Мудрый Юрист

Современные проблемы законодательного регулирования профилактики преступности в России *

<*> Saprunov A.G. Contemporary problems of legislative regulation of prophylactics of crime in Russia.

Сапрунов Александр Георгиевич, профессор кафедры уголовного права Краснодарского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются вопросы реформирования законодательства Российской Федерации в сфере профилактики преступности как одного из наиболее эффективных способов борьбы с этим негативным социальным явлением. Исследование осуществляется на основе анализа действующих нормативных правовых актов профилактического характера и законопроектов, содержание которых вынесено на всенародное обсуждение.

Ключевые слова: преступность, детерминация преступности, профилактика преступности, система профилактики, объекты профилактики, цели профилактики, эффективность профилактики, субъекты профилактики, законодательная инициатива, законопроект.

The article considers the issues of reform of legislation of the Russian Federation in the sphere of prophylactics of crime as one of the most efficient methods of struggle against this negative social phenomenon. The research is being effectuated on the basis of analysis of the current normative legal acts of prophylactic character and draft laws, the contents of which is carried over for nation-wide consideration.

Key words: crime, determination of crime, prophylactics of crime, system of prophylactics, objects of prophylactics, purposes of prophylactics, efficiency of prophylactics, subjects of prophylactics, legislative initiative, draft law.

Социально-экономические, политические, идеологические и правовые преобразования, происходящие в настоящий момент в Российской Федерации, оказывают значительное влияние на различные сферы общественной жизни и деятельности. В полной мере это касается общественных отношений в области формирования и развития государственной политики борьбы с преступностью. В качестве одной из отличительных черт, до недавнего времени характеризовавших правопорядок в России, можно было назвать явное несоответствие беспрецедентного роста преступности практически по всем видам криминальных проявлений мерам противодействия, осуществляемым со стороны государства в целом и правоохранительных органов в частности.

Официальная правовая статистика указывает на стабилизацию криминогенной ситуации и даже на снижение уровня регистрируемой преступности, однако ее данные весьма критически оцениваются представителями социально-правовых отраслей науки, которые иллюстрируют свои выводы результатами прикладных исследований. В частности, по мнению В.В. Лунеева, реальная преступность сейчас превышает официальную в 8 - 10 раз, причем подобное утверждение достаточно убедительно обосновывается, и с ним весьма трудно спорить. В связи с этим насущной потребностью нашего общества является поиск эффективных мер исправления создавшейся ситуации, угрожающей стабильности нашего общества.

Одним из приоритетных направлений борьбы с преступностью является сфера превентивного воздействия, подразумевающая выявление и нейтрализацию причин и условий этого негативного социального явления. Проблемам повышения эффективности профилактики преступности как одного из наиболее действенных способов ее преодоления посвящали свои труды многие выдающиеся ученые умы на протяжении всего развития нашей цивилизации. Признавая ограниченные возможности карательного воздействия государства на лиц, совершающих уголовно наказуемые деяния, они пытались сформулировать принципы функционирования идеальной системы профилактики, позволившей бы максимально, насколько это возможно, снизить уровень преступности и прогнозировать основные тенденции ее развития.

Обязательным условием успешной профилактики преступности иных правонарушений нам представляется соответствующая нормативная база, включающая в себя комплекс разноуровневых источников, регламентирующих деятельность различных субъектов предупреждения правонарушений на основе общепринятых международных и национальных принципов и положений, призванных эффективно защищать законные права и интересы человека и гражданина. Оценивая современное ее состояние, следует признать полное отсутствие системности и структурно-логической завершенности.

Законодательство Российской Федерации в настоящий момент насчитывает несколько федеральных нормативных правовых актов, в которых содержатся нормы, относящиеся к профилактике правонарушений. Однако наиболее близким к рассматриваемой нами проблеме является только один, касающийся профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

По мнению специалистов, на территории многих субъектов Российской Федерации действует целый ряд местных законов, регулирующих вопросы профилактики преступности, осуществляются комплексные целевые программы, показывающие неплохие результаты. Однако правила законотворчества требуют сначала установить некую основу, базу разнообразных направлений правоприменения, которой в нашем случае должен стать Федеральный закон об основах профилактики преступлений и административных правонарушений. К необходимости его разработки и принятия наше общество обращается не первое десятилетие, до настоящего времени - безрезультатно. Как нам представляется, наиболее значимой причиной подобного положения является недопустимое давление политики над законом, который вынужден выполнять требования складывающейся в текущий момент времени идеологической конъюнктуры, зачастую ничем объективно не подкрепленной. Сиюминутные коррективы уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и других отраслей законодательства скорее затрудняют профилактическую деятельность, чем помогают обществу и государству бороться с преступностью.

Ярким примером является заседание Экспертного совета по вопросам нормотворческой деятельности при МВД России, состоявшееся 16 сентября 2011 г., в ходе которого обсуждался законопроект "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации". Законопроект разработан Министерством внутренних дел Российской Федерации. В заседании Экспертного совета под председательством статс-секретаря - заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-майора полиции Сергея Булавина приняли участие независимые эксперты и представители общественности. Для участия в заседании были приглашены депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, известные общественные деятели и правозащитники.

На заседании было отмечено, что современные источники нормативного регулирования отдельных направлений профилактики правонарушений разрозненны и фрагментарно содержатся в многочисленных нормативных актах. Этим обосновывается необходимость скорейшего принятия закона как единого федерального стандарта в рассматриваемой сфере. Особо указано, что законопроект "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации" призван решить ряд важнейших и актуальных задач. Во-первых, он четко должен обозначить контуры системы профилактики правонарушений, в том числе установить компетенцию и ответственность каждого субъекта. Во-вторых, закрепить организационные основы функционирования системы профилактики. Кроме того, необходимо адаптировать формы профилактической работы к специфике существующих сейчас и постоянно развивающихся общественных отношений.

Мнения, высказывавшиеся в процессе обсуждения законопроекта, содержали в себе достаточное число существенных замечаний по его содержанию и интересных, конструктивных предложений. В частности, принципиальным недостатком законопроекта было названо отсутствие в нем разделов, посвященных правам, обязанностям и ответственности субъектов профилактики правонарушений, а также согласующихся с ними прав, обязанностей и ответственности объектов (физических и юридических лиц) профилактики. Отмечалась важность закрепления положений, обеспечивающих возможность действенного государственного и общественного контроля за исполнением положений закона.

Напомним, что проект закона об основах системы профилактики правонарушений выносится на обсуждение Министерством внутренних дел России. На первый взгляд все правильно, на долю полиции приходится подавляющая часть всех функций и полномочий, касающихся профилактической деятельности в сфере борьбы с преступностью и административными правонарушениями. Кому же, как не представителям данного ведомства, профессионально разбираться в насущных проблемах борьбы с криминалом? Однако не следует забывать, что прежде всего органы внутренних дел - всего лишь один из многочисленных субъектов предупреждения преступности, и его полномочия достаточно узки, касаются в основном прикладных вопросов обеспечения правопорядка и общественной безопасности. Специфика деятельности зачастую не позволяет охватить всю картину в целом, фокусируя внимание участника законотворческого процесса лишь на хорошо знакомых ему явлениях. В этом прослеживается определенная тенденция, характеризующая искаженное представление нашего общества о месте и роли правоохранительных органов, в частности полиции, в предупреждении преступлений и иных правонарушений. Поэтому, как нам представляется, эффективность рассматриваемой деятельности может быть обеспечена лишь в случае, когда проект нормативного правового акта создается коллективом, в который входят эксперты - представители всех субъектов профилактики.

Предложенный МВД России законопроект имеет своеобразную структуру. В первой главе "Общие положения" указывается, что федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с участием органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений и граждан в сфере профилактики правонарушений. В принципе оспорить данное положение достаточно сложно хотя бы в силу того, что здесь представлена наиболее общая формулировка, которую можно было придумать для круга регулируемых отношений. Далее оговаривается, что действие закона не распространяется на правоотношения, связанные с осуществлением специальной профилактики правонарушений, реализуемой правоохранительными органами, в процессе расследования и рассмотрения уголовных дел, а также при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Таким образом, выносится за рамки регулирования значительная часть профилактической деятельности, регламентируемой ведомственными нормативными источниками. По нашему мнению, это может привести к тому, что в процессе применения закона возникнут конфликты между нормами различного уровня, главная задача которых - системно воздействовать на один и тот же объект.

В указанной главе имеется также упоминание о том, что закон не применяется к отношениям, связанным с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые регулируются Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". Хотелось бы отметить, что отмеченный нормативный правовой акт действует относительно продолжительный промежуток времени и в целом оценивается специалистами положительно. В нем имеется перечень субъектов профилактики, четко определены категории несовершеннолетних, в отношении которых должны приниматься профилактические меры, которые тоже прописаны исчерпывающе. Самое главное - имеется механизм реализации норм этого Закона. Почему же указанное направление профилактики также выделяется из проекта? Объективно дело в специфике личности профилактируемого. Но ведь это обстоятельство не стало причиной выделения из уголовного закона нашего государства отдельного кодекса, регулирующего уголовную ответственность лиц в возрасте от 14 до 18 лет. С таким же успехом можно сформулировать необходимость обособленной системы профилактики практически любого вида преступности и иных правонарушений.

Во второй статье первой главы проекта дается ряд основополагающих понятий, первым из которых названа виктимологическая профилактика - "деятельность субъектов системы профилактики правонарушений, ориентированная на предупреждение преступлений и иных правонарушений путем снижения у лиц риска стать жертвами противоправных посягательств". Логическая структура закона предполагает изложение используемых понятий по мере их значимости. В связи с этим не совсем понятно, почему этот термин предшествует таким понятиям, как 1) "правонарушение", 2) "профилактика правонарушений" и наконец, 3) "система профилактики правонарушений". Законодатель использует научное понятие криминологического характера, которое, по нашему мнению, более корректно следовало бы изложить следующим образом: "система мер профилактического воздействия, направленная на выявление и устранение либо нейтрализацию причин и условий повышенной виктимности личности". Само собой напрашивается применение еще одной дефиниции: "виктимность - свойство личности, обуславливающее возможность в определенных условиях становиться жертвой преступления". Возвращаясь к предыдущему абзацу, касающемуся выделения профилактики правонарушений несовершеннолетних, приведем еще один пример: криминальная виктимология как учение о жертве преступления давно уже рассматривается многими учеными как самостоятельная отрасль человеческого знания, ее специфические черты также претендуют на выделение виктимологической профилактики в самостоятельное направление социальной деятельности.

Вызывает сомнение формулировка статьи седьмой проекта - "Объекты профилактической деятельности". В качестве таковых предлагается рассматривать:

На наш взгляд, в статье конкретизированы только три последние категории профилактируемых. Основания профилактического воздействия на физических и юридических лиц, в отношении которых существуют определенные формы контроля (п. 2 ст. 7), слишком расплывчаты и не дают повода считать их криминогенно значимыми. Что же касается первого пункта, то круг явлений, обозначенных в нем, структурно-логически выпадает из совокупности, перечисленной ниже, и является единственным в статье, к которому применим термин "объект профилактической деятельности". К остальным больше подходит определение "объекты профилактического воздействия".

Следует также отметить, что значительное число статей проекта носит декларативный характер в силу того, что положения, закрепляемые в них, носят сложный системно-структурный характер и требуют подробной дополнительной регламентации. К ним можно отнести ст. 19 "Финансовая основа функционирования системы профилактики правонарушений"; ст. 20 "Гарантии прав граждан при осуществлении мер по профилактике правонарушений"; ст. 21 "Информационное обеспечение функционирования системы профилактики правонарушений"; ст. 22 "Международное сотрудничество Российской Федерации в области профилактики правонарушений"; ст. 24 "Ответственность за нарушение законодательства в сфере профилактики правонарушений" и ст. 25 "Обжалование решений и действий (бездействия) должностных лиц субъектов системы профилактики правонарушений".

В ст. 11 "Меры общей профилактики правонарушений" проекта указано, что они реализуются при помощи социально-экономических, организационно-управленческих, идеологических, воспитательных, технических и правовых мер, содержание которых раскрывается в указанной норме. В частности, среди правовых мер названо проведение антикоррупционной экспертизы по проектам нормативных правовых актов в соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609). В соответствии с ч. 2 ст. 1 этого Закона коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Как нам представляется, комментируемый проект закона об основах системы профилактики правонарушений сам содержит достаточное количество таких факторов, выражающихся в расплывчатых и неопределенных формулировках, пробелах в регламентации и расширительных трактовках нормативного материала, что недопустимо даже для правовой основы профилактической деятельности, призванной лишь объединить и систематизировать имеющуюся законодательную базу.

Каковы же итоги обсуждения? Как нам представляется, законопроект представляет собой достаточно сырой материал, который необходимо совершенствовать и структурно, и содержательно. В предложенном виде он скорее способен затруднить и без того медленный процесс становления системы профилактического воздействия на преступность, нежели устранить препятствия на ее пути. Тем не менее ряд участников обсуждения в целом предложили одобрить проект. В частности, таково мнение В.В. Лунеева, который предложил такое решение "глубоко сознавая, что это не более как привыкание к более серьезным законам о профилактике в будущем". Подобное предложение заставляет задуматься над складывающейся ситуацией. С одной стороны, обсуждаемый нормативный правовой акт очень важен и нужен государству и обществу, пытающимся упорядочить профилактическую деятельность. Социум стремительно идет вперед, развивается, совершенствуются разнообразные сферы человеческой деятельности. Но точно так же развивается и преступность, использующая любую возможность для поражения общественных отношений "спорами" криминала. Законотворческий процесс грозит стать перманентным, растянувшись на неопределенный промежуток времени и порождающим все новые проекты, вызывающие ожесточенные споры и боязнь принятия решения (впрочем, многие относительно недавние изменения и дополнения в уголовно-правовые отрасли говорят об обратном). С другой стороны, какой смысл в принятии закона, предназначение которого всего лишь в попытке приучить население к мысли о его существовании?

В качестве заключения хотелось бы отметить, что обществом и государством в лице участников подготовки законопроектов о профилактике правонарушений в Российской Федерации, а также их обсуждения проделан колоссальный труд, подчиненный одной единственной цели, которую в идеале сформулировал один из руководителей заседания Экспертного совета по вопросам нормотворческой деятельности при МВД России: "с учетом реалий сегодняшней России, исторического и международного опыта мы сможем смоделировать такую систему, при которой все граждане на территории нашей страны будут чувствовать себя в безопасности. Главная цель - подготовить совместными усилиями такой законопроект, который позволит создать надежный механизм социально-правового контроля над преступностью, отвечающий требованиям демократического государства. Законотворческая деятельность продолжается, и многие специалисты предсказывают скорейшее принятие закона, который одни считают жизненно необходимым, другие - абсолютно бесполезным.