Мудрый Юрист

Пропорционализация российских выборов: общие направления и особенности *

<*> Turishheva N.Yu. Proportionality of the Russian elections: general directions and peculiarities.

Турищева Наталья Юрьевна, руководитель аппарата Избирательной комиссии Краснодарского края, доцент кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье осуществлен анализ федерального избирательного законодательства, регламентирующего порядок применения избирательных систем на выборах федерального, регионального и муниципального уровня. Автор приходит к выводу об увеличении числа выборов, проводимых на основании пропорциональной избирательной системы, о расширении правовых основ участия политических партий в выборах всех уровней.

Ключевые слова: выборы; пропорциональная избирательная система; политические партии; избирательные объединения; списки кандидатов.

The paper contains the analysis of federal electoral law, regulating the procedure of electoral system on federal, regional and municipal levels. The author comes to the conclusion that the number of elections increased considerably especially the elections based on proportional electoral system, legal bases for participation of political parties in election at all levels are increased also.

Key words: elections; proportional system of election; political parties; electoral associations; the lists of candidates.

В процессе выработки оптимальной модели формирования законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления правоведами и политологами было немало сказано о преимуществах и недостатках как пропорциональной, так и мажоритарной избирательной системы.

Как отмечается в ряде исследований, мажоритарная избирательная система абсолютного большинства фактически отстраняет от власти (представительства) тех избирателей, которые голосовали за не прошедших в представительный орган депутатов <1>. Мажоритарная система относительного большинства искажает волю избирателей, поскольку позволяет прийти во власть фактическому меньшинству. Критические замечания исследователей вызывает и пропорциональная избирательная система с присущей ей трансформацией системы демократии в партократию <2>, отсутствием персонификации при голосовании <3>.

<1> Чиркин В.Е. Какая избирательная система нужна России? // Общественные науки и современность. 2000. N 2. С. 37 - 48.
<2> Современные избирательные системы. Вып. 2 / Д.В. Лафитский, Н.М. Касаткина, А.Г. Орлов, Н.Ю. Трещетенкова. М., 2007. С. 230 - 238; Арбузкин А.М. Народовластие в свете современных конституций // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2010. N 1. С. 32.
<3> Дементьев А.Н. Законодательное совершенствование деятельности политических и общественных институтов в местном самоуправлении // Журнал российского права. 2010. N 11.

Однако основные тенденции развития российского избирательного законодательства последнего времени связаны с введением именно пропорциональной избирательной системы на выборах всех уровней, с расширением основ участия в выборах политических партий. Следует констатировать, что политические партии становятся не только основным, но и зачастую единственным участником избирательного процесса. Речь прежде всего идет о фактической возможности участия кандидата в выборах путем выдвижения лишь в составе списка, выдвинутого избирательным объединением: политической партии или - в зависимости от уровня выборов - списка ее регионального или иного структурного подразделения.

Именно партии, как справедливо отмечается в литературе, концентрированно олицетворяют собой "главную движущую силу демократического режима". Одно из подтверждений этого - постепенный переход всей нашей избирательной системы на пропорциональную модель выборов <4>.

<4> Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011. С. 394 - 395.

Для современной российской избирательной системы определяющей чертой стало увеличение числа выборов, проводимых на основании распределения мандатов между списками кандидатов, выдвигаемыми избирательными объединениями, пропорционально числу полученных голосов.

Увеличение числа выборов, проводимых на основании пропорциональной избирательной системы

С принятием Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <5> депутаты Государственной Думы избираются исключительно на основании пропорциональной избирательной системы, и именно политические партии являются тем единственным субъектом, который наделен правом выдвижения списков кандидатов. Ранее такое право предоставлялось не только политическим партиям, но и избирательным блокам, в состав которых наряду с партией могли входить и общественные объединения. Именно такие субъекты наделялись правом выдвигать списки кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы первых четырех созывов. С 2012 года вводится новый порядок выборов депутатов Государственной Думы, который также основывается на выдвижении партиями списков кандидатов, однако эти списки будут в большей мере привязаны к территориальным единицам, субъектам Российской Федерации.

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919.

Кроме этого, в обязательном порядке не менее половины депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ также должны избираться на основании пропорциональной избирательной системы. Предусматривается не только возможность, но и обязательность (для представительных органов городских округов и муниципальных районов с числом избираемых депутатов не менее 20) применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах.

Трансформация понятия "избирательное объединение"

Следует отметить произошедшую трансформацию содержания понятия "избирательное объединение". Согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" под избирательным объединением понималось политическое общественное объединение (политическая партия, иная политическая организация, политическое движение), которое было создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. В избирательный блок могли входить два и более избирательных объединения. Таким образом, блок мог состоять только из политических общественных объединений.

В 1999 г. право на участие в выборах имели 139 общественных объединений, приняли участие в выборах 64, в том числе 26 - самостоятельно и 38 общественных объединений - в составе избирательных блоков. Дошли до дня голосования 27 объединений и избирательных блоков. Приняли участие в распределении депутатских мандатов два общественных объединения и четыре избирательных блока. Именно эти шесть субъектов имели фракции в Государственной Думе и определенные преференции в избирательном процессе.

С принятием Федерального закона "О политических партиях" и с вступлением его в силу в полном объеме 14 июля 2002 г. единственным видом общественных объединений, которые наделяются правом самостоятельно выдвигать списки кандидатов на выборах в органы государственной власти, стали политические партии. Все политические общественные объединения - общероссийские, межрегиональные, региональные и местные - утратили свой статус политических, ушли с политической арены, поскольку утратили право участвовать в избирательных кампаниях по выборам в органы государственной власти. За ними сохранялось лишь право участвовать в избрании органов местного самоуправления.

Что касается выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва, то согласно закону имели право выдвигать кандидатов и участвовать в выборах партии, которые к началу избирательной кампании, ко дню официального объявления выборов (к 3 сентября 2003 г.), сами были зарегистрированы и имели не менее 45 региональных отделений, свидетельства о регистрации которых представлены в регистрирующий орган, т.е. в Министерство юстиции, до начала избирательной кампании. По состоянию на 2 сентября 2003 г. было зарегистрировано 48 политических партий, и 44 из них имели региональные отделения в 45 субъектах Российской Федерации. Именно они были наделены правом выдвигать списки кандидатов, а также кандидатов-одномандатников при проведении выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва.

В федеральной избирательной кампании также вправе были принимать участие избирательные блоки. Избирательный блок в отличие от предыдущих выборов мог состоять только из трех составляющих. Три либо две политические партии были вправе образовать союз для совместного участия в избирательной кампании, также союз могла образовать политическая партия с одной или двумя общероссийскими общественными организациями. Новелла заключалась в том, что избирательный блок совместно с политической партией могли создавать и иные общественные организации или движения, имеющие общероссийский статус. При этом не имели права входить в избирательный блок профсоюзы, благотворительные организации, религиозные организации, организации, в уставах которых было закреплено право участия в них только лиц по национальному, этническому, религиозному признаку, и некоторые другие. То есть все ограничения, предусмотренные для политической партии, действовали и для блокосоставляющих общественных организаций. Региональные же общественные объединения и движения утратили право вступать в избирательные блоки с региональными отделениями политических партий на выборах в органы государственной власти любого уровня, в том числе регионального.

Новеллы, внесенные законодателем в Федеральные законы "О политических партиях" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в 2009 г. <6>, изменили содержание понятия "избирательное объединение" относительно уровня муниципальных выборов, установив возможность создания политической партией объединения или союза с иным общественным объединением в целях формирования списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований (речь идет лишь о выборах по пропорциональной избирательной системе). Наряду с этим была исключена возможность участия общественного объединения в качестве самостоятельного избирательного объединения при проведении муниципальных выборов по пропорциональной избирательной системе.

<6> Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 14. Ст. 1577.

Увеличение заградительного барьера

Выборы депутатов Госдумы четвертого созыва (2003 г.) стали значимым событием для развития всей политической системы России в целом. Если накануне данной избирательной кампании практически все политические партии, обладающие правом участия в парламентских выборах, находились в равных условиях, то после того, как прошли выборы, партии приобрели совершенно разные весовые категории.

Те партии, которые смогли преодолеть 5-процентный заградительный барьер, приобрели после выборов депутатов Государственной Думы 2003 г. право выдвигать своих кандидатов на любом уровне выборов без сбора подписей и без внесения залога (применявшегося в качестве одного из оснований для регистрации до 2009 г.) <7>. Кроме того, партии, преодолевшие трехпроцентный барьер, получили право государственного финансирования.

<7> Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 3-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 771.

Заградительный барьер на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва (2007 г.) был увеличен с пяти до семи процентов. Преодолеть указанный барьер смогли лишь четыре политические партии, участвовавшие в выборах: "Единая Россия", "Справедливая Россия", КПРФ и ЛДПР.

В ходе выборов депутатов Государственной Думы шестого созыва впервые будет применена процедура так называемой передачи депутатских мандатов. Такая передача осуществляется до распределения депутатских мандатов, и только тем федеральным спискам кандидатов, которые не допущены к распределению мандатов и получили от 5 до 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Федеральному списку кандидатов, получившему от 5 до 6 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, передается один депутатский мандат. Федеральному списку кандидатов, получившему от 6 до 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, передаются два депутатских мандата.

Распределение мандатов осуществляется между федеральными списками политических партий, набравшими не менее 7% голосов избирателей, принявших участие в голосовании в целом по всему федеральному избирательному округу, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки в общей сложности проголосовали более 60 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

Закон также предусматривает случаи, когда к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевшие 7-процентный барьер. Это возможно в том случае, если преодолевшие 7-процентный барьер списки не набирают более 60% голосов избирателей. Тогда к распределению мандатов допускаются (в порядке убывания) и те списки, которые набрали менее 7 процентов, пока общее число голосов избирателей, поданных за все эти списки, не превысит 60 процентов. В тех случаях, если ни один из федеральных списков кандидатов не наберет 7 процентов голосов избирателей либо все федеральные списки получат в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, выборы депутатов Государственной Думы признаются несостоявшимися.

Такой подход в распределении депутатских мандатов кардинальным образом отличается от традиционной для европейских государств системы распределения депутатских мандатов пропорционально полученным голосам, но в пределах избирательного округа, представляющего собой часть территории государства. Конституциям зарубежных стран присуще не только конституционное закрепление избирательной системы в целом, но и конкретизация образуемых избирательных округов, а также принципов распределения депутатских мандатов. Так, ст. 31 Конституции Республики Исландия закрепляет, что Альтинг (однопалатный законодательный орган государственной власти) состоит из 63 членов, избираемых народом тайным голосованием на основе пропорционального представительства сроком на четыре года в следующих избирательных округах: Рейкьявик - 14 мест; Рейкьянес - 8 мест; Вестурланд - 5 мест; Вестфирдир - 5 мест; Нордурланд Веста - 5 мест; Нордурланд Эйстра - 6 мест; Аустурланд - 5 мест; Судурланд - 6 мест.

Кроме этого, закрепляется следующий принцип: при распределении мест в соответствии с результатами выборов должно быть обеспечено в максимально возможной степени, чтобы каждая политическая партия, победившая на выборах в Альтинг, получила такое количество мест в Альтинге, которое бы наиболее соответствовало общему количеству голосов, собранных ею <8>.

<8> Конституция Республики Исландия // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 2. С. 22.

На выборах в Национальный совет Австрии избиратели голосуют за списки кандидатов в депутаты от политических партий в девяти многомандатных избирательных округах (по числу федеральных земель) с предоставлением преференций отдельным кандидатам внутри списка <9>.

<9> Конституция Австрийской Республики // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 1. С. 21 - 22 (автор вводной статьи - В.В. Невинский).

Статья 149 Союзной конституции Швейцарской Конфедерации определяет, что Национальный совет состоит из 200 депутатов народа. Депутаты определяются народом посредством прямых выборов по принципу пропорциональности. Каждый кантон образует один избирательный округ. Места распределяются между кантонами согласно численности их населения. Каждый кантон имеет не менее одного места <10>.

<10> Союзная конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3. С. 565.

Закрепленная же Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" система распределения депутатских мандатов фактически вела к тому, что субъекты РФ с небольшим числом зарегистрированных на их территории избирателей могли остаться без своих представителей в Государственной Думе. Новеллы 2012 г. как раз и направлены на то, чтобы обеспечить территориальное представительство.

Региональные выборы

Избрание депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ с 2002 г. должно осуществляться с соблюдением следующих требований. Не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

Таким образом, региональный законодатель может лишь увеличить пропорциональную составляющую, установив полностью пропорциональный порядок формирования законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Законом субъекта Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей.

Однако сейчас вслед за изменениями порядка выборов депутатов Государственной Думы намечается изменение законодательства субъектов РФ о порядке выборов их депутатов в целях создания условий для участия в этих процессах вновь ожидаемых политических партий, а также возможного учета территориального фактора представительства.

Введение пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах

Как отмечает Е.С. Шугрина, нормы, регулирующие особенности муниципальных выборов, отражаются в нормативных правовых актах разных уровней: федеральном, субъектов РФ и местного самоуправления <11>. Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

<11> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Норма, 2010. С. 129.

В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. С принятием Федерального закона от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ <12> установлено правило, согласно которому применение пропорциональной избирательной системы является обязательным при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов. Причем число мандатов, распределяемых между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), должно составлять не менее половины от общего числа избираемых депутатов. Федеральный законодатель особо оговаривает, что законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

<12> Федеральный закон от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 13. Ст. 1685.

Анализ законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что законодателями субъектов устанавливаются самые разнообразные условия применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах. Так, Закон Краснодарского края "О муниципальных выборах в Краснодарском крае" предусматривает возможность применения пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов в муниципальных районах, в которых при применении мажоритарной системы число депутатов, избираемых от одного поселения, может превысить две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Особый характер имеют ограничения, связанные с применением пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Красноярском крае. Если избирательная комиссия муниципального образования признает выборы по общетерриториальному избирательному округу несостоявшимися, вследствие того что 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, были получены менее чем двумя списками кандидатов, то повторные выборы проводятся на основе мажоритарной системы по единому многомандатному общетерриториальному избирательному округу. Законодателем Красноярского края установлен порядок, согласно которому признание муниципальных выборов, проводимых по пропорциональной избирательной системе, несостоявшимися ведет к переходу на мажоритарную систему проведения повторных выборов.

Таким образом, следует констатировать, что пропорциональная избирательная система остается единственной, хотя и с модификациями, на выборах федерального и обязательной составляющей на выборах депутатов представительных органов не только регионального, но и муниципального уровня. Однако процесс формирования оптимальной модели избирательной системы еще далек от своего окончательного завершения.