Мудрый Юрист

Особенности коллизий в конституционном законодательстве *

<*> Starodubceva I.A. Particular collisions in constitutional law.

Стародубцева Инна Алексеевна, доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье исследованы некоторые коллизии в Конституции Российской Федерации, особое внимание уделено коллизиям в статусе субъектов Российской Федерации. Автором рассмотрены противоречия в сфере ограничения конституционных прав и свобод человека, предложено введение предварительного конституционного контроля для их предотвращения. В статье выявлены особенности коллизий в механизме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, предложен способ его совершенствования.

Ключевые слова: конституция; коллизии; права и свободы человека; федеративное устройство; статус субъектов Федерации; разграничение предметов ведения.

The article explores some collisions in the Constitution of the Russian Federation, special attention is paid to the collisions in the status of the subjects of the Russian Federation. The author considers the contradictions in the field of limitation of constitutional rights and freedoms of the person, invited to the introduction of preliminary constitutional control to prevent them. In the article the peculiarities of collisions in the mechanism of differentiation of subjects of conducting and powers between the Russian Federation and its subjects, offered a way to improve it.

Key words: constitution; conflict; human rights and freedoms; and a federal system; the status of the subjects of the Federation; the differentiation of subjects of conducting.

Коллизии как противоречия между правовыми явлениями носят объективный характер и возникают во всех правовых системах. Задачей государства является создание эффективных механизмов их выявления и разрешения путем правового регулирования. Конституция России относит к предметам ведения Российской Федерации федеральное коллизионное право (пункт "п" статьи 71), по вопросу понятия и содержания которого среди российских ученых нет единого мнения, и требуются научные исследования в данной сфере. С практической точки зрения актуальным вопросом является выявление формальных коллизий как противоречий между нормами, регулирующими одни и те же либо сходные общественные отношения, а также совершенствование способов их разрешения.

В связи с особым положением Конституции Российской Федерации в системе нормативных правовых актов, развитием конституционного законодательства на современном этапе в нем возникают коллизии, обладающие своей спецификой. Они также влияют на иные отрасли права, поскольку конституционные нормы составляют основу правовой системы. По мнению Ю.А. Тихомирова, "досадно, что и в прошлые годы, и сейчас мало внимания уделяется анализу такой фундаментальной проблемы, как роль конституции в развитии правовой системы, отраслей права и законодательства" <1>.

<1> Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С. 244.

Рассмотрим подробнее отдельные коллизии и их особенности.

  1. Коллизии в Конституции Российской Федерации. К сожалению, текст Основного Закона России не лишен внутренних противоречий, к некоторым из них можно отнести следующие.

1.1. В регулировании правового статуса субъектов Российской Федерации существуют коллизии между частью 1 статьи 5 (о равноправии всех субъектов Российской Федерации) и другими нормами:

А. Частью 2 статьи 5 (в которой республика названа государством, а также республике предоставлено право иметь свою конституцию, а краю, области, городу федерального значения, автономной области, автономному округу - устав). С формально-юридической точки зрения государство обладает признаками, которыми не обладают иные государственные, национально-территориальные образования. Конституцией всегда называется основной закон государства, а уставом - документы, занимающие совсем иной уровень (так, в российском законодательстве это устав муниципального образования, акционерного общества, образовательного учреждения и др.).

Б. Частью 2 статьи 68, которая предоставляет право республикам устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации - русским. Данная коллизия имеет уже не теоретическое значение, как предыдущая, а практическое, так как при равноправии не может быть ситуации, когда одни субъекты имеют свои государственные языки, а другие нет.

В. Частью 3 статьи 66, в соответствии с которой органы власти автономной области и автономных округов вправе направлять представление о принятии федерального закона об автономной области, автономном округе. Следовательно, статус этих субъектов может особым образом регулироваться федеральным законом, что также противоречит норме о равноправии субъектов Федерации.

Негативным аспектом и особенностью указанных коллизий является то, что они закладывают основы неравенства субъектов Российской Федерации и могут отрицательно влиять не только на развитие законодательства, но и на отношение к республикам (и населяющим их народам) как имеющим более высокий статус по сравнению с иными регионами (краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами).

1.2. Явная коллизия имеет место в разграничении предметов ведения - между пунктом "в" статьи 71 и пунктом "б" статьи 72, они оба содержат защиту прав и свобод человека и гражданина; защиту прав национальных меньшинств. Данная коллизия является дефектом с точки зрения юридической техники и осложняет применение Конституции России в практическом плане. Если относить указанные сферы общественных отношений к предметам ведения Федерации, то субъекты РФ не вправе их регулировать, а если к совместному ведению - то вправе в соответствии с федеральными законами или при их отсутствии в порядке "опережающего" законодательства. Сложившаяся практика пошла по пути применения пункта "б" статьи 72 Конституции России как предмета совместного ведения, и субъекты РФ вводят свои механизмы защиты прав и свобод человека. Наиболее ярким примером является институт уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации. При внесении поправок в Конституцию Российской Федерации следует устранять явные противоречия, имеющиеся в тексте Основного Закона, и из пункта "в" статьи 71 исключить слово "защита".

1.3. В Конституции Российской Федерации существуют коллизии между названием глав и их содержанием. Так, глава 2 называется "Права и свободы человека и гражданина", а содержит еще обязанности и гарантии. Глава 7 называется "Судебная власть", но в нее входит статья 129, посвященная прокуратуре, которая не относится к судебной власти.

Правотворческие органы в текущем законодательстве развивают все нормы Конституции, не обращая внимания на их противоречия. Это связано в том числе и с тем, что разрешение коллизий в Конституции Российской Федерации имеет свои отличия от разрешения коллизий в иных нормативных правовых актах.

Во-первых, Конституция России обладает высшей юридической силой и в ней почти отсутствуют специальные коллизионные нормы, которые бы устанавливали разрешение коллизий в ее тексте. Общепризнанные коллизионные нормы не всегда к ней применимы. К примеру, содержательная коллизионная норма предполагает приоритет специальной нормы перед общей, а часть 2 статьи 16 Конституции России содержит норму, которая закрепляет противоположное правило: никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (приоритет общих норм основ конституционного строя).

Во-вторых, устранять коллизии в Основном Законе может только Конституционный Суд России путем толкования ее норм и только по запросу специально уполномоченных органов, которые не часто направляются. Последнее дело о толковании Конституции России было рассмотрено 11 лет назад - в 2000 г. <2>.

<2> По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2000 г. N 12-П // Собрание законодательства РФ. 2000. N 29. Ст. 3118.

Несмотря на то что Основной Закон России устанавливает разную юридическую силу своих норм - основы конституционного строя Российской Федерации имеют приоритет над другими положениями Конституции и, следовательно, применять надо их, при возникновении коллизий имеют место случаи применения специальных норм, содержащихся в других главах. Так, на основе статьи 68 республики устанавливают свои государственные языки, хотя это противоречит статье 5 о равноправии субъектов РФ, и с этим соглашается федеральная власть. В Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июля 2007 г., утвержденном Федеральным законом <3>, предусматривается, что государственными языками в Республике Татарстан являются русский и татарский языки, статус и порядок использования которых определяются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, федеральным законом и законом Республики Татарстан. Для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан, вносимых в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливается дополнительное требование, предусматривающее владение государственными языками Республики Татарстан. Граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики Татарстан, имеют право получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации), с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан.

<3> Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан: Федеральный закон 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ // Российская газета. 2007. 31 июля.

В опубликовании Федерального закона об утверждении вышеуказанного Договора обращает на себя внимание то, что в "Российской газете" вместе с ним не был опубликован сам Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Но такое требование и не предусмотрено Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <4>, что, на мой взгляд, является пробелом и требует внесения соответствующих изменений. Тем более что в вышеуказанном Договоре затрагиваются права и обязанности граждан (для кандидатур на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан предусмотрено владение государственными языками Республики Татарстан), а такие нормативные правовые акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации). К сожалению, на практике это допускается.

<4> О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ (в ред. от 22.10.1999) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
  1. Коллизии норм, ограничивающих конституционные права и свободы человека и гражданина. Они возникают между частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, предусматривающей ограничение прав и свобод человека и гражданина, и соответствующим федеральным законом, устанавливающим такие ограничения. Данный вид коллизий выделяется не в зависимости от сферы общественных отношений, в которой они возникают, а как особая разновидность иерархических коллизий. Особенность указанных коллизий в том, что общее правило для разрешения иерархических коллизий - применять акт, обладающий более высокой юридической силой (Конституцию Российской Федерации), - в данном случае затруднительно использовать непосредственно, так как всегда необходима оценка соразмерности ограничения прав и угрозы тем ценностям, для охраны которых допускается ограничение. К таким конституционным ценностям относятся основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Указанную оценку с юридически значимыми последствиями может давать только Конституционный Суд РФ при проверке конституционности федерального закона. Он проверял конституционность уголовно-правовых последствий непогашенной или неснятой судимости и возможные ограничения конституционных прав и свобод в связи с этим и отметил, что, "допуская в силу статьи 55 (часть 3) в отношении лиц, имеющих судимость, возможность закрепления федеральным законом определенных, сохраняющихся в течение разумного срока после отбытия ими уголовного наказания дополнительных обременений, которые обусловлены в том числе общественной опасностью таких лиц, адекватны ей и связаны с обязанностью нести ответственность за виновное поведение, Конституция Российской Федерации вместе с тем требует безусловного соблюдения предусмотренных ею гарантий личности и исходит из необходимости обеспечения справедливости соответствующих ограничений, их соразмерности защищаемым конституционным ценностям" <5>. То есть любое ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина должно быть справедливым и соразмерным. К сожалению, в России на этапе принятия законов соответствию ограничений прав и свобод конституционной норме (части 3 статьи 55) не уделяется должного внимания. А поскольку права и свободы граждан ограничиваются в разных сферах, то указанный недостаток отрицательно влияет на многие отрасли права (уголовное, гражданское, трудовое, административное) и соответствие отраслевых законов Конституции Российской Федерации.
<5> По делу о проверке конституционности положений Уголовного кодекса Российской Федерации, регламентирующих правовые последствия судимости лица, неоднократности и рецидива преступлений, а также пунктов 1 - 8 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" в связи с запросом Останкинского межмуниципального (районного) суда города Москвы и жалобами ряда граждан: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 г. N 3-П // Собрание законодательства РФ. 2003. N 14. Ст. 1302.

В связи с вышеизложенным возникают сомнения в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации множество федеральных законов, ограничивающих конституционные права и свободы. Так, Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <6> (в статье 8) устанавливает запрет на проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента Российской Федерации. Это противоречит статье 55 Конституции Российской Федерации, так как в данном случае ограничение конституционного права граждан собираться мирно, без оружия (статья 31 Конституции России) не направлено на защиту перечисленных в ней ценностей и нарушается принцип приоритета прав и свобод человека.

<6> О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

В части 3 статьи 27 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" <7> ограничиваются права религиозных организаций, не имеющих документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее 15 лет. Они пользуются правами юридического лица при условии ежегодной перерегистрации до наступления пятнадцатилетнего срока. В данный период указанные религиозные организации не пользуются многими правами: не вправе создавать образовательные учреждения, обучать детей религии вне рамок образовательной программы в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; не вправе проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы; не вправе производить, приобретать, экспортировать, импортировать и распространять религиозную литературу, печатные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначения и др. Вышеуказанный широкий перечень ограничений прав также требует проверки на соответствие части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Сфера религии является очень тонкой, связанной с глубокими чувствами людей, поэтому ограничение конституционных прав верующих должно допускаться в исключительных случаях.

<7> О свободе совести и о религиозных объединениях: Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (в ред. от 30.11.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 39. Ст. 4465.

Для проверки конституционности закона граждане могут обратиться в Конституционный Суд РФ только после применения к ним закона, т.е. в ситуации, когда их права и свободы уже были нарушены и причинен ущерб. А иные уполномоченные органы (за исключением судов) либо крайне редко обращаются в Конституционный Суд РФ, либо вообще не обращаются, особенно по вопросу конституционности ограничения прав и свобод человека.

Поскольку Основной Закон России провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, то считаю необходимым предусмотреть особый порядок проверки федеральных законов, ограничивающих конституционные права и свободы, - предварительный конституционный контроль. Так, процедура предварительной проверки законов содержится в Конституции Французской Республики 1958 г.: Конституционный Совет в обязательном порядке проверяет органические законы до их промульгации и регламенты палат парламента, а обычные законы - по инициативе Президента Республики, Премьер-министра, председателя Национального собрания, председателя Сената, шестидесяти депутатов или шестидесяти сенаторов. С целью введения дополнительной гарантии прав и свобод человека и гражданина в России, а также предотвращения коллизий между Конституцией РФ и федеральными законами, устанавливающими ограничение прав и свобод человека и гражданина, предлагаю наделить Конституционный Суд РФ полномочием по обязательной проверке конституционности указанных федеральных законов до их подписания Президентом Российской Федерации и внести соответствующие дополнения в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" <8>.

<8> О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
  1. Коллизии норм в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, где существуют особенности изменения соотношения юридической силы федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в зависимости от сферы регулируемых общественных отношений. Данный вид коллизий также можно отнести к иерархическим с изменением иерархии актов в зависимости от регулируемых общественных отношений.

По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения юридическая сила федерального закона выше, чем нормативного правового акта субъекта Российской Федерации. По предметам ведения субъектов Федерации, наоборот, юридическая сила нормативного правового акта субъекта Российской Федерации выше, чем федерального закона. Данные положения закреплены в статье 76 Конституции Российской Федерации.

В зависимости от предметов ведения иерархические коллизии между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов Федерации могут возникать: а) по предметам ведения Российской Федерации; б) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; в) по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

По вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению, применять следует нормативные правовые акты федерального уровня. При идеальном варианте по предметам ведения Федерации вообще не должно возникать коллизий между федеральными и региональными актами, так как субъекты Федерации не вправе регулировать данную группу общественных отношений. Однако на практике происходит иначе. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал неконституционными нормативные акты субъектов Федерации, из-за того что они были приняты по предметам ведения Российской Федерации <9>.

<9> По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П // Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

По предметам исключительного ведения субъектов Федерации применять следует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, а не федеральный закон, в случае возникновения между ними коллизии. Эта коллизионная норма содержится в части 6 статьи 76 Конституции России. Она направлена на предотвращение вторжения Российской Федерации в предметы исключительного ведения субъектов РФ, разрешение коллизий между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, изданными вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения. Данная норма является гарантией прав субъектов Федерации, возможности осуществлять всю полноту государственной власти, предоставленной Конституцией Российской Федерации. Но с ее реализацией возникают сложности, так как отсутствует соответствующий механизм. А.В. Безруков отмечает, что, во-первых, положение части 6 статьи 76 идет вразрез с частью 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, провозгласившей верховенство Конституции и федеральных законов на всей ее территории. В таком случае необходимо либо исключить часть 6 статьи 76 Конституции РФ, либо же уточнить положение статьи 4 Конституции Российской Федерации о верховенстве федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения. Во-вторых, в силу части 6 статьи 76 Конституции в случае коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и такая коллизия должна разрешаться на основе регионального акта! <10> Конституционный Суд РФ в одном из постановлений затрагивал данный вопрос. Он признал неконституционными нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, позволяющие федеральным судам общей юрисдикции проверять конституции (уставы) субъектов Федерации на соответствие федеральным законам, ссылаясь при этом и на части 5 и 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации <11>. В указанном постановлении орган конституционного контроля указал, что недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации, но за период своей деятельности не признавал федеральные законы не соответствующими части 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации как нарушающие разграничение предметов ведения и вторгающиеся в предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

<10> Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9. С. 8 - 10.
<11> По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 131 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П // Собрание законодательства РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

Для разрешения указанной ситуации следует дополнительно гарантировать права субъектов Российской Федерации. На мой взгляд, это может быть осуществлено как совершенствование конституционного разграничения предметов ведения и закрепления перечня исключительных полномочий субъектов РФ в качестве уточнения статьи 73 Конституции России. Реализовать данное предложение можно путем как внесения поправки в Конституцию Российской Федерации, так и заключения договора между Российской Федерацией и ее субъектами, что будет соответствовать части 3 статьи 11 Основного Закона России. Она предусматривает Федеративный и иные договоры в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Перечень должен быть открытый, чтобы сохранился конституционный остаточный принцип определения предметов ведения субъектов Российской Федерации, т.е. в нем закрепить основные исключительные полномочия субъектов, не отрицая других. Использование данной формы разграничения предметов ведения не позволит Федерации произвольно вмешиваться (под видом реализации своих полномочий по предметам совместного ведения) хотя бы в регулирование закрепленного перечня предметов исключительного ведения субъектов Федерации.

Таким образом, коллизии в конституционном законодательстве характеризуются следующими особенностями. Во-первых, противоречия в тексте Конституции Российской Федерации негативно влияют на всю правовую систему, что связано с ее особой ролью в формировании основ правового регулирования общественных отношений. Они носят не только теоретический, но и практический характер, так как, в частности, закладывают основы неравенства субъектов Российской Федерации. Данные коллизии сказываются и на иных отраслях права, поскольку отраслевыми законами регулируется ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина, детализируются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Во-вторых, устранение некоторых видов коллизий отличается сложностью в связи с необходимостью оценки соответствия Конституции России иных нормативных актов, изменением иерархии нормативных правовых актов в зависимости от регулируемых общественных отношений. Поэтому в науке и практике следует больше внимания уделять исследованию юридических механизмов предотвращения коллизий, чтобы снизить их негативное влияние на правовую систему.