Мудрый Юрист

К проблеме участия политических партий в муниципальных выборах *

<*> Vaneev O.N. On the issue of participation of political parties in municipal elections.

Ванеев Олег Николаевич, советник Экспертно-правового управления Законодательного Собрания Красноярского края, кандидат юридических наук.

Федеральный законодатель предусмотрел обязательность применения смешанной либо пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы муниципальных районов и городских округов. Это позволит расширить и укрепить представительство политических партий на муниципальном уровне. В статье рассматриваются проблемы участия политических партий в муниципальных выборах (на примере Красноярского края).

Ключевые слова: политическая партия; представительный орган муниципального образования; избирательная система; выборы.

Federal legislator has provided for obligation of applying the mixed or proportional electoral system at elections for representative bodies of municipal districts and urban okrugs. It will allow to broaden and to consolidate the representation of political parties at a municipal level. The article covers the issue of participation of political parties in municipal elections (by example of Krasnoyarsk krai).

Key words: political party; representative body of municipal formation; electoral system; elections.

"Проведение демократической политики, построенной на уважении прав граждан, предполагает активное участие граждан, которые разделяют демократические идеалы, интересуются политикой и сознают лежащую на них общую ответственность за проводимую политику. Никакое государство не может быть демократическим, если его граждане игнорируют политическую жизнь", - говорится в Резолюции Конгресса муниципальных властей Европы <1>.

<1> Резолюция 91 (2000 г.) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы "Об обязанностях граждан и участии в общественной жизни" // Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне. Обнинск: Институт муниципального управления, 2005. С. 4 - 17.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом приведенная конституционная норма "признает обязательным использование механизма свободных выборов при осуществлении местного самоуправления и наличие выборного органа в структуре органов местного самоуправления" <2>.

<2> Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. 2-е изд., доп. / Под общ. ред. А.В. Иванченко. М.: Новое издательство, 2005. С. 216.

25 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов" (далее - Федеральный закон) <3>. Федеральный закон направлен на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г., касающихся применения пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов муниципальных образований.

<3> Российская газета. 2011. 25 марта.

В соответствии с положениями Федерального закона не менее половины депутатских мандатов в представительном органе муниципального района и городского округа с численностью 20 депутатов и более распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Изменения, предусмотренные Федеральным законом, будут затрагивать "около 1200 представительных органов муниципальных образований и позволят расширить и укрепить представительство политических партий на муниципальном уровне" <4>.

<4> Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов". URL: http://asozd2duma.gov.ru/ (дата обращения: 15.07.2011).

Общепринятой точкой зрения является то, что "политические партии в сложившихся демократических политических системах выполняют функции посредников между государством и обществом, аккумулируют и реализуют интересы граждан" <5>.

<5> Абакуменко С.Е. Реализация конституционного принципа равенства политических партий в условиях становления пропорциональной избирательной системы в России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 3.

Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что "политические партии... содействуют по смыслу статьи 13 Конституции Российской Федерации процессу волеобразования народа... что, в свою очередь, требует согласованного функционирования избирательной системы и многопартийной политической системы, способной адекватно выражать интересы и потребности общества... так и в... представительных органах муниципального образования" <6>.

<6> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана" // СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4557.

В Красноярском крае "партийные" выборы в органы местного самоуправления прошли в 2010 г., до принятия Федерального закона. Однако их итоги, как нам кажется, будут интересны с точки зрения применения норм Федерального закона на территории Российской Федерации.

14 марта 2010 г. в 542 муниципальных образованиях Красноярского края состоялись выборы в органы местного самоуправления. В крае прошли 887 избирательных кампаний, в том числе 363 кампании по выборам глав муниципальных образований, из которых 98,3% (357) составляли выборы глав поселенческого уровня. Депутаты представительных органов избирались в 524 муниципальных образованиях, в том числе в 14 городских округах, 40 муниципальных районах и 470 сельских, городских поселениях.

Стоит отметить некоторые особенности выборов в Красноярском крае 14 марта 2010 г. Первая особенность - то, что в течение 2009 г. представительными органами местного самоуправления активно велась работа по внесению изменений в уставы городских округов и муниципальных районов края по изменению порядка избрания глав муниципальных образований и систем выборов в представительные органы муниципальных образований. Подавляющее большинство муниципалитетов уровня городских округов и муниципальных районов (51 из 61, или 83,6%) определили в своих уставах, что глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и исполняет полномочия его председателя. В городах Назарово, Сосновоборск, ЗАТО п. Солнечный, Дзержинском муниципальном районе глава муниципального образования также входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, но избирается на муниципальных выборах населением.

Указанные изменения в Уставы муниципальных образований вносились депутатами, представляющими партию "Единая Россия", и были приняты, так как во всех представительных органах муниципальных образований края партийные фракции "Единой России" составляли абсолютное большинство. Такая единообразная и одновременная практика внесения изменений в уставы городских округов и муниципальных районов объясняется позицией администрации губернатора края и краевого отделения партии "Единая Россия".

В чем причина такой позиции по унификации моделей муниципальной власти в Красноярском крае?! По нашему мнению, необходимо согласиться с выводом авторов монографии "Реформа местной власти в городах России, 1991 - 2006" о том, что сегодняшний вектор реформирования местного самоуправления направлен от автономии местного самоуправления к контролю над местным самоуправлением <7>.

<7> Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991 - 2006. СПб.: Норма, 2008. С. 87.

Поэтому, во-первых, региональная исполнительная власть заинтересована поставить под контроль глав городских округов и муниципальных районов края, основных субъектов развития муниципальных территорий и возможных оппонентов жесткой экономической политике региональной исполнительной власти. Когда глава муниципального района (городского округа) избран населением путем прямых выборов, его "политический вес" позволяет отстаивать свою позицию перед региональной исполнительной властью.

Во-вторых, при модели местного самоуправления, когда глава муниципального образования является председателем представительного органа, главой местной администрации является лицо, назначаемое по конкурсу. При этом в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" условия контракта для главы муниципального района (городского округа) утверждаются представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся, осуществления отдельных государственных полномочий. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом, а одна треть - законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Опыт Законодательного Собрания Красноярского края показывает, что, как правило, губернатор края предлагает кандидатами в члены конкурсных комиссий должностных лиц органов исполнительной власти края. То есть региональная исполнительная власть имеет косвенный контроль над назначением главы местной администрации муниципального района (городского округа).

В-третьих, региональная политическая элита стремится к политическому контролю над местной элитой на выборах в органы местного самоуправления.

14 марта 2010 г. в шести территориях края на прямых выборах населением были избраны главы муниципальных образований городов Бородино, Дивногорск, Дзержинского и Тюхтетского муниципальных районов. В пяти территориях победил кандидат от "Единой России", в г. Бородино победил кандидат от партии "Справедливая Россия". В подавляющем большинстве городских округов и муниципальных районов (в 54 из 61, или 88,5%) также прошли выборы в представительные органы.

Второй особенностью прошедших выборов является то, что в преддверии выборов большинством представительных органов городских округов и муниципальных районов края (52 из 61, или 85,2%) были приняты решения об изменении типа избирательной системы при проведении выборов депутатов представительного органа. Мажоритарная система выборов заменена на смешанную (пропорционально-мажоритарную).

Причем правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная в 2011 г., следующая: "...использование на муниципальных выборах различных видов избирательных систем, включая пропорциональную, само по себе не свидетельствует об отступлении от принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не противоречит Конституции Российской Федерации..." <8>.

<8> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г. N 15-П.

Соотношение депутатов, избираемых по общетерриториальному округу по партийным спискам, и депутатов, избираемых по одно- или многомандатным избирательным округам, в основной массе городских округов и муниципальных районов (31 из 52, или 59,6%) составляет 1:1, либо количество мандатов, замещаемых по пропорциональной и мажоритарной системам выборов, различается на 1 мандат.

То есть мы видим, что смешанная система (пропорционально-мажоритарная) позволяет актуализировать политический потенциал местных сообществ, привнести на муниципальный уровень политические дискуссии, связанные с различными партийными программами. Хотя уместно поставить вопрос: необходимы ли в представительном органе муниципального района (городского округа) политические дискуссии?! Ведь на муниципальном уровне власти решаются вопросы местного значения, большинство которых можно отнести к вопросам предоставления муниципальных услуг, обеспечения безопасности граждан и развития территории. Думается, прав П.В. Панов, который утверждает, что "наличие местного уровня публичной власти уже само по себе создает площадку для политики (в смысле policy)... и даже в условиях "сверхцентрализации" элементы политических решений и политика в классическом понимании обнаруживаются на местном уровне, вопрос лишь, в какой степени" <9>.

<9> Панов П.В. Локальная политика в разных измерениях // Политическая наука: Сб. науч. трудов / РАН: ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. полит. науки; Рос. ассоц. полит. науки; Ред. кол.: Ю.С. Пивоваров, гл. ред. и др. М., 2008. N 3: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт. С. 13.

Однако анализ интернет-сайтов краевых региональных политических партий показывает, что местные (муниципальные) партийные проекты развития территорий или проекты реформирования муниципальной власти отсутствуют в краевых программах партийного строительства. Это позволяет нам утверждать, что партии на сегодняшний день готовы лишь участвовать в выборах органов местного самоуправления, но не формулировать или предлагать местную политику (в смысле politics).

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что применение пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне, особенно на поселенческом уровне, связано с соблюдением ряда условий, отвечающих требованию обеспечения реальной самостоятельности местного самоуправления. К таким условиям Конституционный Суд Российской Федерации отнес: 1) наличие на муниципальном уровне местных отделений политических партий, ставящих своей задачей в том числе участие в осуществлении местного самоуправления; 2) наличие общественных объединений, обладающих правом на участие в избирательном процессе; 3) эффективное партийное функционирование членов местного сообщества <10>.

<10> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г. N 15-П.

Однако на вопрос "Кто в большей мере влияет на ситуацию в городе (селе, поселке), на решение вопросов местной жизни?", по данным социологического исследования Фонда общественного мнения, только от 1 до 9% наших граждан ответили - политические партии <11>.

<11> Гражданское общество современной России. Социологические зарисовки с натуры / Отв. секретарь Е.С. Петренко. М.: Институт Фонда "Общественное мнение", 2008. С. 378.

Выборы депутатов представительных органов городских округов и муниципальных районов по пропорционально-мажоритарной системе выборов проходили в 47 муниципальных образованиях. Во всех указанных муниципальных образованиях были выдвинуты кандидаты от ВПП "Единая Россия", в 42 муниципальных образованиях - кандидаты от Коммунистической партии Российской Федерации, в 40 муниципальных образованиях - кандидаты от политической партии "Справедливая Россия", в 45 муниципальных образованиях - кандидаты от ЛДПР; от партии "Правое дело" выдвинуты кандидаты в 4 муниципальных образованиях, от партии "Патриоты России" выдвинуты кандидаты в 4 муниципальных образованиях.

На выборах депутатов представительных органов городских округов и муниципальных районов распределялось 1085 депутатских мандатов, в том числе 534 мандата по пропорциональной системе (от политических партий), 551 мандат по мажоритарной системе.

Трудно не согласиться с мнением Конституционного Суда Российской Федерации о том, что "на практике применение пропорциональной и смешанной - мажоритарно-пропорциональной - избирательных систем оправданно прежде всего в крупных муниципальных районах и городских округах..." <12>.

<12> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г. N 15-П.

Партии, представленные в Государственной Думе, приняли активное участие в выдвижении кандидатов и на должности глав городских, сельских поселений, а также депутатов представительных органов поселенческого уровня. Так, ВПП "Единая Россия" выдвинула 347 кандидатов на выборах глав городских, сельских поселений (избрано из них 229), Коммунистическая партия Российской Федерации - 10 кандидатов на выборах глав городских, сельских поселений, политическая партия "Справедливая Россия" - 11 кандидатов (избран из них 1), ЛДПР - 29 кандидатов на выборах глав городских, сельских поселений (избрано из них 2). Из 1067 самовыдвиженцев избрано 125 глав.

В отличие от городских округов и муниципальных районов, которые в подавляющем большинстве перешли на смешанную (пропорционально-мажоритарную) систему выборов в представительные органы, в муниципальных образованиях поселенческого уровня в основном сохранена мажоритарная система.

Из 4074 кандидатов, выдвинутых ВПП "Единая Россия", избрано 2938 депутатов представительных органов городских, сельских поселений; из 181 кандидата, выдвинутого Коммунистической партией Российской Федерации, избрано 47 депутатов; из 87 кандидатов, выдвинутых партией "Справедливая Россия", избрано 13 депутатов; из 133 кандидатов, выдвинутых ЛДПР, избрано 16 депутатов. Из 2617 кандидатов-самовыдвиженцев избрано депутатами представительных органов городских, сельских поселений 1142 человека.

Мы видим, что на поселенческом уровне главными оппонентами кандидатов от партии "Единая Россия" являлись кандидаты-самовыдвиженцы. Например, избранными главами городских, сельских поселений от партии "Единая Россия" являются 229 лиц (64,14% от числа избранных), кандидаты-самовыдвиженцы стали главами в 125 муниципальных образованиях (35,01% от числа избранных). На 2938 депутатов представительных органов поселенческого уровня от партии "Единая Россия" (70,69% от числа избранных) приходится 1142 депутата-самовыдвиженца (27,47% от числа избранных).

"Потенциал личного участия граждан в местных делах, в том числе выборных, в поселениях, прежде всего сельских, с малочисленным населением более высок, чем в муниципальных районах и городских округах, и депутаты их представительных органов находятся в прямых, непосредственных отношениях с избирателями, чему в оптимальной степени соответствует их избрание с применением мажоритарной избирательной системы", утверждает Конституционный Суд Российской Федерации <13>.

<13> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г. N 15-П.

Общий итог муниципальных выборов 14 марта 2010 г. среди политических партий (в среднем по краю) составил: ВПП "Единая Россия" - 53,84% голосов; Коммунистическая партия Российской Федерации - 20,16% голосов; политическая партия "Справедливая Россия" - 13,19% голосов; ЛДПР - 11,18%; политическая партия "Патриоты России" - 4,52% голосов; всероссийская партия "Правое дело" - 3,10% голосов.

Рассматривая результаты участия политических партий в муниципальных выборах и изменение федерального законодательства, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, законодательно закреплено обязательное применение на выборах в представительные органы муниципальных районов и городских округов пропорциональной или смешанной - мажоритарно-пропорциональной - избирательных систем. Применение на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов данных избирательных систем будет способствовать сбалансированному учету в их деятельности государственных и местных интересов. Пример Красноярского городского Совета депутатов, который с 1996 г. формируется по смешанной избирательной системе, показывает, что оптимальной избирательной системой, по нашему мнению, является смешанная избирательная система.

Во-вторых, в связи с введением пропорциональной или смешенной системы выборов депутатов представительных органов на уровне муниципальных районов и городских округов увеличилось влияние политических партий, фактически они стали основными "поставщиками" кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления. Кроме того, региональная политическая элита через избирательные кампании получила контроль над местными элитами.

В-третьих, на уровне муниципальных районов и городских округов во многих субъектах Российской Федерации выстроена унифицированная модель муниципальной власти, где глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации избирается по конкурсу. То есть формально произошло разделение политической и управленческой функции муниципальной власти.

В-четвертых, во всех представительных органах муниципальных районов (городских округов) созданы партийные фракции, при этом доминирующую роль играют фракции партии "Единая Россия".

В-пятых, главами муниципальных районов (городских округов) стали кандидаты, предложенные региональным отделением партии "Единая Россия".

В-шестых, на поселенческом уровне муниципальная власть тоже становится партийной, к сожалению, монопартийной. Однако существует еще сильная инициатива со стороны граждан, проявляющих интерес к развитию местного самоуправления на своих территориях. Поэтому применение на поселенческом уровне пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) создает "риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан" <14>.

<14> Там же.

Можно утверждать, что муниципальная власть в Красноярском крае (как, впрочем, и в любом другом субъекте Российской Федерации) после выборов 14 марта 2010 г. построена на принципе режима "доминирующей власти" и перспективы развития подлинной муниципальной демократии вызывают большие опасения <15>.

<15> Росс К. Муниципальные выборы и электоральный авторитаризм в России / Пер. Ю.В. Дунаевой // Политическая наука: Сб. науч. трудов / РАН: ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. полит. науки; Рос. ассоц. полит. науки; Ред. кол.: Ю.С. Пивоваров, гл. ред. и др. М., 2008. N 3: Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт. С. 125.

Главная проблема развития муниципальной демократии в России в том, чтобы гражданская инициатива на муниципальном уровне не была похоронена партийной бюрократией. Это особенно важно после принятия Федерального закона.