Мудрый Юрист

Неопределенность норм избирательного права *

<*> Makarcev A.A. Uncertainty of the norms of electoral law.

Макарцев Андрей Алексеевич, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, кандидат юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению проблемы неопределенности норм избирательного права как технико-юридического дефекта, заключающегося в деформациях в построении и выражении правовых норм, в отсутствии точного, полного нормативного правового установления. На основе анализа нормативных положений и избирательной практики анализируются последствия неопределенности, приводящие к снижению регулятивных свойств избирательного права, что препятствует объективному толкованию его норм, правильному пониманию заложенного в них содержания, снижает их эффективность.

Ключевые слова: правовые нормы; избирательное право; неопределенность; дефект; толкование.

The article under consideration is dedicated to the issue of indeterminacy of norms of electoral law as a legal and technical defect, consisting in the deformations in the construction and expression of legal norms, and in the absence of accurate, full regulatory legal determination. Based on the analysis of regulations and the electoral practice the effects of indeterminacy are analyzed that lead to a reduction in regulatory properties of the electoral law, which prevents the objective interpretation of its rules, correct understanding inherent in their content, reduces their effectiveness.

Key words: legal norms; electoral law; uncertainty; defect; interpretation.

Правовая определенность является одним из центральных свойств права и его норм. По мнению отечественных ученых, она представляет собой точное, полное и последовательное закрепление и реализацию заложенной в праве нормативной правовой воли и направлена на поддержание разумной стабильности правового регулирования, создание доверия частных лиц к государству и праву <1>. Европейский суд по правам человека считает определенность правовых норм одним из важнейших признаков качества законов. По его мнению, "качество рассматриваемого закона требует, чтобы он был доступным соответствующим лицам и сформулирован с достаточной точностью, чтобы позволить этим лицам с помощью совета предвидеть в разумной степени, в конкретных обстоятельствах, последствия, которые может повлечь то или иное деяние. Закон должен быть составлен в достаточно ясных формулировках, чтобы дать гражданам надлежащее представление об обстоятельствах и условиях, при которых органы государственной власти имеют право прибегать к оспариваемым мерам" <2>.

<1> Трунов И.Л. Проблемы правовой определенности российского законодательства // Международное публичное и частное право. 2008. N 6. С. 32.
<2> URL: http://www.espch.ru (дата обращения: 15 апреля 2011 г.).

Парной категорией термину "правовая определенность" является категория "правовая неопределенность". Если в отношении понимания содержания правовой определенности в отечественной науке сложилось единое мнение, то правовая неопределенность как юридическая категория является дискуссионной проблемой. В современной правовой науке правовая неопределенность рассматривается в качестве свойства права, имеющего как позитивное, так и негативное значение <3>. В позитивном значении правовая неопределенность выступает одним из средств правового регулирования. Это проявляется в абстрактном способе формулирования норм права, диспозитивных и относительно-определенных правовых конструкциях, использовании законодателем оценочных понятий и др. В этом качестве неопределенность открывает возможности для индивидуального регулирования, известного "усмотрения" правоприменительных органов <4>.

<3> Власенко Н.А. Неопределенность в праве: понятие и пути исследования // Российское правосудие. 2006. N 7. С. 5.
<4> Назаренко Т.Н. Неопределенность в российском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 7.

Последствия неопределенности права как технико-юридического дефекта заключаются в деформациях в построении и выражении правовых норм, в отсутствии точного, полного нормативного правового установления. В связи со строго ограниченными временными рамками избирательных кампаний, комплексным характером избирательного права правовая неопределенность его норм проявляется довольно ярко. Вследствие этого происходит снижение регулятивных свойств избирательного права, что препятствует объективному толкованию его норм, правильному пониманию заложенного в них содержания, снижает их эффективность.

Примером проявления правовой неопределенности положений избирательного законодательства является ситуация, возникшая в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Совета депутатов г. Новосибирска, голосование по которым прошло 14 марта 2010 г., а официальные итоги были опубликованы 16 марта 2010 г <5>. 17 марта 2010 г. Н. - член избирательной комиссии с правом совещательного голоса от одного из кандидатов обратился в окружную избирательную комиссию с заявлением, в котором содержалась просьба о предоставлении ему возможности познакомиться со списками избирателей, проголосовавших досрочно и вне помещения для голосования, а также с бюллетенями, признанными недействительными. Председатель избирательной комиссии ответил отказом, обосновав свой ответ тем, что процедура ознакомления с документами, указанными в заявлении, после установления итогов голосования, определения результатов выборов и их официального опубликования, законодательством не предусмотрена. Н. посчитал отказ необоснованным и обжаловал его в суд.

<5> Вечерний Новосибирск. 2010. 16 марта.

Свое мнение Н. обосновывал ссылкой на п. 23 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <6>, в соответствии с которым член избирательной комиссии вправе знакомиться с документами и материалами (в том числе со списками избирателей, с подписными листами, финансовыми отчетами кандидатов, избирательных объединений, бюллетенями), непосредственно связанными с выборами, включая документы и материалы, находящиеся на машиночитаемых носителях, соответствующей и нижестоящих комиссий и получать копии этих документов и материалов (за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, подписных листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральным законом), требовать заверения указанных копий. По мнению заявителя, ссылка на отсутствие в законе специальной процедуры ознакомления с документами не может являться основанием для ограничения его в правах и противоречит требованиям законодательства. Суд, изучив обстоятельства дела, отказал в удовлетворении заявленных требований <7>.

<6> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<7> Решение Кировского районного суда города Новосибирска от 27 мая 2010 г. Дело N 2-1790/10.

Возникновение этой ситуации стало возможным в силу неопределенности норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", закрепляющих статус члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Это является следствием нечетко определенных нормами избирательного права рамок временного периода действия статуса члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. В соответствии с п. 24 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса прекращаются в день окончания соответствующей избирательной кампании, то есть, исходя из содержания п. 20 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в день представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Именно данное положение позволило Н. обосновать свои требования и считать их законными. Но, по нашему мнению, данная норма реализуется в совокупности с положением, определяющим действия временного периода статуса кандидата, хотя отсылка к нему в ст. 29 Закона отсутствует.

Заявитель не учел, что в период с момента опубликования итогов голосования до представления избирательной комиссией отчета о расходовании средств соответствующего бюджета объем полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса сокращается до минимума. Подтверждением этому является положение п. 2 ст. 45 Закона Новосибирской области от 7 декабря 2006 г. N 58-ОЗ "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области" <8>, согласно которому кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата с момента официального опубликования (обнародования) общих данных о результатах выборов депутатов представительного органа муниципального образования, за исключением представления в окружную избирательную комиссию итогового финансового отчета. В связи с тем что полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса являются производными от полномочий назначившего его кандидата, то после опубликования итогов голосования член избирательной комиссии с правом совещательного голоса может обращаться в окружную избирательную комиссию только в связи с подготовкой финансового отчета.

<8> Советская Сибирь. 2006. 19 декабря.

По нашему мнению, отказать заявителю в требованиях необходимо было также в связи с особенностями правового регулирования избирательных отношений, которые проявляются в характерной для избирательного процесса стадийности. Закон закрепляет гарантии прав участников избирательной кампании в рамках каждой стадии. В связи с этим положения ст. 29 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определяющие правовой статус членов избирательных комиссий, на которые ссылается заявитель, носят общий характер. Заявитель, утверждая, что реализация закрепленных в законе его прав как члена избирательной комиссии может происходить на всех стадиях избирательного процесса, неправильно истолковывал эти положения. В связи с тем что уточнение правового статуса участников избирательной кампании происходит в рамках каждой стадии избирательного процесса, максимальный объем прав у члена избирательной комиссии возникает по завершении голосования до подведения итогов выборов, когда он может знакомиться со всеми документами, упоминаемыми в ст. 29 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Правом на ознакомление с документами заявитель обладал до подведения итогов выборов, но не воспользовался им. В связи с этим после завершения подсчета голосов и подведения итогов выборов сокращается и объем прав членов избирательных комиссий. Закон предусматривает только одно основание вскрытия опечатанных мешков или коробок с избирательной документацией после подведения итогов выборов - принятие соответствующим судом решения о проведении повторного подсчета голосов избирателей.

Некоторая неопределенность норм избирательного права существует в положениях, регламентирующих порядок уточнения сведений о выдвинутых кандидатах. В соответствии с п. 1.1 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не позднее чем за один день до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, кандидат вправе вносить уточнения и дополнения в документы, содержащие сведения о нем, а избирательное объединение - в документы, содержащие сведения о выдвинутом им кандидате (выдвинутых им кандидатах), представленные в комиссию для уведомления о выдвижении кандидата (кандидатов), списка кандидатов и их регистрации, в целях приведения указанных документов в соответствие с требованиями закона, в том числе к их оформлению. В законах не всегда определенно закрепляется форма внесения уточнений и дополнений в документы, что является следствием пробелов, которые, по мнению С.А. Авакьяна, в текущем законодательстве проявляются довольно часто <9>. Исходя из норм Закона, остается неясным, возможно ли в ходе этой процедуры заменять одни документы другими. Так, при выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области за два дня до дня регистрации один из кандидатов, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, заменил представленное ранее заявление о согласии баллотироваться другим. Причиной замены было несоблюдение формы заявления. В первом заявлении кандидат давал согласие баллотироваться в Новосибирский областной Совет депутатов, название которого в связи с принятием Закона Новосибирской области от 8 июля 2010 г. N 514-ОЗ "О поправках к Уставу Новосибирской области" было заменено на "Законодательное Собрание Новосибирской области" <10>. Именно обстоятельства, связанные с заменой заявления, являлись основанием подачи одним из его соперников заявления в суд об отмене регистрации. Изучив обстоятельства дела, суд постановил, что у избирательной комиссии оснований для отказа в регистрации не было <11>.

<9> Авакьян С.А. Размышления конституционалиста. Избранные труды. М.: Изд-во МГУ, 2010. С. 448.
<10> Советская Сибирь. 2010. 13 июня.
<11> Решение Новосибирского областного суда от 11 сентября 2010 г. Дело N 3-80/2010 г.

Анализ законодательства и судебной практики позволяет сделать вывод, что понятие неопределенности тесно связано с такой правовой категорией, как "судебное усмотрение". И.А. Покровский отмечал, что нормоустановитель мог умышленно (где ему это по тем или иным причинам не удалось выразить свою мысль в общей неопределенной форме) предоставить восполнение подобного "каучукового" параграфа свободному усмотрению суда <12>. С учетом сказанного судебное усмотрение можно рассматривать как технико-юридическое средство уменьшения неопределенности, "русло" перехода неопределенности в правовую определенность. Но необходимо отметить, что иногда суд при анализе норм права выходит за рамки их уточнения, расширяя содержание правовых положений.

<12> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. С. 97.

Интерес вызывает дело, связанное с выборами Главы Каргатского района Новосибирской области. Муниципальная избирательная комиссия Каргатского района Новосибирской области обратилась в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата на должность Главы Каргатского района Новосибирской области П., ссылаясь на то, что он в ходе избирательной кампании осуществлял подкуп избирателей. 29 ноября 2008 г. во время проведения публичного предвыборного мероприятия в сельском доме культуры села Маршанское П. лично бесплатно раздавал цветы и конфеты (подарочный вариант в коробках), сопровождая эти действия призывами прийти на выборы и голосовать за него. Суд Каргатского района удовлетворил требование муниципальной избирательной комиссии.

Новосибирский областной суд с выводами суда первой инстанции не согласился. В кассационном решении отмечалось, что в судебном заседании не был установлен факт подкупа избирателей. Допрошенные судом свидетели показали, что П. дарил цветы и конфеты не всем избирателям, а только некоторым многодетным матерям, поздравляя их с праздником "День матери" <13>. Решение кассационной инстанции фактически расширило содержание п. 2 ст. 58 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В соответствии с ним кандидатам, избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям, а также иным лицам и организациям при проведении предвыборной агитации запрещается осуществлять подкуп избирателей, т.е. вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности, кроме как за выполнение организационной работы. По мнению суда, по общему правилу кандидат не обладает правом вручать подарки, но исключение составляют праздники, на которых кандидат может в качестве поздравления вручать подарки и иные материальные ценности. То есть фактически суд вывел данные отношения за рамки избирательной кампании.

<13> Кассационное Определение Новосибирского областного суда от 16 декабря 2008 г.

Необходимо отметить, что в судебном решении осталась неразрешенной проблема финансирования деятельности, связанной с вручением подарков. В случае если они приобретаются из средств избирательного фонда, то вручение подарков является составной частью избирательной кампании кандидата, так как в соответствии с п. 2 ст. 59 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" средства избирательных фондов могут использоваться кандидатами, избирательными объединениями только на покрытие расходов, связанных с проведением своей избирательной кампании. Если подарки приобретались не из средств избирательного фонда, то фактически деятельность, связанная с их вручением в период избирательной кампании и направленная на формирование позитивного мнения о кандидате, выводится за ее рамки.

Подводя итоги, необходимо отметить, что неопределенность норм избирательного права является технико-юридическим дефектом их выражения, который может заключаться в отсутствии в законодательстве процедуры уточнения сведений о кандидатах, неполном определении статуса субъектов избирательного права, некорректном уточнении законодательных положений на правоприменительном уровне. Одной из причин появления неопределенности в российском избирательном законодательстве, по нашему мнению, является поспешность, с которой в последние годы принимаются избирательные законы.

Анализ судебной практики позволяет рассматривать ее как переход правовой неопределенности в правовую определенность. При этом судам необходимо избегать привязки юридического формализма к конкретным условиям жизни. Судебная практика должна формироваться в русле общего содержания законодательства, его сущности, не противоречить общим принципам избирательного права, не нарушать внутреннюю логику его законов.