ЦБ России, руководящий и управляющий его системой. Согласно ст. 15 Федерального закона о Банке России <10> в Совет директоров входят его председатель и 12 членов, работающих в Банке на постоянной основе, назначаемых Государственной Думой на 4 года по представлению Председателя, согласованному с Президентом РФ.

<10> Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 15.07.2002. N 28. Ст. 2790.

Согласно Закону о банке ФРГ <11> была создана трехступенчатая система управления Банком:

<11> URL: http://www.bundesrecht.juris.de/bbankg. Gesetz uber die Deutsche Bundesbank.

Дойче Бундесбанк состоит из центрального управления во Франкфурте-на-Майне, девяти центральных банков земель в качестве главных управлений (Берлина, Дюссельдорфа, Франкфурта-на-Майне, Гамбурга, Ганновера, Лейпцига, Майнца, Мюнхена и Штутгарта), которыми руководят президенты, непосредственно подчиняющиеся правлению Дойче Бундесбанка, и 190 филиалов, которые он имеет в наиболее крупных населенных пунктах (второй уровень). Его филиалы ведут дела в интересах Федерального банка с кредитными учреждениями и общественными управлениями в подведомственных им вопросах (ст. 10 Закона о банке ФРГ).

В России организационная структура Центробанка согласно данному принципу наиболее обширна и представлена 59 территориальными банками, 20 национальными банками, 5 отделениями ГТУ, 603 расчетно-кассовыми центрами (второй уровень), полевыми учреждениями банка (третий уровень) и предприятиями инфраструктуры (четвертый уровень) в форме хранилищ, образовательных учреждений и учебно-методических центров и др. <12>.

<12> URL: www.cbr.ru

Полагаю, что выделение учебных центров в структуре Центрального банка страны имеет свои положительные моменты по подготовке опытных и высококвалифицированных кадров.

В своей деятельности любой центральный банк сталкивается с интересами и работой иных субъектов. Он должен учитывать данные интересы, но так, чтобы не мешать выполнению своих целей и задач. Это соблюдается путем участия сторон субъектов в деятельности звеньев центрального банка.

Так, согласно ст. 21 Федерального закона о Банке России <13>, в заседаниях Совета директоров Центробанка России с правом совещательного голоса принимают участие Министры финансов и экономического развития. Взаимодействие Банка России и Правительства выражается в координации своей политики и регулярных консультациях.

<13> Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 15.07.2002. N 28. Ст. 2790.

Для коммерческих банков Центральный банк дает разъяснения, консультирует по вопросам осуществления банковской деятельности и ее регулирования.

Наиболее важным является создание так называемого Национального банковского совета Центрального банка России, который согласно ст. 13 Федерального закона о Банке России <14> рассматривает вопросы от валютного регулирования и валютного контроля до совершенствования банковской системы и др.

<14> Там же.

Можно отметить сходство с немецкой банковской системой в части консультаций с экономическими субъектами. При центральных банках земель в ФРГ существуют консультативные советы, являющиеся совещательными органами, которые консультируются с президентом Банка по вопросам денежной и кредитной политики и с управляющим комитетом по вопросам, связанным с его функциями. На данных советах обсуждаются вопросы банковской деятельности, вопросы ее совершенствования для наиболее эффективной работы Дойче Бундесбанка.

В ст. ст. 14, 18 Закона о банке ФРГ <15> отмечаются такие основные задачи Дойче Бундесбанка, как:

<15> URL: www.bundesrecht.juris.de/bbankg. Gesetz uber die Deutsche Bundesbank.

Анализ первого блока полномочий и функций Банка Германии позволяет провести определенные аналогии. Согласно ст. 75 Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется только Банком России. Среди основных целей Банка России названы (ст. 3 Федерального закона "О Банке России" <16>):

<16> Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 15.07.2002. N 28. Ст. 2790.

Центральные банки обеих стран выполняют аналогичные основополагающие функции. Можно отметить положительный аспект правового регулирования полномочий Центрального банка РФ - закрепление основных функций на уровне Конституции и детализация в специальном законе.

Во всех странах с рыночной экономикой банковский надзор занимает важнейшее место в системе мер по обеспечению стабильности функционирования банковского сектора. Любое государство стремится контролировать банковскую систему, что обусловлено денежно-кредитными функциями банка. Вопрос надзора неотъемлемо связан с центральным банком любой страны.

Направления банковского надзора во всех странах практически одинаковые, однако выделяют три вида надзорных систем в зависимости от организационной структуры:

страны, где надзорная деятельность полностью сосредоточена в центральном банке (Италия, Китай, Аргентина, Чехия, Россия);

страны, где функции надзора разделены между центральным банком и министерством финансов (Канада, Испания, Япония);

страны, где наряду с центральным банком в систему надзора включены специально созданные органы (Германия, Франция, США).

Вопрос эффективности организации банковского надзора обусловливает необходимость рассмотрения опыта Германии, имеющей отличную от России практику его осуществления. Изучение зарубежного опыта имеет практическое и теоретическое значение, так как позволяет проанализировать два различных вида надзорных систем, выявив положительные и отрицательные аспекты и возможности их взаимного использования в практике обеих стран.

До 2002 г. в ФРГ существовало три органа надзора: Федеральное управление банковского надзора, Федеральное управление надзора за страховой деятельностью и Федеральное управление надзора за деятельностью на рынке ценных бумаг.

22 апреля 2002 г. Бундестагом был принят Закон "О создании единой системы надзора на рынке финансовых услуг" <17>, который учредил единый надзорный орган, объединивший в себе функции и полномочия трех вышеуказанных, - Федеральное управление финансового надзора Германии (Bundesanstalt fuk Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin)), которое осуществляет контроль за всем финансовым рынком Германии.

<17> Gesetz uber die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht vom 22 April 2002, BGBI. I. 1310.

Разграничение полномочий между ФУФН и Дойче Бундесбанком осуществляется следующим образом. ФУФН выдает и отзывает лицензии на осуществление банковских операций, получает информацию от кредитных организаций об их деятельности, следит за исполнением ими банковского законодательства, издает нормативные акты. Но большую часть своих надзорных функций выполняет с участием Центрального банка Германии.

Дойче Бундесбанк, в свою очередь, инспектирует кредитные организации ввиду того, что обладает обширной сетью филиалов и головных подразделений в отличие от ФУФН. Нормативные акты, которые касаются регулирования капитала и ликвидности кредитных организаций, разрабатываемые ФУФН, должны быть согласованы с Дойче Бундесбанком.

Центральный банк Российской Федерации является единственным органом, осуществляющим регулирование и надзор за банковской деятельностью. Есть и иные органы с определенными контрольными полномочиями. Однако функции этих органов не являются собственно банковско-надзорными - в рамках своей компетенции они осуществляют эти функции по отношению ко всем организациям, в том числе и кредитным.

Регулирующие функции осуществляются Банком России непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора, который образуется по решению Совета директоров, - Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Центрального банка, обеспечивающие выполнение надзорных процедур.

Стоит отметить взаимную работу России и Германии в части сотрудничества по вопросам банковского регулирования и надзора: 3 марта 2006 г. уполномоченными представителями двух стран был подписан "Меморандум о взаимопонимании между Центральным банком Российской Федерации (Банком России) и Федеральным управлением финансового надзора (ФУФН) по вопросам сотрудничества в области банковского надзора" <18>, где отмечаются намерения надзорных органов двух стран сотрудничать в области банковского надзора за трансграничными учреждениями поднадзорных организаций.

<18> См.: URL: http://www.cbr.ru/today.

Дублирование функций надзора в деятельности разных надзорных органов повышает эффективность надзора, так как наличие нескольких таких органов создает своеобразную систему "сдержек" и противовесов.

Система надзора, сложившаяся в России, отличается тем, что Центральный банк страны органично связан выполняемыми действиями по надзору с поставленными перед ним задачами; к примеру, организация рефинансирования кредитных организаций требует систематического анализа их финансового состояния, а также Центральный банк имеет гораздо больше информации в части банковской деятельности, так как именно он ее и создает.

Однако такая надзорная система не позволяет контролировать весь финансовый сектор, не отвлекая Центральный банк страны от решения текущих вопросов, что может сказаться на неэффективном их выполнении. Также сосредоточение надзорной функции у Центрального банка может снизить доверие к нему как к органу, осуществляющему денежно-кредитную политику, к примеру, если надзор будет недостаточно эффективен.

Надзорная система Германии отличается четким законодательным закреплением компетенции органов, входящих в систему банковского регулирования и надзора, что позволяет данному механизму существовать эффективно. Дойче Бундесбанк играет большую роль как источник информации для надзора.

Данная система органов позволяет избежать монополии Центрального банка, что прослеживается на примере России, в управлении банковской системой при сохранении за Дойче Бундесбанком основных его функций по проведению единой денежно-кредитной политики, эмиссии денег и статуса банка банков, даже несмотря на наличие представителей исполнительной власти в работе органов по банковскому регулированию и надзору.